美洲三国城市建设拾零与联想

吴立群

（杭州市七格污水处理厂工程建设指挥部，浙江杭州 310006）

0 前言

随着杭州城市化进程加快，如何进一步解决好城市水处理特别是污水处理、污泥处置，推进生态型城市建设，共建共享“东方品质之城”，是摆在城建工作者面前的一项重要课题。在浙江省重点建设项目——杭州市七格污水处理厂三期基本完成之际，应邀赴美国、巴西、秘鲁三国与有关城市政府部门、行业协会，就城市水处理、污泥处置，以及城建城管等方面进行了友好交流和实地考察，收获匪浅。

1 美洲三国城市水处理和工程建设各有千秋

美国和巴西分别是北美和南美的两个大国，水资源相对丰富，秘鲁则是水资源缺乏的国家。在水处理工程建设管理上，美国起步早，管理系统较为先进；巴西正处于工业化进程中，不少情况与我国比较相似；而秘鲁在水资源利用上有其特殊性，但仍有可借鉴之处。

1.1 城市污水污泥处置——依法治理，确保公共污水处理系统正常运转

美国是当今世界市场经济机制运作最发达、城市化水平最高的国家。但在环境保护上，美国不是靠市场本身，而是靠国家法规、政府政策和技术标准。美国的环境保护管理由环境法规、技术政策及环境标准三部分组成，城市污水处理也是基于此框架下依法治理。

在环境管理法规方面，美国早在20世纪中叶就先后出台《国家环境质量法》、《清洁空气法》、《清洁水法》、《安全饮用水法》、《噪声控制法》、《资源保护回收法案》等一系列环境保护法规。其中，1970年颁布实施的《国家环境质量法》，主要从维护生态环境平衡的角度，对包括水生态环境在内的环境质量保护，作出了具体规定。这些规定，促使许多城市将提高污水处理率作为一项重要任务来实施。1972年美国国会颁布了全国第一个比较全面的《清洁水法》(the C leanW aterAaterAct-CWA)，这是为防范污水排放干扰公共污水处理系统的正常运转，而制定的关于城镇污水处理的一项专门法律。该法明确提出了将全国自然水体的水质，维持在能够养殖鱼类和进行游泳活动的安全水平的要求，规定了所有排水必须遵守的基本准则，包括污水处理达标后的排放时间、排放量、排放方式等。还规定了推动城镇污水处理设施建设和普及的措施，向公共污水处理系统引入不能处理或干扰其正常运行的污染物制定预处理标准，要求城镇污水处理厂的排水水质都必须达到二级处理标准（包括除磷脱氮）。同时，该法指出：任何违反预处理标准的污染源操作行为属于违法行为。1987年出于消除公众对水污染日益蔓延的严重忧虑，美国国会又通过了对非点源污染控制的《清洁水法》（修正案)。1991年美参议院又提出了关于水污染防治和控制的《清洁水法》复议案。至此，《清洁水法》成为美国完整的城镇污水处理的法律，又为联邦政府制定城镇污水预处理技术标准、公共污水处理系统实施标准提供法律支撑。

随后出台的《预处理条例》确立了联邦政府、州政府和工业（生产）企业、公众在预处理方面的责任，规定符合要求的公共污水处理系统必须制定预处理计划，待该预处理计划获得批准（即排污许可证制度）后，受控的工业（生产）企业才被赋予排放的权利。作为预处理法规的重要组成部分，《行业预处理标准》由美国环保局（USEPA）制定，适用于行业工业用户（共32个行业），其目的是基于处理技术上，对可能导致干扰的非常规污染物和有毒有害污染物的排放进行限制；《地方预处理标准》则由公共污水处理系统或被授权的州政府制定，根据制定限值的方法适用于所有工业用户或重点工业用户。

