加快推进南宁市社会养老产业发展的对策建议

卫自光 唐济武 何广华

加快推进南宁市社会养老产业发展的对策建议

卫自光 唐济武 何广华

文章分析建设新型社会养老产业基地的重要意义，总结南宁市养老业发展的现状和存在问题，通过对北京、河北等地社会养老基地建设学习考察，提出南宁市加快社会养老产业发展的对策建议。

南宁；社会养老产业；思考；建议

党的十八大报告明确指出，要“积极应对人口老龄化，大力发展养老服务事业和产业”。“实现中华民族伟大复兴，即是中华民族近代以来最伟大的梦想。”习近平总书记阐述的“中国梦”已逐渐深入人心。随着我国民生保障水平和社会制度的不断完善，如何提高养老水平越来越受广大人民群众的热切关注。于2013年7月1日起实施的《老年人权益保障法》增加并突出对老年人“优待”、“助老”为核心，进一步完善敬老、养老的法律规范，体现积极应对人口老龄化的国家战略。为更好地推动南宁市社会养老产业发展，本文通过对北京、河北等地社会养老基地建设学习考察，提出了加快南宁市社会养老产业发展的对策建议。

一、建设规模化、集约化的新型社会养老产业基地的重要意义

在南宁兴办规模化、集约化的新型社会养老产业基地，对南宁的社会经济发展有着重要的促进作用：

一是有利于提升人民幸福指数。党的十八大报告中提出，“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活”，并首次提出了“提高生活幸福指数，提升幸福感”。当前，加快社会养老产业基地建设是贯彻落实党的十八大精神的具体体现。加快养老产业基地建设，积极构建不同服务层次、不同消费水平的养老模式，为老年群体提供丰富的、适合其需求的物质、精神产品及各种服务，确保其“老有所养”，实现老有所食、老有所医、老有所居，老有所乐，促进社会的和谐稳定，使百姓的幸福指数得以较大提升。

二是有利于形成新的经济增长点。养老产业是一个横跨三次产业的综合产业体系，产业跨度大，涉及范围广，不仅包含老年用品、食品、医疗、房地产、旅游、文化娱乐等产业，而且对上下游产业，如建筑设备及原材料、电子设备、保险金融、教育等行业具有显著的经济带动效应。积极建设养老产业基地不仅可以刺激消费、培育新的产业经济增长点，最终拉动内需，促进城市经济发展，同时，还可以带来连锁效应，促进与之相关产业发展，可实现南宁市三次产业的协调联动和产业结构优化升级。

三是有利于彰显南宁市区位优势和自然资源优势。要成功地兴办现代化的新型养老产业基地，就离不开好的自然环境、地方资源以及与之相适应的地方经济背景。南宁区位优势明显，自然环境优良，处于亚热带季风区，四季湿润宜人，生态环境得天独厚，非常适合发展面向全国、面向东盟、面向世界各地的新型养老保健基地，非常适合形成南宁独具特色的养老保健产业，是一块有待大力开发的、有着巨大市场潜力的养老宝地。南宁发展新型养老基地并形成一定的经营规模后，可较大范围地吸纳全国、东盟甚至世界各地的老年人及其家庭到南宁居住、观光、休闲、养老，从而拉动南宁的经济发展。同时，还能通过养老基地知名度的扩展，进一步扩大南宁在区域和境外、国外的影响力，彰显南宁的地理和自然优势。

四是有利于减轻财政养老负担。社会养老产业主要通过市场化、社会化方式配置养老资源，积极鼓励民间资本投资兴办养老机构和服务设施，实行投资主体多元化，可弥补政府财力在养老领域的空缺，有利于减轻政府在养老财政支出上的负担，做成政府想做，但由于财力有限而不能做的事情。同时，通过建设养老产业基地，逐步建立一套市场化、社会化的养老保险信贷系统，创新改革养老管理体制，为养老事业开辟一条稳定的永续发展的有牢固经济基础的养老新路子。

五是有利于缓解就业压力。养老产业涉及领域广，涵盖的行业大多属于劳动密集型行业，对劳动力素质要求的弹性较大，比较适合劳动者文化素质参差不齐的状况，可扩大就业领域，缓解就业压力。社会养老产业基地通过发展外包和合作服务，还可带动当地医疗、餐饮、建筑维修、护理等行业的发展。

