社会主义法治理念下对公安执法观的反思

陈华 李芳 刘杰明

社会主义法治理念下对公安执法观的反思

陈华 李芳 刘杰明

社会主义法治理念有其不同于一般法治理念的基础和特点，充分认识和掌握社会主义法治理念的独特规律与价值，对于正确对待当前公安执法中出现的失范问题，树立全新的执法理念，重构公安执法观念模式，有着积极的理论与实践意义。

法治；社会主义法治理念；公安执法观

古今中外，围绕着法治展开的理论研究和社会实践一直不曾间断，因文化、制度和意识形态等方面的差异，法治的概念很难得到一致界定。当前人们所说的法治，主要是指近代意义上的法治，即伴随着资产阶级革命胜利建立起民主政治后，在立宪制度背景下形成的一系列关于法律治理的制度、观念、秩序等因素的综合体。虽然法治在世界范围内无标准定义，但在内涵上，却可以存在普遍共识，借用《牛津法律大辞典》的表述：“法治的内容是：对立法权的限制；反对滥用行政权力的保护措施；获得法律的忠告、帮助和保护的大量的和平等的机会；对个人和团体各种权利和自由的正当保护；以及在法律面前人人平等……它不是强调政府要维护和执行法律及秩序，而是说政府本身要服从法律制度，而不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法律。”[1]

在我国，“依法治国，建设社会主义法治国家”被载入宪法，社会主义法治除了具备一般法治的形式特征外，更重要是其自身的本质特征：第一，生产资料社会主义公有制是社会主义法治的经济基础；第二，社会主义民主政治是社会主义法治的前提条件和核心内容；第三，马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想是社会主义法治的指导思想和理论基础；第四，坚持共产党领导是社会主义法治成败的关键。[2]

一、社会主义法治理念涵义与基本内容

法治理念是人们对法律的功能、作用和法律的实施所持有的内心信念和观念，法治理念是法治的灵魂，体现了法治的精神实质和价值追求。社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体，是关于社会主义法治的性质、功能、制度设计、组织机构、实践运作等法律现象的整体认知和宏观把握，是指导和调整社会主义法律制度，推动社会主义法治实践和法律监督的方针和原则。[3]

胡锦涛同志在谈到社会主义法治理念时，将其基本内容概括为：“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导。”其中，依法治国是社会主义法治的核心内容；执法为民是社会主义法治的本质要求；公平正义是社会主义法治的价值追求；服务大局是社会主义法治的重要使命；党的领导是社会主义法治的根本保证。这五大理念相辅相成，协调一致，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

二、公安执法中存在的失范现象

一直以来，公安执法工作中始终存在各式各样的执法失范现象，国内不少学者对此有深入研究，有学者就将执法失范归纳为六个方面：“（1）不履行法定职责，漠视群众危难疾苦，即有案不立、有警不出、出警不及时、处置不当，对公民求助漠不关心、态度冷漠、冷硬横推等问题。（2）耍特权、抖威风、粗暴执法、刁难群众、欺压群众和不给好处不办事、给了好处乱办事、伤害群众感情等问题。（3）滥收滥罚、乱扣乱没、利用权力搞创收、插手经济纠纷、以民警身份帮企业和亲朋好友催讨债务、侵犯群众利益等问题。（4）执法主体不合法、违反程序办案、滥用强制措施、有法不依、随意执法、野蛮执法、滥用武器警械、刑讯逼供和超范围、超时限留置等侵犯公民人身权利等问题。（5）执法不公、执法不严、办人情案、金钱案、徇私舞弊、贪赃枉法、包庇放纵违法犯罪活动，充当黑恶势力保护伞等问题。（6）内部管理松懈、制度不落实、责任心不强、纪律作风散漫、法治意识淡薄、执法办案水平不高、办案质量低下等问题。”[4]

上述失范现象非个别现象，典型与轰动的案例时常见诸媒体。作为应对，各式各样的治理措施亦为数不少，但给人的印象多属专项整治、运动会战、文件与禁令双拳出击，其效果始终不能令人满意。引发这些失范现象最重要的原因是意识理念方面的偏差。观念是行动的先导，以往失败的经验告诉我们，必须将观念因素作为重点研究对象，并以此为路径，为规制执法失范现象寻求一副标本兼治的良方。

三、社会主义法治理念与公安执法

史实表明，中国并非一个具有法治传统的国家，近现代意义上的法治在我国缺乏深厚的生存土壤，不但如此，本土的一些“传统”制度和理念，恰恰是影响法治发生发育的顽固障碍，因此，有必要寻求适合中国自己的法治理念。

一方面，社会主义法治理念已经被证明是适合我国的科学的指导观念。在中国这样一个有着特殊国情的国家搞社会主义，任何正确的观念都必须建立在实事求是的基础之上，而以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想、科学发展观为基础的社会主义法治理念正是这样一种经得起检验的理念。法治理念的重要目的就是保障权利，它通过规范民主和权力的方式得以实现，而社会主义法治理念就是要执法为民，为实现人民的权利和公平正义，通过在党的领导下，以维护社会稳定的方式得以实现。

