邻避（NIMBY）设施——物权法语境下的规划新议题

叶祖盼，吴星成，聂勇

(重庆市规划设计研究院，重庆401147)

邻避（NIMBY）设施
——物权法语境下的规划新议题

叶祖盼，吴星成，聂勇

(重庆市规划设计研究院，重庆401147)

《中华人民共和国物权法》颁布实施后，由邻避设施所导致的居民维权事件出现了集中高发的态势。文章从邻避设施的社会属性出发，针对现行规划体制中应对邻避设施设置的不足，提出了适应邻避设施社会属性的规划建议，以期对社会转型期的城市规划发展有所裨益。

公共设施；邻避设施；物权法；城市规划；社会属性；负外部性效应；城市空间；社会整体效益最优化

0 引言

《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)作为民法的重要组成部分，主要“调整因物的归属和利用而产生的民事关系”，即界定和处理通常意义上的“财产”问题。随着我国城市化进程的加快，城市人口迅速增长，使得城市的公共设施配套面临着较大的压力。

许多为了缓解城市压力的公共设施，诸如垃圾中转站、高压线、殡仪馆的新建或扩建都遭到了附近居民的反对，成为了居民维权的高发地。这些公共设施是城市建设发展所必需的设施，但是由于其本身所具有的负外部性效应，使得对其附近居民的利益造成了损害，成为不受当地居民欢迎的邻避设施。

《物权法》颁布实施以来，由邻避设施所导致的居民维权事件在全国发生了许多，如上海闵行高压线维权事件、上海磁悬浮散步事件、厦门PX项目散步事件、北京六里屯维权事件等等，这些事件都反映了居民对于维护自身权益的关注。邻避设施的设置问题是近年来城市建设方面的一个新课题，也是构建和谐社会、关注个体权益的重要内容。城市规划作为调控城市空间资源，指导城乡发展与建设，维护社会公平，保障公共安全和公众利益的公共政策之一，在城市邻避设施的设置问题上，如何在维护公共利益的同时保障个体利益，维持社会公正，是中国城市规划在社会转型期面临的新课题。

1 邻避（NIMBY）设施的相关研究

1.1 邻避（NIMBY）设施发展历程

早在20世纪70年代，美国社会就出现邻避情节的说法，但当时大都以反对“污染性设施”为主，如废弃物清理场、毒性废弃物处理场、机场、监狱等；近年来，有越来越多的案例涉及到“非污染设施”，如电子通讯设备的铺设遭到社区民众的抗争。另外，诸如一些非生产性设施如收容所、戒毒中心、低收入住宅区等设施的兴建，经常会导致政府部门与当地社区之间的矛盾，使得此类设施的建设有着极大的阻力。加拿大曾发生过反对为弱智或残障人士而设置的住宅区所进行的抗争运动，其中有部分社区居民甚至反对政府所推动的社会与种族融合政策，坚持反对该兴建计划。由此可见在欧美等先进国家，邻避冲突涉及到了多个领域，从一般的垃圾站等公共服务设施到低收入者的住宅区都会招致附近居民的抗争[1]。

1.2 邻避（NIMBY）设施的定义及内涵

在关于“邻避”的研究上，目前国内学者大多引用国外对于邻避的英文含义“Not In My Back Yard”，简称为“NIMBY”，即一般所谓的“不要在我家后院”。在邻避设施的内涵上，将其定义为“随着时代与科技的进步，为了国家经济建设发展及生活环境的改善，有部分城市生产生活所必需的公共设施，这些公共设施具有增加全民的利益，但是其建造及营运时所带来的负外部成本却由在其附近的居民承担，从而使这些设施具有不受当地居民欢迎的特质”，这些设施统称为“邻避设施”。在国内的邻避设施的定义上，更多的是聚焦在城市生产生活所必需的公共设施上，而没有进行延伸[2]。

1.3 邻避（NIMBY）设施面临的困境

邻避设施引起的附近居民反抗行为经常被认为是一种不合理的集体行动，就像Wolsink描述的那样：每个人都承认公共利益的重要性，但是没有人准备做出个人的贡献，结果公共利益不能被释放，使得这种现象成为了一种囚徒困境。在这样一种状态下，每个团体最合理的选择就是不合作，这样的联合结果就是这些设施在任何地方都不能被设置。这样就会导致

整个社会的一种次最佳状态[3]，因为这个设施的设置失败导致每个人面临了更糟的局面。因此，如何避免这种囚徒困境就成为了城市规划回避不了的问题。

2 现行规划体制中的邻避（NIMBY）设施规划特征

2.1 单一性

在我国现行的规划体制下，城市规划往往被看作一门技术学科，技术的合理性与最优性被认为是城市规划最重要的属性。这使得城市规划的技术属性被突出出来，而城市规划的社会属性则容易被忽视。特别是在规划的编制过程中，专业人员一般从单一的技术思维层面来考虑规划的合理性，而没有扩宽视野，从规划的社会性、经济性等方面来综合考虑。这种单一思维的后果容易导致规划的僵化，并使规划脱离公众，成为一种技术型的权威代言。

