国地税“联姻”风波

武彬

按照计划，到2013年，“营改增”将继续扩大试点地区，并选择部分行业在全国范围试点。“营改增”的时间表与路线图已然清晰。一个明显的事实是，今年“营改增”在全国推开后，作为增值税的征管部门毫无疑问将是国家税务局，地方地税系统的业务将面临大幅缩水的尴尬，以至出现人浮于事的现象。

众所周知，1994年分税制改革后，我国税务局系统被“一拆为二”，形成地税、国税之“双税衙”格局，一直延续至今。目前，我国现行税种共有24个，按照财政分税制的要求，将24个税种按照实际情况划分为中央税、中央与地方共享税、地方税三种。

2011年，中国增值税和营业税相加占全国总税收的42.5%，而前者是国税的主要税种，后者是地方第一大税种。从全国范围内看，绝大多数省份的营业税占地方税收的比重都较高，特别是东南沿海等经济发达地区服务业的占比更大。“营改增”后，如相关行业的税收征管相应地按税种划归国家税务局负责，那地方税务局何去何从必然要被提上议事日程。

地税合并大势所趋

“河南某市地税人员已经开始填写分流意向表了。”一语激起千层浪。近日某国税人士私下透露，系统内很多人都听闻此事，然而未知进展如何，也未有官方确认消息。然而关于地税去留问题的争论，却一发不可收拾。

“‘营改增由于还处在改革试点推进阶段，对地税局的职能与管辖影响并不大。而且目前还只是局部省市试点，随着试点范围逐步推广，这种影响会扩大范围，程度也会加深。但按照目前的速度，推广到全国还需要一段时间。不过，等到‘营改增实现最终的目标—完全用增值税来替代营业税，并且依靠国税局来管辖和征税时，对各地地税系统的业务影响就非常大了。”中国政法大学财税金融法研究所副所长施正文表示。

孙大姐是浙江省某市国税局的一名普通干部，从去年开始，她的工作状态就是活变多了，可是人手还是那么多。她说：“现在地税局已经完全把工作（‘营改增方面）移交到我们手里了，地税方面目前没有什么太大的动静。”当被问及国地税合并一事，她马上表达了自己的怀疑：“别的地方我不清楚，我们这财税一家，是叫财税局的。他们的人事关系自然和财政是一起的，地税要是有问题和财政协调的难度最小，地税人员分流到我们这里可能性不大。”

河南方面，某市财政局办公室主任告诉记者：“我们这的地税系统离财政‘较远，地税直接归省里直管，很多指标也是省里定的，我们有的时候政府方面也难以左右。”故此，他认为合并一事，河南可能相对容易协调一些，利益牵扯面也不大。而北京方面也已经明确“营改增”后，企业原来在地税局缴纳的营业税改为在国税局缴纳增值税，交通运输业、部分现代服务业的纳税申报服务、发票供应服务、纳税咨询服务等涉税服务已交由国税部门负责。但城建税、印花税、个人所得税等地方税还需要在地税局缴纳。从目前开展试点测算准备工作的其他地区来看，也大多是国税部门负责。

由此可见，一方面说明，“营改增”的改革是迅速的，目前不少省份都已完成业务的交接，虽然增值税还要过一段时间才能完全替代营业税，然而不争的事实是目前不少地方的税务机构确实在业务上出现了很大的萎缩。另一方面问题是，全国范围内部门间关系大有不同，要想进行统一的、大规模的改革，短期内恐怕难以完成。

