再论我国国家公园的旅游发展

李经龙，陈 冉，付吉娟

（安徽大学 商学院旅游管理系，安徽 合肥 230601）

2008年10月8日，中国环境保护部和国家旅游局批准建设了我国第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。国家拟在全国选择条件较好的地区确立一批国家公园试点单位，下一步将制定一套申报程序及标准，并对已批准的公园实施规范管理。环境保护部和国家旅游局的这一举动立刻引起全国各地的重视，掀起了新一轮的国家公园热。本文将从全球国家公园发展的经验介绍中警醒我国新一轮的国家公园运动，希望新建的国家公园真正是国民的公园，而不仅仅是国家级公园。

1 我国国家公园的发展

2006年，云南省迪庆藏族自治州通过地方立法成立香格里拉普达措国家公园，并宣告原已于1988年由国务院批准划入 “三江并流国家重点风景名胜区”的有关地域为中国大陆地区的第一个 “国家公园”。2007年6月21日，我国大陆首个被定名为国家公园的保护区香格里拉普达措国家公园正式揭牌。但地方立法机关没有权限批准国家公园建设，该公园不能被视为中国大陆第一个官方的国家公园[1]。2008年10月8日，中国环境保护部和国家旅游局批准建设中国第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。这是中国大陆第一个获有关政府部门批准核定，真正意义上的国家公园。

2 我国国家公园发展中存在的问题

2.1 国家公园法规尚未建立

1872年，美国国会经过一场激烈的辩论之后，通过了黄石国家公园法案 (Yellowstone National Park Act)，这是迄今最早的国家公园法案，并于当年3月1日由总统签署成立了黄石国家公园。此后，美国有关国家公园的法规陆续公布，不少于20部。譬如，1916年《国家公园组织法》、1968年《国家小径系统法》和《自然风景河流法》、1969年《公园志愿者法》、1978年 《国家公园及娱乐法》、1998年《国家公园系列管理法》等等[2]。这些法律，除了保证国家公园的合法性之外，也保证了它的公益性、完整性、现实性和科学性。在东方的主权国家中，日本最先建立自己的国家公园体系。1931年，日本颁布了《国立公园法》。1934年3月16日，建立了第一批3个国家公园：濑户内海国立公园、云仙天草国立公园和雾岛屋久国立公园。而且，日本国家公园的保护和利用法规每5年修订一次[3]。我国台湾地区早在1972年6月13日就通过了《国家公园法》，1984年建立了区内第一个国家公园——垦丁国家公园。其《国家公园法》从酝酿到颁布用了6年，从该法颁布到第一个国家公园建立用了12年。而我国大陆地区的国家公园建设却有违常规，至今也没有法规制度的支持。

2.2 国家公园管理单位混乱

2008年6月6日，国家林业局发布《国家林业局关于同意将云南省列为国家公园建设试点省的通知》（林护发[2008]123号），确立了云南省是我国目前唯一的国家公园建设试点省。依据通知精神，国家林业局应该是国家公园的最高管理部门，下属单位也该是林业系统分管。但是，目前在云南省，由云南省林业厅保护处下设国家公园管理办公室，而在拟建国家公园最多的迪庆州却是由旅游局负责国家公园的建设管理[4]。2008年10月8日，中国环境保护部和国家旅游局批准黑龙江汤旺河国家公园为中国第一个国家公园试点单位，这表明环境保护部和国家旅游局也是国家公园的管理部门。另外，我国国家公园的设立仍然没有解决景区一身多职的问题，譬如汤旺河风景区目前已集国家森林公园、国家地质公园、中国重要湿地名录、国家4A级旅游景区、中国青少年科学考察探险基地和国家公园六个品牌于一身，处理不好，必将会重蹈政出多门、扯皮打架的覆辙。