在邻避设施的规划生产过程中，规划采用单一的技术思维方式来进行邻避设施的配置，是以技术规范为依据，从技术最优的角度出发来进行的。而邻避设施是社会属性较为明显的城市公共设施，单一的以技术层面来考虑其规划设置问题，难以有效的解决由此引发的社会问题。在这种情况下，追求社会整体效益最优化的城市规划容易变成政府的技术依据，成为发生邻避冲突时政府或强势主体重要的法律支撑。

2.2 单向型

邻避设施之所以不受附近居民欢迎的原因，从经济学角度上来讲主要是因为其本身所具有的负外部性。而在目前邻避设施的设置问题上，大部分邻避设施设置中并没有充分考虑邻避设施的负外部性问题，而只是简单的依据技术规范需要设置，并且在设置时对于周边居民影响的考虑也只是依据技术规范的要求，而没有考虑居民的实际情况。在目前国内现状对于邻避设施的设置大都只是单向的考虑设施设置的经济技术最优，而没有从邻避设施将对附近居民产生影响的角度来重新审视邻避设施本身需要如何改进，以使得由于设施设置所带来的负外部性能够尽量内部化。

2.3 规范化

技术规范是一种标准化的技术规定，由于其本身所具有的普适性的属性，使得其难以对特殊情况作出准确的界定。城市规划作为一个公共政策，其面对的并不是一个一成不变的机械意义上的城市空间，而更多的是从社会的角度来分析和解决社会性的城市空间中所出现的问题。同时“邻避设施”这个名词本身首先体现的是一种社会属性，其强调的是设施附近居民所采取的对于设施的一种“邻避”态度，而这种设施对于整个社会而言是有益的。因此，在邻避设施的规划生产过程中，仅仅以标准化的技术规范来应对不同的情况，显然难以有效的处理好由于邻避设施设置所产生的社会问题。

3 邻避设施的规划建议

邻避设施的“邻避”首先体现为一种社会属性，是一种由于设施的特质所产生的社会不公正的描述。因此，在邻避设施的规划生产过程中，就必须要求规划工作者以一种多元化的视角来看待问题，重视邻避设施所具有的社会属性，以社会学的角度出发，融合技术思维及公共政策思维方式，来处理由于邻避设施设置所产生的社会问题。从社会学和公共政策的角度来看待城市规划，不仅要求城市规划在权衡各种利益时要强化社会公正，同时城市规划的运作程序上也必须体现一种公正性，即在规划的编制程序上，执行管理程序上均需强化其社会公正性。

3.1 强化规划的前瞻性和持续性

邻避冲突出现的绝大部分情况是在地区附近原来并没有存在该设施，而由于经济社会发展的需要，需要新建一些公共设施来满足城市建设的需求，这些新建的邻避设施对于现有周边的居民造成了影响，使得他们的原有利益受到了侵害，财产受到了损失。如果在周边居民购买住宅之前，邻避设施就已经存在，或者已经预知到邻避设施的具体位置，那么，市场自然会较大的消化掉由于邻避设施所带来的负外部效应，从而有效地减少了在邻避设施设置前后居民的财产所面临的损害，降低了居民对于邻避设施所产生的排斥心理，同时也将减少目前普遍存在的拆迁引发的社会问题。因此，规划的前瞻性和持续性对于从根源上解决好邻避设施所产生的社会问题具有非常重要的作用。

3.2 设立社区规划师制度

在邻避设施的设置过程中，社区规划师制度的设立将使得群体利益能够有效地表达，从而能够达到有效缓解设施设置过程中所产生的社会矛盾的作用。在城市规划过程中让社区规划师代表广大的城市市民尤其是受到规划内容影响的市民参加规划的编制和讨论，将是规划实现公众参与的重要表现形式。

社区规划师制度的设立能够将居民对于邻避设施设置的合理诉求得到有效表达，同时能够在规划层面消除群体事件发生的可能性，是一个在城市规划转型期，城市规划职业发展的重要方向。

3.3 建立邻避设施的社会评价体系

在邻避设施的规划过程中，建立一套独立的对于邻避设施的社会评价体系将能够较好的理清邻避设施设置过程中各方利益的得失，社会成本的大小等问题，从而能够有效的指导邻避设施的规划。

邻避设施社会评价体系的建立虽然涉及到多方面的要

素，但是主要可以分为两个层面，即社会整体层面及影响到的个体层面。因此，社会评价体系的建立可以从这两个方面入手进行指标因子的确定。以下对于评价体系进行初步的构想。

3.3.1 社会整体层面评价

在社会整体层面的评价因素应该包括三大方面的内容：（1）设施的受益人群及其范围评价；（2）受益人群生活质量的改变情况评价；（3）社会整体的支持度评价。

3.3.2 影响的个体层面评价

在邻避设施影响到的个体层面进行评价，需要考虑到较多方面的因素，包括：（1）设施所影响到的人群及不同人群的影响程度；（2）设施对人群影响的内容；（3）人群对于设施的排斥度评价；（4）居民的意愿评价；（5）替换／改进方案的成本评价。

