我国商品住宅价格调控政策效果研究

李曦 袁泉

近年来，部分城市房价持续走高，房地产的投资性与投机性需求日益增长，政府对房地产的调控政策频繁出台。房地产业不仅关系到国民的居住、生活，更涉及到公平与平等性问题。而房地产业发展过程中存在市场机制不健全等问题，只有通过对其进行合理的调节与控制，才能使房地产业持续、健康发展。理清国家商品住宅宏观调控政策，分析各种调控政策对商品住宅价格调控的效果有着重要的意义。

一、商品住宅价格调控政策的主要内容

（一）金融政策

金融政策通常表现为调整货币供应量、利率水平和信贷管制程度，通过这些工具对房地产行业进行冲击和干扰，从而引起住宅价格的变动。

具体来说，利率政策是通过影响投资者的投资成本和消费者的消费成本来影响房地产市场的供求关系的。利率对房地产消费性需求的影响作用一般分为两种情形：一是消费者被动地受商品房价格的影响。利率水平对房地产开发商的投资成本造成影响，导致房价的变化，从而影响消费者的需求水平；二是居民个人住房贷款利率的变化，会直接影响消费者的消费成本，从而影响他们的需求水平。此外，银行对于信贷总量的控制也直接影响着开发商所能获得资金总量与消费者所能获得的住房贷款总量，关系到开发商资金的充裕程度与开发速度和消费者的自主性需求与投机性需求，最终影响房价。

（二）土地政策

土地政策主要包括调整土地的供应量、供应方式和供应结构。土地供应量会影响土地价格，进而对住宅的供应产生影响。当对土地供应量进行限制时，可以控制土地的开发规模，从而使得土地价格保持在较低的水平上。如果限制过度，市场就会普遍存在供给不足的现象，反而导致土地价格的上涨。土地出让方式主要包括协议出让和招拍挂出让。协议出让是市场化程度最低的方式，而以招拍挂的方式进行土地交易的市场化程度会较高，所形成的地价也会高。土地的供给结构影响着各类房地产的供给数量和供给结构，也会影响各类房地产的价格。

（三）税收政策

税收政策是调控房地产的重要政策。税收政策对房地产价格的调控机制主要体现在三个环节：房地产的开发、流通和保有。在开发环节征税直接关系到房地产商的开发成本。如果增加开发环节税收，对房地产的开发规模有抑制的作用，房地产市场的供给减少；反之则能够刺激房地产商扩大投资规模，增加供给。在流通环节征税，可以打击房地产市场投机行为。房地产投机行为依靠赚取买卖差价获得投机收益。增加流通环节的税负，可以减少投机者的利润，起到抑制投机性需求的作用。而减轻流通环节税负，降低房地产交易成本，可以鼓励房地产市场交易，刺激房地产需求。在保有及经营环节征税则会影响业主的收益流量。如果房地产的持有和经营环节税负增加，使房地产的经营收益下降，房地产投资或投机者的收益就会减少，房地产投资或投机需求也会相应下降。减轻房地产持有经营期间的税收负担，则持有房地产的收益增加，房地产的投资或投机需求亦随之增加。

（四）其他政策

我国政府在房价调控过程中经常使用行政政策，主要是通过对行业准入、市场交易进行管制来实现调控目标。土地政策中很多都是行政政策，比如限购、限价、限制准入等。

最有代表性的是限购政策。限购是限制购房的需求来实现对房价的调控。中央限购政策的基本要求是：对已拥有1套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房（含新建商品住房和二手住房）；对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。

二、各阶段商品住宅价格调控政策的效果评价

为了对不同阶段不同背景下的调控政策进行具体分析，本文主要以金融政策的松紧为依据，将1998年至2012年初划分为四个阶段。

（一）第一阶段：1998年至2002年

由于受亚洲金融危机的影响，我国宏观经济环境并不乐观，房地产市场也出现低迷的态势。为了扩大内需，拉动经济发展，国家出台了一系列积极的财政政策和货币政策。房地产市场面临的调控环境是较为宽松的。

1.调控政策的主要内容

金融政策。主要包括：第一，降低利率刺激住房消费。1998年央行4次降低利率，1999年4月央行降低职工的放贷利率；2002年国务院出台政策，继续降低住房公积金存、贷款利率。第二，放松抵押贷款限制，鼓励消费。1998年4月，央行允许商业银行开办个人住宅担保贷款，放松了居民申请抵押贷款的条件，规定首期付款30%，限延至20年，贷款利率减档执行。第三，逐步规范开发贷款。2001年央行要求各商业银行严格审查住宅开发贷款发放条件，切实加强住宅开发贷款管理。