施正文认为，从整个税收征管将来完善或者改革的方面来看，目前我国国地税机构分设已经带来了很多负面问题，比如管辖交叉、管辖不明确给纳税人的税收登记、申报与稽查带来了很多重复与不便。此外，征管成本与纳税成本显著上升。所以，从某种意义上讲，即便“营改增”不推行，目前国地税分开运行这个机制产生的实际效果也是弊大于利。中南财大外国财税教研室副主任叶青也表示：“从两套税务机构分税种征收情况看，关税、消费税、从央企征收的所得税都成为中央财政收入，增值税、资源税、地方企业所得税是中央与地方共享税，归国税征收。地税部门征收的税种中，除营业税以外都是一些征管难度较大的零散税收，今年在全国范围内推行‘营改增又将使原本属于地方税收主体税种的营业税中的交通运输、金融保险、邮电通讯、房地产等‘收入大头入增值税，地方税收就更趋萎缩，改革时机显现。”

也有人对短期内取消地税表示怀疑，国家税务总局原副局长许善达此前在接受记者采访时则认为，把地税取消是“不可能的”。“中国的国情就是得让地方政府一定要有自己的征收机构。”他认为这是地税不可能撤并的本质原因。许善达同时指出，当务之急不是把地税“一撤了之”，而是要进一步完善地方税体系。未来，国地税的合并或将是水到渠成。随着税收征收体制的改革与完善，必将推动国税、地税业务的全面融合。

改革途径

既然大家都认为国地税合并是大势所趋。那么，让这桩姗姗来迟的联姻更加科学，实现软着陆，才是当务之急。

目前地税系统的“拆分合并”已经传了很久，最常见的“版本”是分三部分拆分合并：一部分划归国税；一部分划归财政；一部分划归其他政府机关。

财政部财政科学研究所研究员陈少强认为，如果国地税合并，最终可能跟财政挂钩。税收属于大财政的框架，合并到财政口较为合理。西南财经大学财政税务学院教授付志宇也认为，国税、地税如果出现合流的趋势，最终目标应是纳入财政管理端。过分倚重税务部门，不利于建立更优化的财政收支体系。

大部制改革最新方案出炉后，目前国务院的组成部门虽然减至25个，而日本是12个，美国是15个，英国是17个。与成熟的市场经济国家相比，我国政府部门设置依然较多，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。“如果税收、海关等都能纳入财政体系，形成大的国家财政，更利于财政集约分配和提高使用效率。当然‘大部制改革需逐步推进，相关过程需要时间也充满不确定性。”陈少强说。

总之，其核心第一步就是“国地合并”，而不是简单的权力划分，合并之后能否更好的为纳税人服务才是关键。在中国政府机构改革过程中，许多政府机构分久必合、合久必分。有人认为，合起来，往往导致外部矛盾的内部化；分开来，则导致内部矛盾的外部化。很多情况下，合不解决问题，分也不解决问题。现在的讨论大多也不过是“纸上谈兵”，那么有没有现实有效的路径呢？

据了解，在一些地方早已进行过地方大部制改革工作，并已经取得一定成果。拿内蒙古乌海市来说，早在2009年，乌海市在乌达区推进国地税联合办税机制改革，随后在海勃湾区、海南区相继实施国地税联合办税机制改革。经过一年多的探索和实践，乌海市国地税联合办税机制改革对于提升纳税服务水平，减轻纳税人负担，加强国地税合作，提高征管效率，都取得了较好的效果。

从办税空间上来看，1994年以后税务局一分为二，分别成立了国税局和地税局。从此国税和地税分开办公，互不联系。2009年4月开始，乌海市国税局和地税局先后启动了乌达区联合办税服务厅、海南区联合办税服务厅、海勃湾区联合办税服务厅，除发票发售、简易行政处罚外均由一个窗口办理，一个人操作两个征收管理信息系统，受理办税事项。通过采用“互驻式”“派驻式”以及“通过劳务派遣共用服务人员”等方式实现了国地税之间的联合办税，实现了纳税人“进一家门，办两家事”的目标。此外，业务内容也从分散达到联合。其中包括税务登记、税款征收、税务检查、行政处罚、涉税事项审批以及发票开具、管理和监督等。乌海市国地税联合办税在税务登记、税款征收、税务检查、行政处罚、涉税事项审批以及发票开具、管理和监督等等业务内容方面都实现了不同程度的联合。通过国、地税业务内容上的实质性联合，不仅仅方便了纳税人，而且实现了双方在税收征管方面的共赢。