2.3 国家公园环境教育不足

国家公园是国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域[1]。因而说，环境教育是国家公园设立的目的和功能之一。为了实现环境教育的目的，美国的国家公园可以确保每个年龄在5~24岁的美国人都有机会进入公园所成立的学生保护会、青少年保护团队等，而不论其经济、文化、社会、宗教背景如何。在澳大利亚，宣传教育是每个参观国家公园的游客的游憩内容之一，其途径主要是解说、展示和宣传手册。澳大利亚弗雷泽国家公园接待处专门配备电脑供游客随时查阅和欣赏；每一处宾馆大堂都有当地国家公园的免费宣传品；在旅游活动时，游人亲自动手抓鱼饵，体验自然、了解自然。这些宣传教育活动使资源保护和防止污染成为公众的自觉行为[5]。在英国，每一个公园内均设有几个环境教育中心，向游客宣传环境教育，展示各类照片与实物。英国最大的野外环境教育机构FSC(Field Studies Council)在所有国家公园内设有环境教育培训基地，基地设有专门从事环境教育的人员及良好的培训设备。各类人员（主要是中小学生）可以在基地内活动一到七天。在活动期间FSC利用当地的资源、自编的教材对旅游者进行环境教育，来提高公众的环境意识[6]。我国台湾地区的垦丁国家公园结合学校课程与国家公园资源，设计环境教育教材，以实用化、生动化、生活化、精致化的学习方式，使当地学生及教师对恒春半岛的生态及环境，由知觉产生情感，并升华变为行动力，去爱护保育这片土地上的资源。此外，台湾地区的太鲁阁国家公园长期以来透过许多不同的方式，针对学童、教师、社会大众等不同对象实施环境教育，带领民众亲近自然、体验自然，在此过程中学习关怀环境，力求国家公园保育的观念能深植人心，使我们的环境得以永续[7]。目前，我们建设的国家公园大多忽略了环境教育的主体功能，在旅游规划中没有专门体现、在旅游开发与经营中没有产品对应、在旅游消费中没有适当引导[8]。

2.4 国家公园公益性被抹杀

美国国家公园一开始确定的主要目的就是为公众保留一份乐土，而国家公园的日常开支主要来自于联邦政府的拨款和社会公众机构的捐款，故而大部分公园是公益性的，不以经济效益为主要目的，门票比较低廉[9]。在美国目前的392个国家公园体系成员中,有246个一直免费开放。国家公园管理局根据国会1996年立法制定了现行的定价指南，规定所有国家公园门票最高不能超过20美元，年卡费用最高为50美元。而目前云南的普达措国家公园门票190元/人（含80元的环保大巴车票），另外碧塔海游船30元/人；巴拉格宗·香格里拉大峡谷国家公园186元/人 （含36元的环保大巴车票），另外漂流船票120元/人。截至2008年10月，普达措国家公园共接待游客130万人次，实现旅游收入2.36亿元。其中，2007年共接待游客56.6万人次，实现旅游收入1.04亿元。强大的经济效益诱使云南各地市都积极推进国家公园建设，已建和正在推进建设的包括普达措国家公园、滇金丝猴国家公园、香格里拉大峡谷国家公园、梅里雪山国家公园、西双版纳热带雨林国家公园、元谋人遗址国家公园、临沧南滚河国家公园、普洱国家公园、丽江老君山国家公园、怒江大峡谷国家公园、高黎贡山国家公园和腾冲火山国家公园等，大有泛滥之势。而美国历经139年才建成58座国家公园。因而，我国的国家公园建设要放缓步伐，要尽快扭转这种过于重视经济效益的现象，要考虑国民的公益性，逐步免费或低价开放。

3 我国国家公园发展的建议

3.1 制定国家公园管理法规

2008年6月，《国家林业局关于同意将云南省列为国家公园建设试点省的通知》中要求云南省林业厅：要积极发挥生物多样性保护的实施主体作用，充分利用有利条件，进一步争取省政府、省人大和有关部门的支持，研究和完善相关政策，妥善解决国家公园机构、编制、经费和土地权属等问题，建立相应的法规、政策、标准和管理措施，以便示范和推广。2008年10月，环境保护部和国家旅游局开展国家公园建设试点，也是要在充分试点和调研的基础上，会同有关部门研究制订国家公园建设和管理的政策法规和技术标准。但是，目前全国性的《国家公园法》仍未产生，这必将是今后一段时期内我国政府所应重点予以解决的问题。

3.2 理顺国家公园管理机制

国家公园在我国的出现意味着自然资源将更多地成为社会公众的福利，未来将有更多的自然保护区、森林公园、地质公园走向国家公园的发展模式[9]。环境保护部和国家旅游局开展国家公园试点的目的主要是为了完善我国的保护地体系，规范全国国家公园建设，有利于将来对现有的保护地体系进行系统整合，提高保护的有效性，切实实现保护与发展双赢[1]。尽管国家环保部官员表示对已经存在的保护区或旅游景区暂时并没有将其统一规划或兼并成国家公园的意愿，但是这却不失为我国国家公园系统发展壮大的良好途径。笔者建议国家有关部门联合组成一个国家公园局，负责国家公园的审批与管理，可以从自然保护区、森林公园、地质公园、湿地公园、风景名胜区、人与生物圈保护区、典型地震遗址等保护地中选择具有国家重要性、适宜性、可行性和不可替代性的地方作为国家公园，同时要取消它们原有的各种“身份”，以保障国家公园局的绝对管理。

