观点

· 被误读的中国城镇化

2013年全国两会期间，国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任李铁在接受新浪财经《财经面对面》栏目独家专访时详解被误读的中国城镇化。

城镇化与城市化的关系

许多人不理解，为什么中国叫城镇化，国外叫城市化。中国和国外不一样，现在有7.1亿城镇人口，却只有658个城市，而且这658个城市都是高等级的，像县级市、地级市、直辖市、省会城市，还有将近两万个平均人口1万多的镇，这般规模的镇区人口在国外也就是城市，譬如在巴西、美国、德国，三、四千人口就可以设市。而在我国，设市要经过严格的审批，并且城市管着镇，大城市管着小城市。如果采用城市化这种提法，在中国当前的国情下，难免会有市长动用手中权力把自己管理的城市做大。事实上改革开放30多年来，大量资源都集中在城市里，因为它的等级最高。如果提城市化，它就更冠冕堂皇地说城市化是发展城市，就只能发展这658个城市。相反城镇化则包含两个概念：第一中国叫镇，这两万个镇实际上也是城市，不能在发展城市的基础上忽视镇的发展；第二以中国的国情，大量的工业企业都集中在镇里，过去叫乡镇企业，它代表着一部分农村人口的就地就近转移，这是一个相当重要的过程。就地就近转移也是重要的政策目标，因为在人口流向大中城市的同时，也需要就地就近消纳一部分人口。所以说，城镇化在中国有特殊的含义。

户籍制度改革中的博弈

多年来中国的整个户籍制度实际上把所有的公共福利限制在一个行政区里，什么人住在城里，谁有更多的话语权和决策权，谁是弱势群体，这些问题一目了然。大城市里住着不少有话语权的人，既有媒体人，也有专家、学者、政企高管。他们是城市发展的既得利益者，他们的话语权决定了政策主导权。多年来城镇化政策被无数次提出，可却一直难以落实，即便是农民进了城，几亿农民工也还是没有话语权。在研究和决策的讨论过程中，很少有大媒体去关注这些弱势群体，更多的仅仅是同情，但几乎没有城市人希望和农民工同处在一个空间去享受同等的公共服务。这里最核心的问题，就是城市财政和福利是既定的，如果分拨给新增人口，那必定会动了这块有限的大蛋糕，使原有的利益水平下降，京沪籍高考家长反对放开放异地高考就是不同群体之间博弈的一个典型样本。北京高考优势明显，录取分数线低于外省一百多分，北京所有城市居民的适龄子女都可以享受到北京高考政策，入学率甚至高达100%，可是北京有800万外来人口，如果他们将子女全部迁来北京，会增加将近40%的人口系数，相当于原有的高考入学率至少下降20%，那必定有一部分户籍居民要承担这次改革的利益损失。高考是关系孩子命运前途的问题，京沪两地居民强烈反对的心态是可以理解的，这就考验政府考量与平衡利益的能力。

沿海发达城市与中西部人口输出省份的利益协调

广东2400万外来人口，都集中在珠江三角洲；东莞840万人口，本地户籍人口180万，有600万外来人口；广州番禺区外来人口将近一半……上述情况下户籍改革压力很大，极大考验着地方财政的承受能力。比如东莞外来务工人员的孩子77%在民办子弟学校上学，27%在公办学校，面对如此悬殊的比例，民办学校质疑政府为什么不能拿出钱来补助民办学校，老师们为什么不到这里来就业、来教学，为什么不能给当地农民工的孩子们解决义务教育问题。地方政府的回应是，教育经费每年已上交中央，作为财政贡献较大的省份，已经通过转移支付给了劳务输出省。这就涉及到中央是否应该重新调整财政转移支付比例的问题。因为输出省的人都到东莞打工了，相当于它们白拿了义务教育经费，理应重新调整拨给劳务输入大省。所以说，户籍改革将来可能会涉及到一系列财政产业支付的再调整，这个问题值得进一步深入研究。

地方传统思维模式推动城镇化会是一个灾难

近30年的城镇化，使我们的城市建得越来越漂亮，城乡反差越来越大，农民进城的门槛越来越高，最后形成的结果是城市在排斥农民进城，或是特别高档的城市建设标准使农民已经没有办法进城。国际上的城市化规律和中国的不一样，国外的城市化进程是和贫民窟相伴随的，而在中国不可能出现大面积的贫民窟。京沪穗的外来人口绝大部分住在城乡结合部的出租屋里，虽然城中村的基础设施特别落后，往往成为城市中的藏污纳垢之地，但它不是大面积的贫民窟。对城里人尤其是对决策者、媒体人而言，他们一心想的是如何锦上添花，关心的是如何解决堵车、雾霾、绿化、生态等问题，可是对农民来说，他们的要求就两条，一是稳定的就业，二是安家的住房。这就是对城镇化理解的不同导致的偏差。如前所述，不少地方想当然地认为城镇化就是城市建设，是文明水平的提高，是锦上添花的过程。但若不先解决户籍制度等问题，还是遵循地方的传统思维模式来推动城镇化，那必将造成巨大的浪费，甚至会成为中国城镇化的一个灾难。

