政府在生态农业建设中的主导作用

陈小洁

(中共安徽省蚌埠市委党校马列教研室，安徽蚌埠233040)

政府的主导作用是指在设计全局、引导全局、统领全局、推动全局中所起的作用。政府的主导作用是其他任何组织的作用都无法替代的。本文着重对生态农业建设中政府主导作用的原因和对策进行探讨。

一 政府在生态农业建设中发挥主导作用的意义

(一)转变经济发展方式的内在要求

转变经济发展方式要求在要素投入上，促进经济增长由主要依靠物质消费，向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。发展生态农业是对生态危机进行反思之后做出的理性选择。我国大部分地区已经或正在跨入工业化的大门，在经济方面逐渐缩小与西方发达国家的差距。单从经济发展的角度来看，作为发展中国家的中国追求经济增长的目标无可厚非。问题是这种经济增长被简化为GDP的增长，在增长的过程中往往不惜以危害人们的健康和破坏环境为代价，而且GDP的增长并没有扣除对地理资源的消耗和对环境的破坏及对人类生命的生态系统的危害因素。多年来，各级政府加大招商引资的力度，中国正在变成一个集中某些最有毒、最有害的生产过程的世界工业平台，不但消耗了全球大量的资源和能源，也对我国的生态环境造成很大破坏。据测算，中国每年由于环境污染和资源破坏所造成的生产力及相关卫生保健损失大约为1700亿美元。今后，资源和市场的双重约束将制约着我国农业的发展，只有促进资源的节约和利用，才能全面提高农产品质量安全水平和市场竞争能力［1］。这需要一个漫长的社会变革、制度创新的过程，在这个过程中政府理所当然应该承担起相应的责任。

(二)执政理念提升的必然要求

改革开放以来我们党坚持以经济建设为中心的执政理念，推动了经济的快速发展，30多年来，中国年平均经济增长率达10%，中国GDP总量已跃居世界第二位，外汇储备稳居世界第一，中国人的生活水平也以十倍计的增长向前迈进。毫无疑问，要国强民富，长治久安，必须坚持以经济建设为中心。但是坚持以经济建设为中心并不是只考虑经济增长的因素，而是必须贯彻以人为本的理念，树立全面、协调、可持续的科学发展观，促进经济社会和人的全面发展。这是中国共产党执政理念的重大提升。因为经济发展了并不是什么问题都解决了，相反，却伴生了生态危机。汚染物排放增加，气候变化危及生态安全，环境安全遭到威胁和破坏，人类的福利和健康受到影响，这些问题的出现与我们执政的目标是不一致的。我们应当把人的生存环境的改善作为我们追求的目标，把关注经济建设提升到更高层次的关注生态文明建设上来。我们强调生态文明并不排斥经济发展，而是更为重视发展的目的，要从生态文明建设的方向来引导发展，在推动经济发展的同时，政府应率先承担起实现生态文明的重任［2］。

(三)市场经济的内在要求

政府是市场经济中经济管理的主体，企业是区别于政府最主要的市场主体。政府处于整个社会经济管理的决策层和指挥中心，是社会资源的最主要配置者，而企业等市场主体处于次要地位甚至是被支配地位，是政府政策的严格执行者。发展生态农业，政府既要发挥市场主体的职能，更要承担经济管理的职能，对市场经济起决策、投资、指导、服务的作用。毋庸置疑，在市场资本运行和生产中，企业和所有独立的法人及自然人，追求的目的是利润和利益最大化。为了达到这一目的，他们不可能自发地走可持续发展的道路，往往因为追求高增长、高收益而不顾及环境保护和资源节约，甚至导致资源浪费和环境恶化。企业和所有独立的法人及自然人的价值观和素质也难以按照生态建设的要求来做。拿农村经济的主体农民来说，他们的文化科技素质和消费习惯不仅不能适应现代农业的要求，更不适应生态农业的要求，何况那些年富力强、有一定文化知识的年轻人基本上都进城务工去了，留守在家的年老体弱的农民怎能适应生态农业建设的要求呢?如何吸引进城务工的农民返乡创业，如何提高他们的科学技术水平以适应生态农业建设的需要，是政府面临的新问题。在生态农业建设中，政府除了自身要作出正确的决策并起表率作用以外，还要承担正确引导所有市场主体健康发展与正确消费的责任。