土地政策主要集中在土地供应方式的调整上，主要内容包括有偿出让国有土地，严格限定协议出让的范围，逐步推广招拍挂的出让方式。

这一阶段采用的税收政策并不多，主要包括一些减免政策，鼓励消费。2000年，国家为了进一步鼓励住房消费，对住房公积金贷款的个人和银行都免税，暂停征收固定资产投资方向调节税。

2.调控政策效果评价

首先，住宅销售价格指数①住宅销售价格指数能反映出住宅商品价格水平总体变化和变化幅度的相对数。逐年增加，并且除1998年外都在100以上，说明房价在逐年增加；其次，住宅销售价格指数的增加速度在逐年增加，说明房价涨幅也在逐年增加；再次，2002年全国平均住宅销售价格指数达到104，说明房价已经出现过快增长的苗头。

此阶段的政策目标并不是抑制高房价，而是刺激房地产市场的发展，而且除了2002年之外，房价增长尚且平缓，因此结合该阶段的调控目标与房价变动情况两方面来看，该阶段的房价调控效果良好。

房价收入比②房价收入比是指房价与城镇居民家庭年收入之比。可以用来研究中国城镇居民购房支付能力。首先，1998～2002年，虽然房价持续上涨，但全国平均情况很稳定，房价收入比维持在6∶1左右。这反映出在这一阶段，房价收入比总体上是正常的，中国城镇居民购房压力并不是非常大。其次，相较于全国平均情况，最低收入户房价收入比为12∶1～18∶1，低收入户房价收入比为9∶1～12∶1，中低收入户房价收入比为8∶1～9∶1，这类家庭购房能力明显不足。中等收入户房价收入比为6∶1～7∶1，尚且正常，略微偏高。中低收入群体的购房能力也证明了保障房建设的必要。再次，中高收入户房价收入比为5∶1～6∶1，高收入户房价收入比为4∶1～5∶1，最高收入户房价收入比为2∶1～3∶1，购房能力很强。第四，从房价收入比的趋势上看，不同阶层的差距越来越大。

第一阶段的房价维持在平稳增长的状态，房价收入比总体合理。但同时也出现了一些问题，如2002年末期出现房价快速增长的趋势，不同收入阶层房价收入比的差距越来越大，中等收入以下家庭购房压力非常大等。

（二）第二阶段：2003年至2008年底

经过上一轮的调控，房地产业不但走出低迷，甚至出现了偏热的现象。2000～2003年，我国房地产投资增幅连续四年在20%以上，其中2003年房地产投资增长率竟高达30.3%。因此，这一阶段国家出台了一系列调控政策，重点在于抑制房地产投资过热和高房价情况。

1.调控政策的主要内容

金融政策。上调利率抑制投资和消费。从2004年10月开始，央行不断上调利率。经过10次调整，到2007年12月，一年期基准利率从2.25%上升到4.14%。取消某些优惠利率，提高购房首付比。2003年4月，央行规定对购买高档商品房、别墅或第二套以上（含第二套）商品房的借款人，适当提高首付比例，不再执行优惠利率。2005年3月央行决定取消住房贷款优惠利率，并规定首付款比可由20%提高到30%。

土地政策。政府出台文件取消土地协议出让方式，同时着力于提高土地利用效率，严格处置闲置土地，并且对土地供应结构进行调整。

税收政策主要有对二手房进行征税，并对企业为个人买房征税，以达到抑制投机的目的。

其他政策。政府部门高度重视稳定房价，建立政府负责制，控制拆迁规模，减缓被动性住房需求过快增长。完善信息披露，强化预售管理，要求房地产开发企业取得预售许可证后，应当在10日内开始销售商品房，未取得商品房预售许可证的房地产项目，不得发布商品房预售广告。推出“外资限炒令”，加强了对外商投资房地产开发经营、境外机构和个人购房的管理。