3.3 实施国家公园教育职能

在国家公园的实施持续有效的环境教育是一项复杂的系统工程，不是个别地区、个别部门的努力所能完成的。环境教育是国家公园建设的重要手段，它必须由国家、地方和国家公园管理者共同努力，必须统一规划、协同作战并要经过长期不懈的努力，才能提高我国民众的环境意识，同时它也是解决环境问题的有力保障，特别是在构建和谐社会的新形势下更加重要。针对目前国民环保意识低下的现实，笔者建议我国的国家公园建设要把环境教育放在首位，要把环境教育作为国家公园的首要职能和入园游客的必修项目予以落实，而且导游讲解的过程中一定要潜移默化地贯穿环境教育的思想，使旅游者的环保意识逐渐增强，从而达到自己不去破坏也不允许别人破坏园中一草一木的高级生态旅游境界[10]。

3.4 秉承国家公园建设精神

与世界上各种各样的保护区相比，美国的国家公园有其独特之处，即从一开始，国家公园就在功能上把自然保护与公众娱乐紧密地联系在一起。这一指导思想一直贯穿于美国国家公园建设和管理的始终，已为现代自然保护区建设思想所肯定，因而也为越来越多的国家所接受[11]。由美国国家公园的发展历程可知，国家公园的核心涵义是“保护”，从起源时的“为了人民的利益”直到现今国家公园外延的扩大，无不以保护为其中心内容，因此美国的国家公园无疑首先是一种自然保护区。作为一种自然保护区，美国国家公园强调的是 “原始(primeval)”生态保护，其实质并非一般意义上的环境保护(conservation),而是“永久保存(preservation)”，而这正体现了现代自然保护区建设思想的精髓。另外，美国的国家公园还是一个家庭娱乐的场所（National parks：The place to be for family fun）。1872年格兰特总统签署成立黄石国家公园时，明订为“是人民的权益和享乐的公园或游乐场 （For the benefit and enjoyment of the people）”，至今这个题词依然呈现在黄石国家公园的北门上，成为黄石国家公园的地标和重要旅游吸引物。因而，我国的国家公园发展要放弃以往自然保护区完全保护的思想，也要摒除“公园”是旅游者云集场所的认识，它既不同于严格的自然保护区，也不同于一般的旅游景区，它要建设成著名的生态保护示范区和生态旅游目的地。

4 结语

新一轮的国家公园运动已经开始，作为后起之秀，我们应该充分研究国外国家公园体系发展的历程，借鉴其经验与教训，建设具有中国特色的国家公园发展模式。针对我国目前的情况，我们认为我国的国家公园建设首先要理清管理体制，扭转政出多门、互相扯皮的现象；其次要尽快出台《中华人民共和国国家公园法》，使国家公园的发展与管理有法可依、有章可循；再次，要把国家公园环境教育的功能充分发挥出来，让旅游者在游乐的同时潜移默化地提高环保意识、生态意识，逐步改变国民落后的旅游素质；最后，国家公园不应成为各地景区赢利的一个国字招牌，它应该是全体国民休闲游憩的胜地，是实现国民休闲权、旅游权的公益性保障。

[1]National Park [EB/OL].(2013-02-12).http：//baike.baidu.com/view/33306.htm.

[2]李如生.美国国家公园的法律基础[J].中国园林，2002（5）6-12.

[3]张朝枝，保继刚.美国与日本世界遗产地管理案例比较与启示[J].世界地理研究，2005,14（4）：105-112.

[4]陈洁，李昊民.云南国家公园建设走到十字路口[J].世界环境，2008（5）82-83.

[5]刘莹菲.澳大利亚国家公园管理特点及对我国森林旅游业的启示[J].林业经济，2003（12）47-48.

[6]余国培.国家公园成为野外环境教育中心[N].中国环境报,2000-07-12(2).

[7]邱玉琇.太鲁阁国家公园管理处新建的环境教育中心.[EB/OL].http：//www.apfnews.net,2008-05-31.

[8]谌文.我国旅游目的地环境教育的缺失与补全[N].中国旅游报,2009-06-29(4).

[9]陈苹苹.美国国家公园的经验及其启示[J].合肥学院学报：自然科学版,2004，14(2)：55-58.

[10]李经龙，张小林，郑淑婧.中国国家公园的旅游发展[J].地理与地理信息科学，2007，23(2)：109-112.

[11]董波.美国国家公园：起源、性质和功能[J].黑龙江水专学报，1996（2）：69-74.