(四)由生态农业的复杂性所决定

农业生态系统的复杂性和不确定性是常规农业所不可比拟的。主要表现在:在食物链设计上，农业生物数量和种类、物质和能量投入的最佳值、生产管理条件等都要经过试验，从实践中获得数据然后加以分析，拿出科学的依据，这项系统工程对于一般企业和农民来说是难以胜任的;生态农业的系统性、整体性和相互之间的协调及组织工作比较抽象，还涉及到种养加结合、贸工农一体化、城乡一体化建设，这些综合知识难于为大多数农民所掌握;生态农业强调多门类技术的优化组合，而现实情况是生态农业的技术支持系统不过硬，缺乏具体的优化组合技术，再加上农民的知识水平有限，要真正掌握生态农业的技术实不容易;生态农业是涉及多学科多部门的事业，建设面广，综合性强，单纯靠某一个部门的力量是难以奏效的［3］。生态农业中的生物链建设及发展绿色产品开发方面，经济效益不突出，收入不如进城经商、务工和发展工业来得快，加上农民对现代农业的副作用、环境问题和粮食安全没有充分的认识，因而对常规农业比较依恋而对生态农业缺少兴趣;一些试点单位因技术服务跟不上、缺少资金或领导重视不够使试点成果流产，试点工作出现反复，最终使生态农业建设推进迟缓。一般说来，一种创新工作的复杂性越高，人们接受的程度就越低，成功率就越小。这种复杂性决定了推行和实施的艰巨性，在这种情况下，没有政府强力的推进作用，生态农业建设就寸步难行，作为服务型政府理所当然地要担当起主导的角色。

二 生态农业建设中政府主导作用的总体要求

(一)把推进生态农业建设，实现农村生产方式、生活方式的根本性变革当作政府主导的战略任务

十八大提出，生态文明建设是涉及生产方式和生活方式根本变革的战略任务。在生态农业建设方面如何实现“根本变革”呢?应把生态文明的理念、原则、目标等深刻融入和全面贯穿到农村社会事业各方面以及农业现代化建设的全过程，形成人与自然的和谐发展。第一，经济建设要促进转型升级。应从粗放型增长模式，向可持续发展模式转变，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，促进产业结构调整和技术升级，发展循环经济、绿色农业、低碳农业，推进农村经济建设;第二，政治建设要增进社会和谐程度。从把增长简单等同于发展的观念，向以人的全面发展为核心的发展理念转变，营造人与自然和谐相处的生态环境，处理好人与人、人与自然、人与社会的关系，避免引发社会矛盾和社会冲突，推进农村政治建设;第三，文化建设要确立价值取向。通过宣传教育，使全社会在了解生态危机的基础上，增强责任意识、主体意识、生态意识、人本意识，确立人与自然和谐的生态伦理观，提高人们对生态文明的认同感;第四，社会建设要促进行为自律。倡导节约、环保、绿色、低碳的生活方式和消费模式，引导地方和企业把握发展什么、鼓励什么、限制什么、禁止什么，明确发展方向，形成人人争做生态环境的保护者和践行者这样一种局面，使人们成为推进环保事业的积极力量，推进农村社会建设。