二、南宁市养老业的现状及存在的问题

（一）老龄化比重高于全国均值，且正逐步递增

根据全国第六次人口普查数据，南宁全市常住人口约为666.16万人，60周岁及以上人口为85.68万人，占12.86%；其中，65周岁及以上为59.30万人，占8.9%。按照国际标准，当总人口中60周岁以上老年人所占比例大于10%或65周岁以上老年人比重超过7%，便可以称为老龄化社会。南宁市60周岁以上的老年人所占比重超过国际标准2.86个百分点，65周岁以上老年人比重超过国际标准1.9个百分点，可见南宁市老龄化程度较高。2010年第六次人口普查与2000年第五次人口普查数据相比，60周岁及以上人口比重上升2.30个百分点；其中65周岁以上人口增加15.08万人，比重上升1.78个百分点。根据南宁市公安局提供的户籍人口数，2006～2010年，全市60周岁及以上老年人口数量以年均近10%的速度增长。预计到2015年，南宁市老年人口将近百万，占南宁户籍总人口近20%；到2030年，社会抚养对象将从养育少年儿童为主转向赡养老人为主。

（二）养老产业初具规模，但与巨大市场需求不成正比

近年来，南宁市委、市政府高度重视养老工作，坚持政策引导、政府扶持、社会参与、市场推动、老人受益的工作思路，努力构建以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务体系，着力提高老年人生存质量和生活水平，进一步推进养老服务社会化，取得了明显成效。2012年6月市政府出台了《关于培育和发展养老服务产业的意见》，2012年7月引进合众人寿健康产业（南宁）投资有限公司在龙岗商务区投资建设“健康谷”养老社区项目。目前，南宁市养老机构主要有公办福利院、集体办敬老院、农村五保村、民办养老院等类型。据统计，各类养老机构（含敬老院、福利院）有746个，床位11899张。其中，公办福利机构14个，床位1798张；集体办敬老院114个，床位2795张；农村五保村587个，床位5029张；民办养老院31个，床位2277张。公办养老机构较之于民营养老机构有着收费低、设施齐全、服务好等优点，但南宁市级的公办养老福利机构仅14所，床位1798张。南宁市养老产业发展状况应该说初具规模，但与巨大的市场需求明显不成正比，特别是远远不能满足社会对各种层次养老的基本需求。

（三）社会养老机构发展举步维艰，服务质量较低

养老机构普遍处于保本微利、维持运转的状态，回报周期长。根据目前南宁市老年人收入和消费水平以及普遍存在的“未富先老”现象，养老机构的收费标准普遍较低，如南宁市社会福利院床位费普通的10元/天，高等级的20～50元/天，护理费根据生活自理情况分自理、介助、介护三个级别，每月收费分别是200元、400元、800元。导致养老机构在运转过程中面临较大的经济压力，甚至需要增加新的额外投入。公办养老服务机构的基础设施建设投入不足，建设滞后，普遍存在“低、高、旧、少”的问题，即收养老人生活标准偏低、医药费用开支较高、医疗康复设备陈旧、医护专业人才较少。

民办养老机构发展后劲不足，设施较简陋。南宁市从1998年至今，先后批准建立了民办养老机构40多家，现在能正常运行的只有31家。民办养老机构由于基本是自筹自办，政府给予一定的优惠措施。但巨大的投资压力、高风险以及专业护理人员的缺失等，让市场前景看似广阔的社会养老产业，实践起来却举步维艰。一是土地是制约民办养老机构发展的首要因素；二是地处偏僻，设计建设标准起步低，医疗配套设施严重不足，环境较差，无法保障入院老人医疗救护和日常看病检查的需要，更谈不上生活的舒适；三是养老机构资金有限，娱乐活动太少，心理关爱匮乏，入院老人普遍感到孤独；四是各种优惠政策落实困难，社会力量投资养老的积极性受挫；五是扶持发展社会养老市场的体制、机制在国家层面上还没有全面建立，影响投资积极性；六是服务人员缺乏专业的系统培训，服务质量低下，影响老人的生活质量。