2.调控政策效果评价

首先，总体上看，2003～2008年全国平均住宅销售价格指数都在高位波动，说明每年房价都在上涨，而且上涨幅度都很大。其次，与1998～2002年持续上升不同，2003～2008年全国住宅销售价格指数出现了很大的波动，总体呈现出“M”型，说明房价上涨幅度有所区别。2004年达到峰顶109.4，增幅最快，而后2005和2006年增幅下降，2007年开始反弹，2008年增幅又有所下降。通过将房价增幅的变化与这阶段施行的调控政策进行对比，说明调控政策对房价增幅还是有效果的，但是总体上房价上涨依然过快，该阶段调控政策收效不大。

2003～2008年，全国平均房价收入比已经到了6∶1～7∶1，最低收入户房价收入比为17∶1～22∶1，低收入户房价收入比为12∶1～14∶1，中低收入户房价收入比为9∶1～11∶1，中等收入户房价收入比为7∶1～9∶1，中高收入房价收入比为5∶1～7∶1，高收入户房价收入比为4∶1～5∶1，最高收入户房价收入比为2∶1～3∶1，由此可知，这一阶段的房价收入比越来越不合理，房价偏高，中国城镇居民的购房压力较大。

该阶段调控政策对房价增幅的控制是有效果的，但是总体上房价上涨依然过快。尽管后期房价收入比呈现出下降的趋势，但是依然很高，特别是中等及以下收入家庭的购房压力很大。因此，该阶段房价调控政策的效果收效不大。

（三）第三阶段：2008年底至2009年

在2003～2008年期间，政府无论从土地、税收、信贷、行政等调控方式上都倾向于控制不断高涨的房价，给房地产市场降温。然而由于美国金融危机爆发并迅速向全球蔓延，使我国经济深受打击。出于保增长的考虑，2008年下半年开始，政府对房地产的政策取向由遏制转为支持，各地采取了明显的救市行动。但在2009年年底，随着形势的变化，调控政策又转向紧缩。因此，可以把从2008年底到2009年，政府采取宽松政策的一段时期划为第三阶段。

1.调控政策的主要内容

金融政策。降低基准利率和存款准备金率。2008年10月到12月，央行在短短的三个月内四次下降利率，同时实行差别化的信贷政策，鼓励自住购房。对居民首次购买普通自住房和改善型普通自住房提供贷款，其贷款利率的下限可扩大为贷款基准利率的0.7倍，最低首付比例调整为20%，下调个人住房公积金贷款利率0.27个百分点。

土地政策。这一阶段政府加大了土地供应，保障重点项目建设用地供应，同时还打击囤地行为。

税收政策。减免税收，鼓励消费。对储蓄存款利息所得暂免征收个人所得税；对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到1%；对个人销售或购买住房暂免征收印花税；对个人销售住房暂免征收土地增值税；研究开征物业税。

2.调控政策的效果评价

首先，同比房屋销售价格指数以2009年3月为分水岭，1～3月不断下降，而3～12月持续上升。并且12月同比房屋销售价格指数达到108，增幅很大。其次，环比房屋销售价格指数1～7月持续上升，7～10月下降，10～12月上升，总体上呈现出上升的趋势。房价环比上涨，但是上涨幅度并不大。

因此，这阶段宽松的调控政策刺激了房地产市场的发展，但同时房价同比增幅也达到了非常高的程度，房价增长过快。

再从房价收入比看2009年房价调控的合理性。首先，全国平均房价收入比为8.13∶1，属于偏高水平。其次，只有最高收入家庭和高收入家庭房价收入比在6∶1以内，其他收入家庭房价收入比甚至超过了6∶1，中高收入家庭的房价收入比都达到了7.08∶1，而且最低收入户房价收入比达到了23.34∶1。由此可知，房价收入比越来越不合理，中高收入家庭的购房压力也开始增大，进入购房压力大的家庭范围。

这一阶段宽松的调控政策是为了应对金融危机，并没有提出房价方面的调控要求，但是客观上使得房价过快上涨，并且房价收入比也越来越不合理，全国平均房价收入比超过8∶1，中高及以下收入家庭房价收入比超过了6∶1，购房压力过大。

（四）第四阶段：2009年末至2012年初

面对上涨的房价与普通百姓的购房压力，政府再次意识到遏制房价攀升的紧迫性，从2009年底，中国的房地产市场在四万亿救市计划的刺激下较早复苏以后，伴随而来的是房价史无前例的高涨与房地产泡沫的危机，在这一阶段中国政府频繁出台了以遏制房价为目标的政策。