另一方面，执法就是实现法律的过程，任何执法行为都应当符合法律预期的效果，即保障权利、公平正义、社会和谐稳定等。公安机关作为打击犯罪、维护社会稳定的重要执法力量，历来坚持服从党的领导，而“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，这十六字依法治国方针，早已成为公安执法日常执法基本要求。可见，公安执法无论从执法目的还是从执法要求上，都与社会主义法治理念有着高度一致性，这样一种暗合关系，使得我们可以将公安执法纳入到社会主义法治理念视野下，以社会主义法治理念指导和规范民警日常执法工作，从民警内心对法治的认同和自我约束角度改善执法状况。

四、以社会主义法治理念重构公安执法观念模式

如前所述，公安执法过程中之所以出现种种失范问题，内心方向迷失是重要原因。这里所指的“方向”，包括执法目的、执法方式、自身定位、职业操守等众多内容，因此，有必要从观念上作出重大转变，扭转以往“重数量不重质量、看政绩不看效益、要结果不要过程”的不利执法局面，以科学的社会主义法治理念重构公安执法观念模式。具体而言，应做到以下几个方面的转变：

（一）法律工具主义转变为法律至上

在社会主义法治理念中，依法治国是核心内容。所谓依法治国，就是要将法律作为治理国家的根本，法律在整个社会规范体系中具有至高无上的地位，其他任何社会规范都不能否定法律的效力或与法律相冲突。在实行法治的国家中，法律应当获得民众的普遍尊重，尤其是国家公职人员。自觉选择以法律作为自己言行的行为导向和基本要求，是法治国家公民的内在心理特征，此时法律在人们观念中获得至高无上地位，法律在实施中容易获得支持，有利于其功能的实现。可见，法律至上是依法治国的内在要求，必须摒弃任何与此要求相左的思想观念，而法律工具主义就是这类思想观念的典型。

法律工具主义是一种人治思维模式的法律观，它在历史上的影响由来已久，无论在我国的封建社会还是西方的中世纪，法律都只是维护统治秩序的工具。例如，在中国历史上，法家所主张的“法治”，是用严刑峻法来达到其维护统治秩序的目的，这种法是把君王贵臣排除在规制范围之外的；儒家则把法当作“礼”的补充，“礼之所去，刑之所取”，法纯粹被当作了工具。直到今天，法律工具主义观念的残余仍深刻影响着人们的行为选择，在它的影响下，人们对法律缺乏信任感，认为法律是当局者管制社会的工具，是管理、限制自己的东西，不自觉地对法律产生抵触情绪。需要特别指出的是，对国家公务人员而言，这种影响的负面效应更加巨大。

以公安执法为例，基层民警在执法过程中，常常要面对上级命令、国家政策与法律的矛盾，当手中握着各种指标、任务、命令或者正处于开展某种专项整治“运动”时，其执法行为同时又深受现有法律法规的约束，这种任务与法律规范的冲突常常使得公安民警在抉择时选择前者。①在公安系统内的一些地方，存在着所谓“执法指标”，即年内必须完成的执法数量，并将其作为考核工作成效的重要标准。尽管这一指标往往是结合辖区近年来发案情况、打击破案情况、抓获的犯罪嫌疑人数量等实际情况制定，但“未卜先知”的“执法指标”，往往难与客观事实相吻合，成为基层公安执法的巨大压力。在此情况下，为了完成上级核定的执法任务，刑讯逼供、超期羁押等事件层出不穷，甚至出现为了凑数而诬陷公民的事例。其中，甘肃省临洮县的警察炮制贩毒假案就是其中的典型案例。2001年8月，为了完成当年的缉毒任务，两名缉毒“英雄”——县公安局副局长张文卓和缉毒队长边伟宏，设下圈套制造了一起出租车司机荆爱国运毒3600多克的冤案。究其原因，是因为该县缉毒警察每年的“指标”为“缉查1300克毒品”。因为，他们中多数人认为，相比于法律而言，命令与政策具有更大的灵活性、具体性和实用性，命令与政策更能解决实际问题，法律只不过是命令与政策的具体化而已。更有甚者认为，倘若违反上级命令，完不成指定任务，轻则丢掉奖金，重则影响前途；而即使违反了法律，作为执法者也可利用手中的特权来“化解”，逃避应当承担的法律责任。可见，当法律沦为一种工具时，作为执法者的民警就可以对它“呼之则来，挥之即去”，当法律对其工作有利时，就可以“依法行政”，当法律不利于工作开展时，则“以法行政”，充分发挥其“自由裁量权”。“警方造假陷害李志平案”就是这类少数民警法律工具主义、无视法律存在的典型案例。综上所述，法律工具主义是与社会主义法治理念有着根本冲突的观念形态，对公安执法有着极大性的负面影响，必须彻底抛弃，从根本上实现从法律工具主义到法律至上观念的转变。