三、北京、河北社会养老产业基地建设基本情况及主要特点

北京、河北等地党委、政府积极应对人口老龄化形势，高度重视社会化养老工作，积极支持民营企业进入健康养老领域。经考察，我们认为北京等地发展养老产业的“太阳城模式”，是适应我国现阶段养老事业实际情况及老年人需求特点的新模式。北京太阳城项目于1999年初正式立项，2000年4月28日动工兴建，是中国第一家社会化养老示范产业基地，也是中国最早、最成功的大型养老地产开发项目。北京太阳城座落于昌平小汤山温泉疗养区，占地面积630亩，总建筑面积30多万平方米，是一个规模化、专业化、功能化、人性化的综合老年社区，有居家式、安养式、租住式、度假式养老方式。北京东方太阳城颐养居老年公寓于2002年投资兴建，坐落于顺义潮白河畔，占地234万平米，建筑面积仅为70万平米。北京汇晨老年公寓位于昌平区北七家镇，共占地813亩，总建筑面积约25万平方米左右，规划老年住房6000套左右，分为公寓式养老、介住介户式养老、家庭式养老三种模式。北京燕达国际健康城地处廊坊三河市，位于燕郊国家高新技术产业开发区。占地面积1200亩，总建筑面积约120万平方米，总投资共约130亿元人民币，是国内目前面向国际高端健康养老养护基地之一。香河国家养老示范基地项目规划总面积近3000亩，总建筑面积300万平方米，计划投资120亿元。建成后将成为涵盖医疗康复、生活护理、休闲养生、文化教育、生命研发、生态农业等诸多功能于一体的现代化、可持续发展的，具有经济效益和示范作用的高端养老社区。

“太阳城”养老模式起于欧洲、北美，成长于新兴国家，经北京、河北等地借鉴改革后已在各养老产业基地实施，这种模式为老年人构筑一个建立在坚实的物质基础上的美好的精神家园，激发老人的生命活力，使他们真正融入一个“不分年龄人人共享的社会”，实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”。主要有以下特点：

一是强化政府主导作用。北京、河北等地政府成立养老服务社会化工作领导小组，建立健全“政府推动、部门联动、政策促动、典型带动”的四轮驱动工作机制；把推进养老服务社会化、发展养老服务事业列入经济社会发展规划、城乡建设规划及其他专项规划；把养老机构建设、养老服务体系完善列入为民办实事项目和目标考核责任内容；相继出台了促进老龄事业发展及养老服务业发展的政策措施，出台优惠政策，扶持社会力量兴办养老机构，使养老服务社会化工作强势推进，蓬勃开展。

二是创新养老服务理念。北京、河北等地的社会养老产业基地在总体规划和设计的每个环节中都体现出较强的前瞻性。以市场经济机制运作为原则，实现市场机制与社会福利事业的衔接；依据老龄社会的发展需要，因势利导，作为产业去发展；继承敬老爱老的优良传统，发扬社会主义制度的优越性，把“太阳城”作为社会发展过程中的减震器去建设，全方位满足社会需求，规模大、设施全、布局合理、收费方式灵活，为养老产业发展壮大，最终成为事业的支撑提供了坚实的基础。

三是实行市场化运作。北京、河北等地坚持市场化运作，采取公办民营、民办民营、民办公助、合资合作等多种形式，多渠道兴办养老服务业，积极打造示范养老机构，建成高标准的养老基地，满足不同层次的养老服务需求，让老年人经济承受得起。北京汇晨老年公寓是北京市目前规模最大的公办民营养老机构，机构房屋及设施配套均为政府投资建设，采取市场招投标的方式引入了专业养老运营机构对项目进行日常经营管理，政府每月均对该项目给予养老事业的财政补贴。北京太阳城、香河爱晚中心及燕达国际健康城均为民办民营养老项目，将公益事业与市场运作相结合，在项目用地、税收等方面得到政府一定的优惠。

四是实行专业化服务。北京、河北等地把养老服务队伍建设摆在工作的突出位置，大力进行专业知识和职业技能培训，坚持“培养、选拔、使用、激励”并重原则，在养老基地设立人才培训机构，在养老服务领域建设一支专兼结合、结构合理、素质优良，以专业人员为主体，慈善义工、社工和志愿者广泛参与的人才队伍。

五是实行规范化管理。北京、河北等地通过加强规范、制订标准和严格审批等多种手段的运用，形成了较为完善的政策支撑体系和制度保障体系，组建监督体系，畅通投诉渠道，确保了居家养老、社区服务、机构养老的正常运行和健康发展。

四、加快推进南宁市社会养老产业发展的对策建议

党和国家非常重视养老服务产业的发展，出台了一系列推动养老服务产业发展的政策文件。南宁要认真贯彻党和国家相关政策，学习借鉴北京、河北等地的先进经验。本着实事求是、取长补短、推动工作、促进发展的原则，在相互比较发展优劣的基础上，提出如下参考意见：

