融资平台再严调

石云峰

2012年12月20日，发改委发布了《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》，首次提出以资产负债率为“抓手”，严控城投债发债风险。几天后，财政部、发改委、人民银行、银监会四部委又联合发布了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。此轮被称作史上最严调控风波，把各地如火如荼的融资平台推到了风口浪尖。

谈“调”色变

近年各地地方政府投资热情一路高歌猛进，各地政府的债务规模日益庞大。虽然银行一直是地方政府融资平台的主要途径，但是巨大的资金需求使得融资渠道上不断扩宽，城投债、信托规模也随之迅速壮大起来。在融资方面，地方政府融资渠道逐渐收紧，监管力度明显加大，社会各界对于地方政府债务风险担忧的声音不绝于耳。

最近这一次组合拳式的调控着实激起了不小的涟漪。首先是地方政府方面的反应，记者联系了多个相关部门的地方官员，大多表示正在学习研究新的规定，不便就此类问题进行回答。记者转而向多家信托公司、资信评估公司和长期从事政府BT项目的太平洋建设集团发出了采访提纲，截至发稿，均未收到回复。

各方对这个问题如此讳莫如深，这个债务规模到底有多大，在拜访了多位专家后，记者发现：原来要想找到这个数据基本只能靠猜。

目前最新的公开数据还停留在2011年审计署公布的审计报告。报告显示截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%（如图）。

记者从长期从事城投债业务的某投行人士那里了解到，融资平台资金主要来自银行贷款、以城投债为主的企业债、信托等。银行贷款资金成本低，是首选，比重也大；企业债利息和银行利息一般差的不太多，审批周期长、门槛高，但优点是一次性拿到资金并且相对于银行贷款来说，资金使用上更加“灵活”；信托一般与项目挂钩，周期一般一到两年，资金使用成本高，时常被用来“应急”。随着银行信贷的收紧，企业债、信托计划的规模比重越来越大。城投债仅在2012年一年就有八九千亿，几乎是前几年的总和。另外政信合作也经历了超常规发展，原来信托公司一般只选择与一二级省市地方融资平台合作，但是现在越来越向五六级市场扩展，特别是一些相对发达的区县，甚至到了基本上有合适的项目一般都可以发信托计划的地步。

时至今日，有分析人士认为，目前地方债务规模大约在13万亿元左右。而从各地热火朝天的投资热度和与长期游走于各地政府融资平台的投行人士口中了解的情况看，有理由相信它将是一个更加庞大的数目。

避免“垂帘听政”

我国1994年实行分税制改革，虽然适应市场经济的要求，确立了分税分级财政体系的框架，但是相关人士认为，运行到今天，省以下的分税制实际上没有到位。一边是地方财源收入紧张，一边是地方政府做事需要大量的资金支持。于是地方政府纷纷考虑能否通过借贷的方式。在某种程度上说，融资平台是在预算法明确地方政府不得举债而要取得特批的情况下，客观生长出来的产物。

审计署2011年的审计结果显示，2010年在全国地方政府已支出的债务资金中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目高达八成。融资平台通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机中功不可没。但与此同时，也出现了举债融资规模迅速膨胀、运作过程中资金使用不够规范、效率不足；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等现象。

据业内人士透露，除了一些实力雄厚、运行得非常好的融资平台外，大部分融资平台基本难逃被“垂帘听政”。在谈项目过程中，还是得和地方政府主管部门沟通，官员拍板。同时该人士告诉记者，地方政府融资平台，从政府管理和市场需求任何一方看，规范化、阳光化是未来的大方向。并以城投债为例向记者说明了其中的内在逻辑：虽然新的《通知》下来了，监管越来越严，但其实里面依然有“可操作空间”；城投债交易主要是银行间市场、交易主体依然是银行保险基金，虽然大部分资金依然是从银行到融资平台，但风险有别于银行贷款时集中于某一家特定的银行而是分散到交易市场各方，并且更加阳光化的市场交易本身也有助于降低融资平台违规风险。

财政部财政科学研究所所长贾康在接受媒体采访时指出，“目前，地方隐性借债严重不规范，透明度低，不符合公共财政的基本要求，极不利于有效的制度约束和公共监督，这是最大的问题和风险。”他建议思路上要强调走向阳光融资，即“治存量、开前门、关后门、修围墙”。也就是说，在治理、消化已有地方债务的同时，应该运用阳光融资和透明、可预期、受公众监督、讲究规范、有利于控制风险的地方债，去置换、替代不规范、风险不容易控制、不健康的地方融资平台等形式的隐性负债。此外，还应建立应急机制等规范制度，堵住潜规则。

优化PPP模式或是出路

地方政府适度举债利于促进地方基础设施建设、改善民生，也为世界各国所公认。但负债是一把双刃剑，一些地方政府官员存在政绩投资冲动现象，没有把握“适度”二字，融资成本越来越高，负债规模越来越大，与此同时也出现了有些项目规划论证不足，质量控制不到位的现象。

更有分析人士指出“地方基础建设项目大多为公益性项目或非营利性项目，过度依赖‘影子银行体系，并非长久之计。政府理财同样无法超越市场规律。合法合规是底线而不是终极理想，引入现代化管理理念去做融资、投资、运营很可能是未来的一个方向。

该人士建议要跳出债务看债务。首先债务的发生是现有制度和社会发展的必然结果，其次要引入三个概念“度量”“质量”“规划设计”。度量在于一个负债规模、公共工程规模和整个社会经济发展承受力的平衡；质量既包含债务本身的质量，更包含我们所建设的项目是豆腐渣还是百年工程；规划设计既涵盖融资模式的选取、现金流的科学设计等问题，又涵盖公共工程的长远综合规划。”

中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长孙洁认为，像基础设施中的高速公路和市政设施中的污水处理、垃圾处理、自来水供应、轨道交通等都需要政府巨大的资金投入，可以通过巧妙的设计PPP（公私合作伙伴关系）模式来进行融资建设管理。

理论上，民营部门要考虑投资回报，会更加客观地评价项目的经济可行性，从而起到抑制某些地方政府、官员政绩驱动下不计成本的盲目投资的作用；政府和公共部门利用了民营部门的生产与管理技术，引入市场竞争提升效率的同时，又限制民营部门的过分逐利行为。需要注意的是，实践中模式的选取、细节的设计譬如状态转换周期、费用、收益分配等问题都要更好的优化。

另外，PPP在化解地方债务方面有着非常重要的作用，主要表现在两个方面：

首先，是化解已有债务。对于债务化解有个优先原则，就是对能够产生较好现金流量的项目可以优先化解。如高速公路就可以产生现金流量、再如自来水供应也能产生现金流量等，这些项目形成的债务通过PPP模式是较容易化解的项目；而对于像廉租房这种产生现金流量较小、甚至没有现金流量产生的项目，在通过PPP模式化解时较为困难，但并不是说没有办法，也可以通过合理的现金流量设计来化解。

其次，防止新发生债务。例如对于新建的高速公路可以采用PPP模式的方式，这样就可以将原来政府承担的债务转到民营部门，同时也没有减少或推迟提供这种基础设施或其它公共设施或服务的提供。

当然，在实践中要根据不同的项目特点和实际情况，来选择不同的PPP模式。比如TOT在化解已经形成的债务方面有较明显的优势，BOT在化解或者说防范地方政府形成的新债务方面有较好的效果，BT则针对非经营性的公共投资所形成的债务的化解与防范有较明显的作用。