3.4 邻避设施负外部性内部化技术处理

上海市静安区固体废弃物流转中心最初的建设方案是一个地上简易公房式的普通垃圾中转站，后来在征求居民意见时遭到了一致反对。区里面考虑到该地块附近周边没有休闲绿地，因此，决定结合垃圾中转站的建设，为居民提供一块难得的休闲绿地[4]。垃圾中转站的设计采取了下沉式的设计方式，地面则建成一个开放式的花园绿地，可供市民休闲娱乐。上海曲阳污水处理厂是一座上世纪80年代初建设的中心城区污水处理厂，2005年起曲阳厂实施达标改造，设计日处理污水能力为60000m3。在达标改造过程中，曲阳污水厂通过厂区的绿化环境的改造和改善噪音等技术工艺，减少了对周边居民的影响。以上两个案例均是提高邻避设施的生产工艺，以尽量将设施所产生的负外部性内部化的成功典范。特别是静安固体废弃物流转中心采用新颖的设计手法，为居民提供了难得的休闲空间，创造了巨大的社会效益。

邻避设施负外部效应内部化的措施从经济学角度而言是合理的。邻避设施的特质是使整个社会受益，而其损害则集中于设施附近的居民，这从经济学角度上讲显然不是一种合理的经济现象。因此，由代表社会整体利益的政府出资提高设施的工艺水平以减低其对周边居民的影响程度是符合市场化运作规律的。

4 结论

邻避现象在我国出现的时间不长，是在我国实行住房商品化进程后才出现的。尽管如此，伴随着中国政治经济改革的全面进行，可以预见，邻避现象在我国将会呈现高发的状态，而2007年《物权法》的出台无疑更加剧了这一现象的出现频率。因此，在这样一个时代背景下，城市规划需要发挥其作为统筹城市空间资源、协调各方利益的作用，重视邻避设施的规划生产，在处理由邻避设施所引发的社会问题上有所作为。文章正是基于这样一种责任感，而从城市规划角度对邻避设施进行研究。

[1]李永展.环境正义与邻避设施选址之探讨[J].规划学报，1999(26):91-107.

[2]何纪芳.都市服务设施邻避效果之研究[D].台湾：国立政治大学地政研究所，1995.

[3]何艳玲.后单位制时期街区集体抗争的产生及其逻辑——对一次街区集体抗争事件的实证分析[J].公共管理学报，2007，v01，2(3)：36—54.

[4]金通.垃圾处理产业中的邻避现象探析[J].当代财经，2007，1(5)：78-80.

责任编辑：孙苏，李红

施工经验

外墙抹灰及砖墙防潮层失效修缮

1.外墙抹灰

混水墙外抹灰一直被视为美化建筑外墙立面，装饰是主要功能，实质上抹灰层还起到保护外墙免遭风雨侵袭和增强墙体整体性的作用。在旧房改造时，有的业主要求铲掉外抹灰，重新装修。由于有些墙面外抹灰基层与砖墙粘贴十分牢固，剥离时会伤及墙面，因此旧房改造对外抹灰以修补为主，除了清除空鼓裂缝部分，尽量保留粘结牢固的抹灰基层，对具有历史意义标志性建筑的外装饰，尽管外观有缺损，但更要精心保护，从而保留其历史痕迹。有些传统的外装饰，如水刷石、干粘石、水泥拉毛等，需要经过培训考核、技术精良的工人操作。老房子抹灰层年久失修，尤其处在高层部位，要进行全面检查，彻底清除空鼓开裂的抹灰层，以消除安全隐患。

2.砖墙防潮层失效修缮

砖墙防潮层失效，地下水通过毛细管作用渗透墙面。室内墙面长期处于潮湿状态，影响居室生活环境，地下水中有害成分对砖墙起腐蚀作用，久而久之会影响结构安全。治理方法，切忌用水泥砂浆抹面，治标不治本，地下水还会顺墙壁继续爬升，水泥砂浆与被侵蚀疏松的墙砖粘结不牢，会出现空鼓裂缝。彻底根治办法是拆除受潮墙砖，补做防潮层，首先要找到渗水源头，拆墙严禁锤击，受潮侵蚀墙砖拆除并不费力，每次拆墙洞口宽度为1m左右，洞口上呈三角形自然拱，作业面交错进行，做完防潮层补砌洞口时砖缝砂浆必须填塞严实。防潮层破坏一般出现在单层及层数不多的老旧房屋，楼层荷载不大，可以不做临时支撑。

（摘自《建筑工人》，请作者速与本刊联系支付稿费）

NIMBY Facility--New Planning Topic under Property Law

After the implementation of Property Law of People's Republic of China,legal rights safeguarding caused by NIMBY facility breaks out quite often.Based on the social attribute and pitfalls in NIMBY facility localization in existing planning system,the planning suggestion of adjusting the social property of NIMBY facility is presented in hope of benefiting the city planning of society in transition period.

public facility;NIMBY facility;Property Law;city planning;social attribute;negative externality effect;urban space;overall social efficiency optimization

TU984

A

1671-9107（2013）06-0007-03

2013-04-22

叶祖盼（1983-），男，福建晋江人，硕士，注册规划师，工程师，主要从事城市规划与设计。

10.3969／j.issn.1671-9107.2013.06.007