（二）权力本位转变为权利本位

在社会主义法治理念中，执法为民是社会主义法治的本质要求，也就是说，执法的目的是为了人民的根本利益，是以维护和实现权利作为逻辑出发点和归宿点。权利本位是指在国家权力与人民权利的关系中，人民权利是决定性的、根本的；在法律权利与法律义务的关系中，权利是目的、义务是实现权利的手段。与此相反，权力本位则片面强调国家至上，在国家（政府）在与公民的关系中，前者是第一位的；在国家权力的运行与公民权利的实现关系上，前者具有优先性。

权力本位观念在我国，尤其是在权力部门那里，仍有相当市场，官本位、特权观念等便是其突出表现。例如，在官本位理念影响下，人们把是否当官、官职大小、有无实权视为衡量个人的社会地位和价值的标准，将玩弄权术作为为官从政的基本手段，把追逐权力带来的“好处”作为事业目标。可见，官本位是一种在价值观上严重背离法治的思想观念，在这种观念指引下的执法行为，注定是逐利、专权和打压权利的错误行径。因此，在对权力和自身功能价值的认识上，一定要把握好自身定位，把权力来源于人民权利的本质理解透彻，意识到手中的执法权并非不受限制，在打击犯罪、维护社会秩序的同时，时刻要以保障权利作为执法宗旨。另一个需要警惕的不良观念是特权思想。在公安执法过程中，不少民警有“执法就是用权、执法就是管人、执法就是治人”的想法。例如，在执法中，他们处处显示拥有的特权，或恃权枉法，或仗势欺人，似乎执法只是为了展示其权势与身份、体现他们存在的价值。例如接连发生的“警察打警察”事件②继2005年“山西太原警察打死北京警察”案后，2006年“山西警察打山西警察”案、2010年江苏靖江两个派出所民警互殴等警察打警察类案件频发。，便是值得我们关注警察群体的“特权情结”。

综上，权力本位观念带来的是执法目的、行为与效果的异化，必须对此有足够认识，在此基础上应当树立权利本位理念，通过这种转变，回归到社会主义法治理念执法为民的本源上来。

（三）拜金主义转变为事业信仰

事业信仰是指对自身从事事业的价值深信不疑，满怀激情地投入到事业中去，不为金钱名利，执著认真地在事业中实现自我价值和社会价值。人需要有一定的信仰，坚持信仰能使人有所追求、有所寄托，无论生活和工作都需要某种信仰。没有信仰，就容易迷失方向，就会失去目标和动力，严重的甚至会误入歧途。拜金主义就是缺乏信仰或错误信仰的产物，是一种金钱至上的思想道德观念，认为金钱是衡量一切行为的标准。当前的中国，正处于社会转型期，新的价值体系还未完全构建起来，因此，拜金主义往往很有市场。例如，在公安执法队伍中，一些领导干部沉迷于追逐名利，惟利是图，为了赚钱不择手段，买官卖官、贪污受贿、徇私枉法、官商勾结等现象屡禁不止；一些干警将“得好处、赚外快”作为执法的动力，“没有好处的不做，没有加班费的不做，不得不做的少做”，在执法中常常违法违规滥用手中的权力，中饱私囊；有的甚至为了金钱充当黑恶势力的保护伞，与违法犯罪之徒狼狈为奸，完全沦为金钱的奴隶，忘记了自己的身份与职责。

要克服这种拜金主义思想，需要尽快建立起一套科学合理的观念体系来武装执法者的头脑，需要树立起一种事业信仰。社会主义法治理念无疑是可以胜任的，因为其中的“公平正义、服务大局、党的领导”正是一种事业上的追求，为我们树立了明确的奋斗目标和实现这种目标的方法，即通过坚持党的领导，从大局出发，维护社会稳定，从而实现最广泛的公平正义。社会主义法治理念提出的这种要求，对执法者而言，是一种事业奋斗的目标，我们应当将其作为一种信仰来努力奋斗，只有坚信这一点，才能很好地克服执法中遇到的诱惑与困惑，也只有做到这一点，才能从根本上解决执法中遇到的各种困难。

[1][法]戴维·M·沃克.牛津法律大辞典[Z].邓正来，等，译.北京：光明日报出版社，1988：790.

[2]陶爱萍.法治与社会主义法治[J].行政与法，2006，（11）.

[3]刘高林.社会主义法治理念对社会主义法治实践作用初探[J].岭南学刊，2009，（1）.

[4]杨明连.解决当前公安执法问题的几点思考[J].浙江公安高等专科学校学报：公安学刊，2003，（6）.

[责任编辑：杨彧]

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A

1673-8616（2013）06-0095-04

2013-09-25

2012年度公安部理论与软科学研究立项项目《法治理念与公安执法同构关系研究》（2012LLYJGXST071）

陈华，广西警官高等专科学校法律系副教授（广西南宁，530022）；李芳，广西警官高等专科学校法律系讲师（广西南宁，530022）；刘杰明，广西警官高等专科学校法律系副研究员（广西南宁，530023）。