财税“囚徒困境”

陈婷

招商引资，是当前经济领域的一个热门话题，也是各级地方政府的重要工作内容之一。作为经济资源的重要来源渠道，招商引资对发展和振兴地方经济而言，无疑具有十分积极的推动作用。然而，近年来各地区为了增强各自竞争优势，大搞优惠大战，招商门槛越降越低，渐呈无序状态和过度竞争之势，从而带来了一系列的经济和社会问题。作为基层财税部门的一员，笔者在日常财税管理工作中，常可直接感受到这种过度竞争的招商引资对财税收入的影响和冲击。

囚徒困境

假设有甲和乙两个地方政府，资源和投资环境等要素条件均等，政策目标均是促进本地区经济的发展，地方政府官员的行为符合“经济人假设”，决策行为是理性的。在双方共同进行的招商引资活动中，如果双方选择合作，即执行统一的优惠政策，那么甲乙双方均可以获得50个单位的收益，选择不合作将因为让利（如降低土地出让价格或税收）损失20个单位的收益。如果一方选择合作，而另一方选择不合作，则选择不合作的一方能够凭借其更加优惠的条件将对方50%的投资吸引过来，不合作方可获得50+（50×50%）-20=55个单位，合作方的收益为50-50×50%=25个单位；如果双方都选择不合作，则双方各损失20个单位收益。

由于甲乙双方均是理性的，即它会按照实现其利益最大化为依据进行选择，当甲选择合作，乙选择合作的得益是50个单位，选择不合作的得益是55个单位，于是乙会选择不合作；当甲选择不合作，乙选择合作的得益是25个单位，理性的乙会选择不合作，这样它会获得30个单位的收益；同样当政府乙选择合作，政府甲会选择不合作，获得55个单位的收益，当政府乙选择不合作，政府甲会选择不合作，获得30个单位的收益，最终博弈的纳什均衡是（不合作，不合作），收益组合是（30，30），处于这种状态下，双方都没有动机做进一步改变，博弈处于均衡状态。如果双方都选择合作，双方的收益总和最大为100，对区域整体乃至个体都是最有利的均衡解，但这不稳定，甲、乙都会有选择不合作的动机，因为在乙选择合作的状态下，政府甲选择合作的收益为50，而选择不合作的收益是55，显然对于政府甲而言，会选择不合作。反之亦然（如图）。

该博弈就是典型的“囚徒困境”，在重复的“囚徒困境”中，博弈被反复地进行，最终只能得到纳什均衡。纳什均衡是一种骑虎难下的稳定劣解，但却是博弈各方独立理性思考的必然选择，这种结果在整体上不是帕累托最优，它小于整体理性选择的结果。当前地方政府招商引资的竞争也处于这种非零和博弈状态。从上例中可以看出，双方都选择合作是帕累托最优状态，双方的收益总和是100，但双方理性思考的结果却是不合作，双方的收益和仅为60。一个地区吸引了新的投资，有可能在经济增长、就业、居民收入以及官员政绩等多个方面获得更大收益，并在下一步的竞争中占据优势，因此不论其他地方政府采取何种策略，参与竞争的地方政府都会竞相提供各种优惠政策争夺外部资本，以免在博弈中处于下风，各地政府都从本地利益出发，在缺少有效的外部约束的情况下，就形成典型的“囚徒困境”，从而导致非合作的恶性竞争愈演愈烈。特别是随着参与竞争地区的数量增多，地区性税收优惠政策的提供虽将促进地区投资和经济发展，涵养税源，对于远期税收增长产生积极的作用，但在近期必将导致对税收增长的制约作用，当地方政府从政策优惠中所获得的福利不足以抵消优惠政策所需要的税收、地价等让利成本带来的负效用时，就导致了社会总福利的下降。

不利影响

1、造成社会福利的大量损失

各地方政府为吸引外资，竞相采取各种优惠政策与优惠手段，为引进外资而展开激烈的竞争，如优惠税收、优惠贷款、优惠地价、优惠服务、财政补助以及不计成本的加大基础设施建设。其中的主要筹码是税收优惠。为了回避政策禁区，许多地方政府的做法是，先按照国家规定对企业征收企业所得税，等税款征收后，再根据原先的协议，以奖励或补贴的名义返还给企业。这种地方政府之间博弈的结果，造成包括税收、生产要素转让收益等诸多方面的损失，使得引资成本大大高于引资收益，造成社会福利的大量流失。不但扭曲了市场信号，不能真正反映资源的稀缺程度，而且损失了地方财政收入，导致了土地等资源的巨大浪费。

2、影响税收法制公平

在招商引资的过程中，一些地方政府不惜以权代法，对外部投资者做出超出国家税法范围的许诺，从而影响税法的刚性和统一性。实际上，擅自通过财政返还税收，是严重违反国家财经法规的行为，其危害是明显的。首先是破坏了公平竞争的市场经济原则，造成了地区间、企业间收入分配不公，拉大了贫富差距。享受不到税收优惠的本地企业，税负远远高于外来企业，这就造成本地企业与外来企业不在同一个起跑线上。那些依靠政府扶持，土地不要钱、纳税有返还的外来企业，最终有可能把那些用地靠钱买、税收照章纳的正常企业打败，甚至把本来有管理、技术、资源等优势的本地企业逐出市场，出现“劣币驱逐良币”的现象。其次是削弱了税收调节经济的功能，造成经济管理中的混乱，导致政府职能错位，助长了滥用公权。再次，容易助长一些企业的投机行为。对于企业来说，不论是直接还是变相地减免税收，结果都是一样，就是少纳税。许多外来企业在优惠措施结束后就准备搬家，到更优惠的地方去，或者重新更名开业，争取继续享受此项优惠。一些投资者在各地不同的优惠政策驱动下成了“候鸟”企业，在享受各地不同的优惠政策的同时，无形中减少了国家税收收入。对于真正谋求发展永续经营的成熟企业来说，它们更希望投资地的政府依法行政，具有透明的运作机制和成熟的商业环境。如果政府为了招商引资而出台超出国家税法的减免税政策，那么这个地方政府及其职能部门依法行政的公信度就值得怀疑，这样的投资环境对于一个企业的未来发展也许是致命性的。