在污水处理技术标准和管理措施方面，如为了减少城市地区的非点源污染,美国环保局于2005年出版了城市地区控制非点源污染的国家管理措施,提供给各州、地方、部落和公众,用于指导从城市活动中减少非点源污染的管理。又如，为满足远离市政集中处理设施地区对污水管理的需求，2000年美国环保局发布了分散式污水处理系统管理指南,介绍了相关的管理工具,并且提供了很多管理指导方针,具体提出了逐步增强的管理模式。由于美国联邦政府允许州和地方政府保留相应的立法和执法权，故城镇污水排放标准一般是由美国环保局制定出既灵活又可行的管理指导性原则，再由各州EPA制定出有地方特色的管理办法和标准。以处理后污水出水粪大肠菌群控制指标为例。美国大部分州对经过二级生化处理后的污水出水消毒指标为粪大肠菌群不超过 200个/100 mL。而我国的《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB l8918-2002）规定，二级标准和一级B类标准的污水处理厂粪大肠菌群最高允许排放浓度不超过 10000个/L（即1000个／100 mL）。在废水再生处理方面，美国大部分州采用加利福尼亚第22号条例的消毒标准，该标准对非限制性使用的回用水的消毒标准为总大肠菌群不超过2.2个/100 mL。而我国对再生水的消毒标准为总大肠菌群不超过50个/100 mL。在污泥处置方面，美国也制定了不少污泥管理政策和规范。如1989年初，对生活污水厂污泥处理和利用提出法则，规定其土地利用、填地、场地表面处理、焚烧四种处置方法。1991年12月31日起全面禁止了污泥海洋投弃。1993年，公布了联邦法规全书卷“503污水污泥规则”。据了解，2005年美国干污泥处理量达到760万t，2010年达到820万t。自“503污泥规则”实施以来，污泥金属含量处理逐年降低，污水污泥处理质量逐年改善，效果显著。

由此可见，美国的立法治污在改善环境、保护人体健康方面无疑是严谨的，其标准制定方面也是严格的。总之，许多经验值得我们借鉴。

1.2 城市水处理工程建设——政府主导统筹安排，利用市场化机制运行管理

巴西的里约州、秘鲁的利马市的自来水工程、污水处理工程（包括管网）均由州、市政府统筹安排、统一组织建设，建成后由政府控股的专业公司负责运行，州、市下属的市（相当于县）、区均不负责自来水工程、污水处理工程（包括管网）的建设、运行。这样有利于工程统筹安排，节约建设资金，统一处理标准，提高运行管理水平；有利于协调区域之间的关系，平衡市与区、区与区之间的利益。

在巴西里约看到，为迎接2014年世界杯足球赛及2016年奥运会，该州对92个市的水处理设施进行大规模的扩容和提标改造，使污水处理率达到96%。这些工作均由联邦政府投资、州政府控制的CEDAE公司来完成。

而在秘鲁利马，这个有八百多万人口、占全国人口30%还多的城市，是个极度干旱、缺水的城市，年降水量只有9 mm。为了解决城市饮水问题，政府建设了大量的水处理设施，从300 km外海拔4000 m高的雪山引水，2006年—2010年新建大型主干管16 km，使100万人受益。现有两个自来水厂供水量约为172.8万t/d，服务面积约为4万hm2，服务人口占利马总人口的92%。污水处理率在利马只有15%，处于低水平的阶段，这当然和利马位于海边有关。但现在利马市政府已意识到污水处理的重要性，正在利马的南部和北部兴建两个污水处理厂。这些水处理工程的建设，以及利马自来水厂、污水厂的运行、管理均由政府控制的SEDAPAL公司负责。

1.3 城市建设管理——处处体现实用、够用、安全为主

俗语说：“外行看热闹，内行看门道”。穿梭在美洲三国中心城市，那些繁华都市的热闹情形没有引起人们的兴趣，倒是映入眼帘的工程建设管理一个个不同点引人注目，耐人寻味。

所到的这些城市，虽说城市化率比较高，城市蓝天白云，高楼林立，绿茵葱葱，市区川流不息的车辆和熙熙攘攘的人群交织在一起，一派国际化大都市的景象。然而，这些城市交通拥堵问题也越来越突出。他们主要是通过建设城市快速路、快速公交来缓解城市交通拥堵。这一思路与我国的作法基本吻合。如利马去年底刚完成了一条横贯市区、连接新、老城区的城市快速路，城市快速路全线采用下沉式，与周边道路没有交叉，快速公交设有快速公交专用道，与其它行车道隔离开，快速公交站与人行天桥衔接，使乘客上下快速公交十分方便。经过一段时间的试运行，效果十分明显。