· 城市和谐发展的欧盟经验

四川大学欧洲问题研究中心王雅梅教授在《中国社会科学报》总第425期上撰文介绍城市和谐发展的欧盟经验。欧盟的“城镇社区发展倡议”（The URBAN Community Initiative，URBAN）被广泛地视为欧盟区域政策实践的一个成功案例。它极大地改善了受援区域人们的生活条件，促进了欧盟城市的和谐发展，增强了民众对欧盟的认同。欧盟URBAN计划实施的经验，主要包括以下方面。

第一，干预目标和对象明确、具体。URBAN计划的实施都有明确的优先目标，如移民社区的整合、区域的可持续发展、平等机会的创造、信息社会的建设等，同时对受援区域有明确的界定。受援区域被分为三类。一是内城区，即位于都市中心的街区，但被排斥在城市生活的主流之外。这类区域占URBAN计划的43%。二是具有历史意义的城市中心，即拥有文化遗产和文化价值的中心地区，但已被抛弃或处于衰落状态。这类区域占URBAN计划的1/5以上。三是边缘地区，即那些位于城市聚集区边缘的区域，通常可进入性差，它们或者是大的社会福利住宅区，或者是被抛弃的工业场所。这类区域占URBAN计划的1/3。根据URBAN的援助标准，受援区域必须至少有3项指标的分数很高，这些指标包括长期失业率、贫困和社会排斥、移民的数量、少数族裔或难民的数量、犯罪率和违法活动发生率、教育和技能的缺乏、低的经济活动水平、社会经济转型的紧迫性、不利的人口变化和环境的恶化。由于援助的目标和对象明确而具体，因此能够把援助政策落到实处，避免了决策的盲目性和随意性，有利于使干预效果最大化，增强各个项目之间的互补性和互利性。

第二，采取了综合性的治理方式。面对日益突出的城市问题，欧盟及其成员国都制定了许多政策措施。但过去对城市问题通常是单个地来解决，如实施一个项目来修复荒废的建筑，实施另一个项目来培训长期失业者。而URBAN计划采取综合性的方式来解决城市面临的问题。URBAN2计划资助的城市再生规划包括了一系列相互联系的项目，如消除社会和环境问题、消除犯罪和开发利用被遗弃的土地等。这些项目都有助于促进一个城市区域社会经济的发展，而就业机会的增加和经济状况的改善，又会促进当地的社会包容和自然环境的改善。URBAN2计划将社会和经济行动与建筑的修复、环境的再生等结合在一起，创造了一个可持续的解决城市问题的途径。URBAN计划主要是针对城市衰落区的问题，但其实施也要与其他城市计划和措施相协调，以相互促进，取得更好的效果。欧盟URBAN计划的成功实践，表明了综合治理城市社会、经济和环境问题的重要性。

第三，当地社区的高度参与。URBAN2计划的一个重要目标，就是要让当地社区成为城市再生行动中的正式合作者。在URBAN2计划的制定中，80%以上都广泛地征求了当地合作者如社区组织、自愿者组织和居民协会的意见，从而使再生计划能够适应当地居民的特殊需要。社区居民不是简单地从再生计划中受益，而是直接参与项目的实施。当地社区的高度参与是保证项目效果的一个先决条件，尤其是在解决与社会排斥或当地环境有关的问题方面。URBAN计划的实施，让这些社区的居民能更好地融入城市生活的主流，而社区居民的积极参与也改进了欧盟城市的管理模式。正是由于社区从一开始就积极参与，URBAN计划的项目获得了当地居民的支持，因此更容易获得成功。

第四，重视经验的交流和学习。URBAN2计划的一个特定内容，就是建立一个“欧洲经验交流网络”（URBACT），在欧洲近200个城市之间开展经验交流和学习。交流与学习让各地的人们在相互分享经验的同时，有助于改进区域再生行动，提高援助资金的使用效果。2004年5月24日在上海召开，由世界银行和中国政府联合发起的全球扶贫大会的主要目标，就是从亚洲和其他地区发展的成功和失败中进行全方位学习，为发展中国家相互学习、交流经验提供平台，以大规模增进减贫成效，更好地实现联合国提出的千年发展目标。

欧盟开展经验交流和学习的途径是多种多样的，除了进行网上交流外，还创办相关的刊物和举行经验交流会。1998年，欧盟委员会启动了一项针对58个欧洲城市生活质量的综合性调查，即“城市审计”。调查旨在为城市市长、计划制定者和市民提供一个关于其城市社会和经济发展的广泛的数据资料，使他们能够把所在城市与欧洲其他城市的情况进行比较。调查的主题包括对公共生活的参与、教育和培训、环境、文化和休闲等。调查结束后，欧盟委员会于2000年出版了两本书，并建立了一个网站。由于人们对该项调查反映很好，2002年欧盟委员会启动了第二期“城市审计”，所涉及的城市包括当时欧盟的15个成员国和10个候选国的258个城市，约300个统计指标，涉及人口统计、社会、经济、环境、交通、信息社会和休闲等多个方面。

城市化是一个全球趋势。在我国城市化进程快速推进、城市化问题日益突出的背景下，欧盟在促进城市衰落区再生、实现城市和谐和可持续发展方面的实践，为我国城市发展提供了有益的经验和启示。