（一）创新思维，树立社会化养老理念

养老产业是涵盖多个领域的综合体系，是由老年消费市场需求带动的新型产业。养老产业与传统产业不同，是具有福利性、公益性特点的产业，在服务中需要民间和政府资源最佳整合，通过竞争和互助机制满足老年人多样化需求。构建有效的养老服务体系，必须强化政府的公共服务意识，把发展社会养老产业作为贯彻落实科学发展观，满足社会化养老需求，促进社会稳定和谐，实现美好“中国梦”的一项重要任务。政府是养老产业管理者和养老事业的提供者，但并不一定直接提供服务，政府应通过三个渠道来援助养老服务。一是通过政策、资金和规则，把直接提供服务的生产权力交给社会来做，并使服务的生产者获得独立的地位。而生产者和消费者之间是市场上的交换关系。建议政府把养老地产作为养老产业的重要环节来抓，对开发商发展养老地产应给予充分支持。二是政府以资金资助的形式，把资金补助直接发给消费者，让消费者自己到市场上选择产品和服务。这里的生产者之间虽然有竞争，但是在政府监管下的竞争，通过统制价格等手段，保护消费者的利益。三是政府向社会力量购买或依托家庭、社区、养老机构直接向老年人提供服务。加强社会联动机制建设，建立“一点通”养老服务整合信息服务平台，提高快捷服务效率，让老年人乐享信息化服务。同时，要发挥各种媒体的作用，广泛宣传发展养老服务业的重要性和必要性及政策措施，营造良好的舆论环境，促使全社会关注、支持、参与养老服务业，促进南宁市养老服务业健康快速发展。

（二）加强规划引导，统筹推进社会养老产业发展

在深入调查研究的基础上，根据国家《社会养老服务体系建设“十二五”规划》、《全国老龄事业发展“十二五”规划》和《广西老龄事业发展“十二五”规划》的要求，紧密结合当前正在深入开展的统筹城乡发展工作，南宁市应尽快编制社会养老产业发展专项规划和未来5～10年发展纲要。明确建设目标、发展任务、措施和服务资源布局。规划要纳入全市经济社会发展、城乡建设和土地利用总体规划。在实施社会养老服务体系建设规划的过程中，要注意整合资源与新建设施相结合、设施改造与功能提升相结合、布局结构与服务需求相结合，项目规模与产业发展相结合，做到目标可行、任务明确、布局合理、措施有效。要按照“建设一批、立项一批、储备一批”的原则，进一步优化项目布局，满足可持续发展的要求。同时，要提高养老服务设施规划设计建设水平。养老服务设施应当按照国家有关规范、标准进行规划、设计和建设，定点要优先安排在靠近社区、人口集中、交通便利、环境良好的区域，内部布局要充分考虑老年人居住、生活的特点，建设要严格执行国家质量标准，真正做到规划科学化、设计人性化、建设标准化。另外，今后新建小区要统筹规划，将养老服务设施建设纳入公建配套实施方案。