3、提高了招商引资工作的成本

为了完成保增长的任务，地方政府纷纷加大招商引资力度。有的加大招商引资活动的规模和频率，有的设立招商引资奖励资金，有的出台招商引资项目优惠政策，还有的给每个单位每个人员都下达招商引资任务指标。这些措施都伴随着人力、物力和财力的大量投入，然而，无论地方政府如何加大招商引资力度，项目的总投资需求是有限的，这种竞争必然会提高招商引资的工作成本。

政策建议

1、规范软环境

随着我国市场经济秩序的进一步规范，对所有企业均实行普惠制和国民待遇是大势所趋，优惠政策已不再是一种稀缺资源，招商引资的竞争将由过去政策优势的竞争，转变为投资环境的竞争。

一是完善税收立法。目前的《税收征管法》第三条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”但这仅是原则性规定，没有规定具体的法律责任和监督机构，因此在实际执行中被大打折扣。建议有关部门尽快着手研究制订具体的实施办法，以此促进经济领域中诸如招商引资等工作的规范性。

二是规范税收执法。《税收征管法实施细则》第三条规定：“任何部门、单位和个人作出的与税收法律、行政法规相抵触的决定一律无效，税务机关不得执行，并应当向上级税务机关报告。”这既为税务机关依法执行职务，避免行政干预提供了法律依据，又对税务机关的行政行为规范提出了要求，在日常税收工作中，我们必须坚持税收法治原则，对于与税法相抵触的规定，坚决不予执行，切实维护税法刚性。

2、挖掘潜力

招商引资要有税负意识。企业的税负高，税收收入就多。就税收贡献而言，工业企业的税负较高，税收贡献最大；商业企业的税负较低，税收贡献较小；进出口企业不会产生税收。特别是对外贸型的企业引进必须慎重。根据现行的出口退税政策，外贸型的企业可以享受退税。而新一轮税制改革中，所得税税率由33%下调到25%，生产型消费税改为消费型增值税，税收收入占GDP的比重必然下降，从中央到各级政府之间的可用财力将实质性地减少，国家可能对税收的分配体制进行调整，出口退税地方负担的比例有进一步上升的趋势，这就会影响到地方政府的财力，因此对外贸型企业的引进必须慎重，引进的重点应是生产型的出口企业。同时，对资源利用型企业的引进必须慎重。因为资源存在着稀缺性，不可再生或再生周期长，对资源利用型的企业引进一定要考虑到税收因素。目前由于科技进步，生产工艺水平的提高，资源的利用率进一步提高，正常利用资源和资源综合利用的界限趋于模糊，资源性的东西用一点少一点，为了促进地方经济的发展，保持地方经济增长的后劲，增加地方政府的财力，对资源综合利用企业，特别是享受税收优惠政策的资源综合利用企业的引进必须慎重。

3、发挥比较优势

一个地区到底应该招什么商，靠什么招商，怎么招商？在全国的大环境下，每个地区都有自己的小环境，都有独特的区域、文化、资源、环境特色，任何一个地区都不可能在所有的产业上都取得优势，在国家总体发展布局的大环境下，各地区要从自己的小环境出发，明确区域定位，找准优势产业，这就解决了招什么商的问题。发展优势产业，一要营造好产业氛围，二要制定好产业政策，三要建造好配套设施，四要提供优质服务，优势、氛围、政策、设施、服务，这就是招商的资本。要形成产业集群招商，产业集群会降低交易成本、空间成本和生产成本，共享辅助性服务，实现规模经济。一个地方产业的集中程度越高，对新投资的吸引力就越大，通过招商引资活动，促进产业整合和产业聚集，形成特色产业和产业集群，降低成本，集约发展。同时，要努力完善产业链招商，围绕构成一个产业的主导产品和与之配套的原材料、辅料、零部件和包装件等产品来吸引投资者投资。新形势下，各地招商应进一步凸现个性，以特色产业吸引客商，引导外商投资构建新型产业链和产业群；利用产业优势，吸引组团式投入，利用龙头企业的终端产品或核心产品优势，鼓励产业链各环节同步招商，吸引上下游配套企业投资落户。

4、提高招商效率

一是要充分运用互联网传播速度快、普及范围广、成本低、没有时间限制的优势，办好招商引资网站，通过网络发布有关信息，宣传相关政策，介绍合作项目，开展网上招商。一个科学的网上招商体系应建立投资环境信息数据库、招商项目的专业发布系统和多媒体展示平台。二是积极探索市场化、专业化招商的路子。通过建立专业招商队伍，实行招商代理制，委托国内外投资咨询机构，代理招商。三是支持外来投资者以并购、项目融资、证券融资、特许经营和风险投资等投融资方式来地方兴办企业，鼓励、推荐符合条件的外来投资企业在境内外发行债券或上市融资，努力争取外国政府贷款和国际金融组织贷款。四是要依托品牌招商，要作好高科技项目、知名企业和品牌的引进，瞄准拥有先进技术和管理经验以及国际市场占有率高的大公司，有针对性地跟踪他们的动态，尽可能创造条件，满足他们的合理要求，形成新的产业优势。

（作者供职于福建省莆田市财政局）