1.调控政策的主要内容

金融政策。央行在这一时期多次上调利率，提高购房首付比，严格购房贷款管理。首套房首付比例不低于30%；房价过高上涨过快城市将限定家庭购房数；全面叫停第三套住房公积金贷款；规范流动资金贷款管理，打击炒房者。

土地政策。提高拿地首付比，严厉打击囤地炒地行为；调整土地供应结构，增加土地对保障性住房用地供应，严格控制大套型住房建设用地，严禁向别墅供地。

税收政策。调整个人住房转让营业税的免征年限。国务院决定个人住房转让营业税征免时限由2年恢复到5年，又规定5年内住房转让金全额征收营业税。调整住房交易环节的契税和个人所得税优惠政策。试点征收房产税，增加住宅持有成本。

其他政策。一是限制央企准入。国资委要求78家非地产主业央企15天出退出方案，规定这78家不以房地产为主业的央企加快调整重组，在完成自有土地开发和已实施项目等阶段性工作后有序退出房地产业务。二是实行限购政策。限购政策从范围上经历了由一线城市向二三线城市扩展的过程，限购套数上经历了由限制新购一套到本地人三套外地人两套的过程。

2.调控政策效果评价

首先，同比房屋销售价格指数从2010年1～4月持续增加，而从5～12月持续下降。其次，环比房屋销售价格指数1～4月有所波动，5～12月基本上维持在100的水平上。因此，可以说明紧缩的调控政策已经起到作用，房价连续多月零增长。

这一阶段全国平均房价收入比为7.81∶1，房价偏高，但与2009年相比有所下降。中高收入家庭房价收入比为6.81∶1，比2009年有所好转，但仍然高于6∶1，中等及以下收入家庭房价收入比与2009年相比都有所好转，但购房压力依然很大。

各地限购政策有所不同，政策的影响也不尽相同，大体上可以将限购的程度分为限购严格、限购宽松和未限购三种。施行限购的城市新建住宅市场交易量比未施行限购的城市下跌幅度要大，限购严格的城市比限购宽松的城市下跌幅度要大。

本文选取北京和武汉两个城市观察限购前后住宅销售价格指数的变化。北京市于2010年2月开始施行限购政策，武汉市于2011年1月开始施行限购政策。从总体上看，房价上涨的幅度在持续下降，北京和武汉房价本身实现下降都在2011年10月，从下降幅度上看北京比武汉稍大。这说明限购施行之后并没有立刻实现房价下降，而是在一段时间之后才发挥效果。

总的来说，该阶段房价已经停止上涨，限购令取得了较好的效果，房价收入比较2009年有所好转，但中高及以下收入家庭房价收入比依然高于6∶1，全国平均房价收入比为7.81∶1，也高于6∶1，因此该阶段房价调控政策效果初显。

三、结论与思考

从不同阶段的总体调控效果来看，1998～2002年，宽松的调控政策下房价维持在平稳增长的状态，房价收入比总体合理。但在这一阶段的末期出现房价快速增长的趋势，不同收入阶层房价收入比的差距越来越大。2003～2008年，紧缩调控政策效果并不显著，尽管调控政策对房价增幅还是有效果的，但是总体上房价上涨依然过快。尽管后期房价收入比呈现出下降的趋势，但是依然很高，特别是中等及以下收入家庭的购房压力很大。2008年底至2009年，调控房价的效果不佳。宽松的调控政策是为了应对金融危机，并没有提出房价方面的调控要求，这在客观上使得房价过快上涨，房价收入比也越来越不合理。全国平均房价收入比超过8∶1，中高收入家庭购房的压力也越来越大，中高及以下收入家庭房价收入比超过了6∶1。2009年底至2012年初，房价调控政策效果显现，房价已经停止上涨，房价收入比相对于2009年有所好转，但中高及以下收入家庭房价收入比依然高于6∶1，也就意味着80%的家庭购房压力依然过大。

在对不同阶段总体效果和具体政策的对比中发现，第一阶段采取宽松政策而房价未快速上涨，很有可能是因为需求尚未完全激发。第三阶段和第一阶段同样采用宽松的政策，但是第三阶段房价过快上涨，则是由于长期以来房价上涨形成了良好的预期，需求爆发的结果。第二阶段和第四阶段同样采用紧缩的调控政策而效果截然不同，很有可能是因为第四阶段的限购政策有效抑制了需求。