(二)发挥生态农业建设中市场经济管理的主体作用

第一，政府要率先垂范。政府掌握着公共资源和服务，应当把环境保护落实在具体的政府行为中，且严格按照保护环境的法律要求去做，才能将人们自发地引入到保护环境的行列中来，人们才会尊重政府。现实中常常存在“政府失灵”的问题，原因在于，政府在对于资源环境的管理中，不能起到表率作用，在制度上也存在着一定的缺陷。主要表现在:法律上缺乏上级环保部门制约下级的制度安排;缺乏防止政府主要领导人对本级环保部门进行不当干预的制度规范，对相关部门的环境保护职责设定模糊，行政自由裁量权的范围过大;缺乏社会对于有关环境的行政决策和行政行为的监督机制。因此，要尽快建立和完善有利于生态文明建设的制度体系，完善的顶层设计才是我国生态文明建设的基本保证。

第二，提高科学规划及实施水平。在原来生态农业建设规划的基础上，应按照国民经济发展战略目标细化生态农业的总体规划和分步实施。农业生产布局上要立足自然资源优势和现有生产基础，加快建设优势农产品产业带，尽快做大做强一批农产品优势产区，延长产业链条，建立特色产业体系。选择基础条件好、农民素质高、有一定畜禽养殖基础、交通便利的地区，继续进行以沼气为核心的综合利用试点，大力培育综合利用示范户，建立科学的生态农业模式。围绕“高产、优质、高效、生态、安全”的目标和要求，加快农业产业调整，优化农产品品种品质结构。

第三，发展资源节约型农业。坚持实行最严格的耕地保护制度，节约和集约利用土地。加快发展旱作节水农业，对农民采取节水措施给予适当补贴，提高水资源利用效率;推广旱作农业技术，培育推广抗旱节水农业新品种，提高农作物自身的水分利用率。努力提高农业投入利用效率，按照复合化、高效化、可控性的要求，发展高浓度肥料和复混肥料，发展商品有机肥;根据农作物需肥规律，推广测土配方施肥、平衡施肥和深施氮肥等技术;开发高效、低毒、低残留的农药新产品，积极推广生物防治病虫害技术。推广综合配套节能低耗技术特别是少耕免耕技术，为主要农作物生产提供全程、配套的现代农业装备，重点研发高强度、可降解地膜，以及高光合作用生态棚膜，推进农膜向高功能、低成本、无污染方向发展;开展农作物秸秆综合利用工程，推广机械化秸秆还田技术以及秸秆气化、固化成型、发电、养畜技术［4］。

(三)扶持、培育新型的市场主体

政府在生态农业建设中的主导作用并不等于包办代替和唱独角戏。政府要把培育市场主体、鼓励多种经济成分和各类投资主体从事生态农业建设，当作一项主要任务。

第一，选择新型的经济模式。家庭土地承包责任制是农户制下的小农生产，这种小农生产的确打开了发展农村商品生产的通道，但是在进入现代农业和生态农业建设的关键时期，这种体制却出现了与现代农业相背离的一系列问题，诸如:土地集约化程度不高、产量和质量难以保障、农业投资不足、劳动力从种植业中大量流失、农业生产条件破坏等。解决上述问题依靠这种体制是无能为力的［5］，而选择新型的经济模式就成为生态农业建设的必然。近年来，我国农村经济已出现专业化及分工合作的运作形式，尤其是涌现一批集体经济的带头人和有远见的民营企业家、农场主、农业大户，他们已成为农村先进生产力的代表，由他们领办的新型经济组织大致有以下三种模式。(1)家庭农场模式。这种模式是政府引导农民将土地依据法律程序流转到村委会，然后由政府支持，村委会实施，将耕地整治成高标准基本农田，再由村集体出面将耕地发包给承租者，其中大部分耕地流向有投资能力的家庭农场。农场主可以是集体的代表，可以是农村组织中的成员，也可以是当地农民企业家;农场耕地必须用于农业生产，不能以任何形式转包;农场主吸纳当地劳动力;政府或村委会可以专门组建农机专业合作社，为家庭农场提供全程机械化订单作业服务［6］。政府还可成立一系列涵盖产前、产中、产后的社会化服务体系，包括农资服务。可以说这种模式既体现政府的主导作用，也体现了集体的统筹作用，利用了有效的市场主体作用，又保障了农民的利益，是推行和加快生态农业的最佳组织形式。(2)农民专业合作社模式。这是在农村家庭承包经营的基础上，自愿联合、民主管理的一种互助型经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。合作社在生产环节能更多地依靠市场行情组织“订单生产”，避免盲目投资，在流通环节组织“农超对接”平台，降低物流费用，能有效促进农民增收。(3)“公司﹢基地﹢农户”。走的是产业化的路子，具体表现形式有农业加工生态园、农业科技示范园、农业生态观光园等。园区是由公司牵头，通过土地租赁、入股等流转形式吸引农民进入公司，建立生产基地，实行农林牧副渔综合经营，种养加一条龙，产供销一体化，达到三个效益的统一。以上的这些模式，既有利于推广运用科学技术，又能有效地解决分散农户与国内外市场的连接问题，是农业经营制度的创新，具有广泛的适应性和强大的生命力。