建设工地在这些城市也随处可见。从指路牌、道路侧石、各种护栏、工地围档，可以发现他们处处体现以实用、够用、安全为主的思想，不追求奢华。在纽约，看到街头有木质电杆，在华盛顿白宫前，看到正在使用简易的木质围栏。工地围档多为铁制栅栏，十分实用、简洁，可多次重复使用。在利马，正在建设的大型高架快速路工程，工地封闭式围护整整齐齐，没有口号、没有标语，工程管理人员对施工安全十分重视，现场作业人员劳动保护和安全文明意识较强，统一着装并头戴安全帽，腰系安全绳，部分工种的操作人员还配备防护镜。

2 美洲三国水处理工程建设管理启示

“他山之石，可以攻玉”。美州三国之行尽管时间短暂，但所见所思，对在我国强化水处理工程建设管理，推进生态型城市建设有许多的启示。

2.1 必须更加重视法制管理

美国水处理的经验，主要还是政府依法管理。一方面，不断地强化法制作用；另一方面，则不断地弱化行政及职能部门在权责上的利益之争。杭州市近年来先后出台《杭州市市政设施管理条例》、《杭州市城市排水管理办法》及《杭州市城市地下管线建设管理条例》等，对加强杭州市水处理建设管理发挥了不可替代的作用。然而，从多年的实践看，有些《条例》与《办法》之间内容有交叉冲突，有些条文已不太适应新的形势发展，水处理工程建设“重厂轻网、重水轻泥、重量轻质”的问题还是存在的。因此，从杭州市水处理建设管理的实际出发，研究制定新的水处理建设管理条例等管理法规，如城市排水管理条例、城市污水系统建设管理办法等显得更加重要和迫切。要把政府对水处理的建设管理更多地引入到依法有序管理上，在健全法规体系的基础上逐步强化市一级的统筹建设管理职能，有效地提高对水处理建设管理的权威性，以及管理效率。

2.2 必须更加重视污水防治

在大气污染、噪声污染及水污染中，水污染对人类生存环境的破坏是最严重的。因此，防治工作必须走在水处理工程建设的前列。美国、巴西也是在众多的水污染事件中汲取教训，不断重视和加强水污染的防治力度，以确保饮用水和公共用水的安全。美国对水污染的防治，一是制定法律导则规范；二是实行两级污水处理，即首先按照“谁污染、谁治理”的原则，规定排污企业的污水排放必须达到政府规定的治理标准，然后再由政府公共事业单位对经过企业处理的污水进行二次净化，最后达到公共用水标准。这种两级治理的方法是较为先进和可借鉴的，尤其是控制污水排放企业确实达到规定排放标准这一条，很值得我国学习。要高度重视水源污染防范问题。如果在污水源的控制措施上不到位，不但污染后果严重，而且会给社会公共污水处理企业带来无法承担的负担。饮水安全直接体现以人为本的思想，也关系最广大人民群众的根本利益。这几年，杭州市政府花大力气基本解决了居民的饮水问题，但与此同时，仍然要把群众的饮水安全放在更加突出的位置，从行政、技术、工程，以至法律上来保证饮用水源的安全。比如地表水源如何预防污水排入，地下水源如何预防和杜绝人为破坏，以及饮用水源污染的应急处置等。这些工作，在我国虽然在不同程度地进行着，但远不如美国那样重视和抓得具体。

2.3 必须更加重视对外交流与合作

人们知道，水资源是人类共同的资源，管好、用好水资源也是人类共同的责任。水处理工程建设管理得好，就是对水资源管理好的重要贡献。在水处理工程建设管理上，世界上不少国家早已开展了各种形式的技术合作。尤其一些发达国家的水处理工程建设管理经验，如美国的“生态系统方法”，以及巴西的污水预防与治理经验，很值得大家学习借鉴，避其不成功的教训。对于污泥的处置，应该借鉴美国模式，按照市场经济规律将污泥集中、规模化处置，即城市污水处理厂稳定化处理后的污泥，由污水处理厂出资，国家资助，交专业污泥处置公司承包产业化经营，由专业化公司加工处置，以降低处理成本、提高处理水平、减少对环境的影响。