（三）加强政策体系建设，大力支持社会养老产业健康发展

根据养老产业保本利微的特点，养老服务设施建设和发展离不开政府的大力支持。要解放思想，创新思路，立足当前，加强对养老产业政策的研究，制定和完善加快养老产业发展的扶持政策，尤其要出台大力引导和鼓励房地产企业投资建设养老服务设施的政策措施。一是设立养老服务产业发展基金，建立与经济社会发展同步的自然增长机制，作为政府引导性专项基金，鼓励、扶持和引导养老产业发展，重点用于扶持基础性、示范性养老服务项目的建设和管理。二是落实社会融资政策。加大金融对养老服务的支持力度，增加养老服务企业项目信贷投入，适当放宽贷款条件，降低担保门槛，并提供优惠利率。对于规模大、前景好、市场急需的养老服务项目，政府应给予必要的贷款贴息补助。三是切实解决养老机构发展的土地问题。在城市规划中，划定专门养老区域，建设更多适合老年人养老的场所；年度新增用地计划，要优先安排符合规划的养老服务设施的建设用地；新办的营利性养老服务机构的用地，通过定向的招标拍卖、挂牌出让方式取得。可以结合养老地产的特点，出台相关土地供应政策及规范措施。借鉴北京太阳城的成功做法，采取“销售+持有运营”的运作方式，允许开发商拿出一定比例的住宅面积进行销售，销售对象为采取居家养老方式的家庭。另一部分则用来满足老年人租用、度假等需求，从而实现可持续经营。四是落实各项优惠措施。切实落实国家关于养老机构税收减免等方面政策；按居民收费标准或服务价格提供水、电、气、暖、网络、电视等服务。五是加大对民办养老机构补贴和援助。实行新建社会养老服务机构一次性建设补贴，在经过相关部门验收，达到相应规模和标准后，从建成运营起，按床位给予规定标准的建设补贴；实行社会养老服务机构床位运营补贴，在经过相关部门验收后，按人按月给予规定标准的运营补贴；实行社会养老机构医疗设备、器械和健身器材援助，在相关部门监管下，免费或以使用维护成本价向老人提供服务。六是将养老机构设施建设项目纳入绿色审批通道，为养老服务产业健康有序地发展创造良好的环境。七是改革个人入住养老基地的相关政策，如个人所支付的养老基金应从参加工作开始就强制缴纳，使之滚动发展；实行医保、养老退休金、房改基金三个系统互通互用、全国统通，可以转移支付；建立空巢老人、失独老人、孤寡老人的房地产抵押置换制度，划出养老基金，由政府出资让他们入住养老基地；根据中国大多数老龄家庭财产性收入不断丰富的特点，建立财产性收入与准入养老基地的联系机制，使老年人充分享受财产性收入日益丰富带来的好处；针对“失独家庭”制定一个人性化、具体的救助办法，政府出资为失独父母购买养老、医疗及意外保险，当失独老人达到退休年龄，应让失独老人通过集体化的养老基地感受到家庭的温暖，使失独老人能够融入一般老人群体养老生活。建立并形成一个全社会都来关心支持养老事业和养老产业的机制，树立尊老爱老的道德规范，规定子女养老的一些政策照顾。八是建议启动相关立法程序，尽快制订关于加快南宁市民营养老产业发展的办法，确立保障养老产业发展的制度，从制度上、法规上保障民营养老产业发展。

（四）加快示范基地建设，推动社会养老产业不断创新发展

当前，国内一些城市非常重视养老产业基地建设。养老工作有向规模化、集约化、产业化和区域辐射化发展的趋势，这种养老产业发展具备很大优势，对于资源的共享利用、发挥规模效应和区域优势，提高养老质量和老年幸福指数，强化监管等都有着传统养老场所不可比拟的强大比较优势。南宁市应增强紧迫感，切实抓住机遇，充分利用地理和生态资源优势，从建设生态健康养老产业示范基地开始，鼓励和扶持社会力量兴办一批高标准、高要求、高起点的生态健康养老基地，加快发展社会养老产业，将南宁打造成为广西首善、全国一流的生态健康养老产业示范城市。建议把相思湖新区建成南宁市生态健康养老产业示范园区，在相思湖新区规划建设区域性养老模式的创新典范和养老服务产业化发展示范基地。“水、空气、生态、文化”是相思湖新区最具魅力的养老休闲资源。应充分发挥相思湖新区的良好生态优势，规划布局生态健康养老产业园区，集约经营，规模发展，通过相思湖新区生态健康养老基地示范作用，带动全市养老产业的发展。

（五）加强人才队伍建设，大力推进社会养老服务专业化进程

养老工作涉及到老年生理学、医学、护理学、心理学等多学科的知识。为确保老年人在养老机构中得到高质量、全方位的照顾和服务，应长远规划，培养高素质的专业机构管理人员和养老护理人员。加强养老服务职业教育培训，有计划地在高校、职业技术学院开设养老服务相关专业和课程，建立养老服务培训基地，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的技术人才，提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。推行养老护理员职业资格考试认证制度，对技术性较强的专业服务逐步实施持证上岗制和等级待遇制，逐步实现养老服务人员的职业化、专业化。探索建立在养老服务中引入专业社会工作人才的机制，积极开创专业化、职业化和志愿者相结合的道路，建设一支专兼结合、结构合理、素质优良的人才队伍，努力提升服务水平。同时，要认真贯彻落实国家颁布的《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》，切实加强对养老机构管理的全过程监督。

[责任编辑：宁春园]

C913.6；D669.6

A

1673-8616（2013）06-0117-05

2013-09-13

卫自光，政协南宁市委员会副主席（广西南宁，530028）；唐济武，政协第九届南宁市委员会副主席、自治区人民政府参事、经济师（广西南宁，530028）；何广华，南宁市政协人口资源环境与城乡建设委员会办公室主任（广西南宁，530028）。