第二，扶持龙头企业。财政投入是发展生态农业的主要动力之一。我国用于生态农业建设的投入严重不足，用于农业的补贴主要是刺激农产品生产，而农业补贴政策的环境保护功能和生态农业建设作用长期被忽视，同时也缺少对投入绩效的评估。必须完善财政、金融投资政策和机制，同时在金融、财税、技术、信息等多方面给予生态农业以支持，增强其竞争力和带动力［7］。鼓励和引导农村的各类社会化服务组织，创办专业合作社，通过开展一系列专业化的服务，提高农民参与农业产业化经营的能力［8］。健全企业和农民的利益联结机制，引导龙头企业与农户采取订单农业、向农户提供各种服务、最低保证价收购等形式，与农户形成相对稳定的购销关系，带动农民进入市场，推动土地、劳动力、资本等各类要素合理流动、优化配置。为了培养和扶持家庭农场主、“公司﹢基地﹢农户”等产业化模式，要解决土地规模经营的问题。因势利导，依照自愿、协商、有偿、互惠互利等原则，使土地向种田能手和家庭农场、龙头企业集中，由分户经营向田园经营转变，农民成为股东或农业工人;土地承包经营权流转不得改变土地所有制性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，要确实保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。用政策鼓励和支持农村培训，培育和吸引新一代农民工返乡经营生态农业;应缩小城乡差距、理顺农产品价格、提高农业保险赔付率，让农业大户和回乡创业农民享受与城市中小企业一样的金融支持;应提高农民养老、医疗、教育等社会保障水平，加大农业基础设施建设乃至建设农村文化设施建设力度;应采取不同的优惠政策与措施，有效地引导和扶助农民工返乡创业企业的发展与壮大;应加大招商引资力度，鼓励城乡各类投资主体到农村创办生态型农业。

［1］陈恩润，高应芳.农业经济走可持续发展的基本策略探讨［J］.农业经济，2012，(9).

［2］万宝瑞.发展生态农业是现代农业建设的必由之路［J］.中国食物与营养，2009，(7).

［3］吴晓飞，袁玉琴.崇明县高效生态农业发展的实践与思考［J］.上海农村经济，2012，(9).

［4］史济锡.推进浙江农业现代化的调查与思考［J］.政策瞭望，2012，(10).

［5］刘纯彬，刘俊威.中国现代生态农业建设的难点及着力点［J］.广西民族大学学报(哲学社会科学版)，2010，(1).

［6］陈良火，饶勇飞，蒋东丽.加快生态农业建设，促进绿色经济发展［J］.新农村，2005，(3).

［7］蒯小明.政策性农业保险北京模式评析［J］.云梦学刊，2013，(1).

［8］刘玮.农村低碳发展之路［M］.北京:国家行政学院出版社，2012.