乌海市国地税联合办税机制改革都是在现有组织和制度框架之下，通过治理机制创新，来实现国地税在涉税事项的合作，这种联合是一种深度合作。与其他地方探索国地税联合办税的改革相比，乌海除了在空间方面进行整合之外，还通过流程再造、规章制度建设和程序规范等措施，真正实现办税业务内容、办税业务流程、办税审批权和办税管辖权等全方位的治理机制整合，拓展国地税联合办税空间、广度和深度。

中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙此前亦表示，乌海市的税务新政虽然只是发生在一个地方、涉及国地税两个部门的制度创新，但这一做法所针对的问题却具普遍性。它对与中国其他地方政府部门之间如何合作，如何实现治理机制的融合，不无借鉴意义。乌海市国地税局在没有进行机构设立、撤并、分合的情况下，不是简单采取成立所谓“领导协调小组”的松散合作方式，而是通过契约制度将两个部门的治理机制融合并制度化。这是一种更富有实质性的机构合作，超越了政府机构简单的加加减减的形式化改革，对于中国税务机构改革，乃至大部制等行政机构改革都具有启发意义。

改革路漫漫

国地税合并的改革工作涉及到的地方范围大、人数多、牵扯到的利益与权力博弈更是错综复杂。现在看来，这项改革实难一蹴而就。

财政部财政科学研究所所长贾康认为，国地税合并是一个需要长期操作来解决的问题，并不能简单的“一刀切”。而且分税制改革没有完成，地方政府财源建设缺乏有效的制度安排，很多配套制度并不完备，没有理顺省以下地方各级之间的关系之前，地税拆并并不现实。

“分出来容易，合起来就困难了，这是一个复杂的大问题。”财政部财政科学研究所研究员孙钢表示，“税务机构改革需上面来推，在大部制改革的思路下，通过优化中央和地方财税收入分配，一步步进行制度改革，可能会一步一步来，不一定马上撤。而且推动国税地税两个机构的合并，难度和阻力主要是人员的安排。在机构改革中处理“干部去留”是一个大问题，也是一个不小的阻力。”

由此可见，国地税合并要在短期内完成难度很大，然而现实的矛盾是改革的长期性与地税业务的萎缩将带来的不良后果。据了解，在地税税源萎缩的情况下，却已经出现收入增长的幅度居然还比国税还快的怪象，地税规范性亟待加强。有现象显示，现在纳税人对频繁应付国税局、地税局两拨人怨言很大。

不过总的来看，势头还是良好的。据了解，一些地方国税、地税两个机构已经试点一起办公了，而上海从来就没分过，征管成本却是全国最低的。现在四川等地有关部门，也在未雨绸缪地准备。上文所说的乌海市国地联合办税也是一次良好的尝试。

眼下的主要问题就是改革还需时日，当务之急是，是否有一种能替代营业税的新税种。不久前，有一位财政人士曾私下向记者表达过自己的猜想：“那就是加速推行房产税，使之既能成为地方的支柱财源，同时房产税的征收需要大量人员，也解决了当下地方用人之计。”而节后房产税的扩围信号，似乎也印证了这一点。

贾康认为，“十二五”以及更长时间里，地方税体系建设应重点打造房产税和资源税。在他看来，如果房产税发展成为地方财政收入支柱，那么地方政府就会自觉自愿地按照市场经济的要求，专心致志优化本地投资环境、提高本地公共服务水平。大宗、稳定的收入在房地产保有环节年复一年地产生，与贯彻地方发展战略相应的基本财源建设问题也就自然而然解决了。为了地方经济的长久发展，一些竭泽而渔式的土地批租短期行为和恶性房地产短期炒作也就会得到有效遏制。