平潭综合实验区环境保护立法问题研究

马 波，许翰文

（1．福州大学 法学院 ，福州 350015；2．广东石油化工学院 法律系，广东 茂名 525000；3．湛江市遂溪县人民法院，广东 遂溪 524300）

福建平潭综合实验区位于福建省福州市东南部海域的平潭县，平潭县是大陆距离台湾省最近的县，总人口40万人，陆域面积392．92平方公里，其中主岛面积324．13平方公里，海域面积6064平方公里，为全国第五大岛、福建第一大岛。2009年5月，国务院正式下发了《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，明确提出“在福建沿海有条件的岛屿设立两岸合作的海关特殊监管区域，实行更加优惠的政策，探索进行两岸区域合作试点”。2009年7月底，福建省委省政府正式作出了设立福州（平潭）综合实验区（下称平潭综合实验区）的决定，并明确提出按照“共同规划、共同开发、共同管理、共同经营、共同受益”的模式，努力把平潭综合实验区建设成为两岸人民合作建设、科学发展的“共同家园”的发展目标。2011年3月，国家发改委发布了《海峡西岸经济区发展规划》，单设章节突出“建设两岸合作的平潭综合实验区问题”，明确提出平潭综合实验区应加快建设环岛路等内部路网体系和市政设施，加强生态环境保护和综合防灾体系建设，优化人居环境，建设现代化海岛城市。2011年11月，国务院批复《平潭综合实验区总体发展规划》，赋予平潭比经济特区更加特殊和优惠的政策。《规划》明确提出，“努力把平潭综合实验区建设成为两岸同胞合作建设、先行先试、科学发展的共同家园，成为两岸交流合作的先行区、体制机制改革创新的示范区、两岸同胞共同生活的宜居区和海峡西岸科学发展的先导区。”现阶段，平潭综合实验区正处于边探索、边总结、边试验、边规范的建设实践过程中，正在对经济、社会、文化、生态等各项制度进行全面创新，而法制保障是平潭综合实验区开发开放的重要内涵和重要保障，营造良好的法治环境对综合实验区的建设和发展十分重要。由于平潭地区较为独特的环境资源和脆弱的生态环境，在开发过程中更应该根据自身的特殊情况设计出一套较为适合自身的环境保护制度，保护好平潭地区的环境。对此我们认为，探讨平潭实验区环境保护立法问题不仅完全有必要，而且具有现实依据，平潭实验区有关环境保护立法条件已经基本成熟，《平潭实验区环境保护条例》呼之欲出。

一、平潭综合实验区环境保护立法必要性证成

（一）实验区土地利用破坏环境问题凸显

依据《平潭综合实验区生态建设与环境保护规划》的规定，平潭综合实验区将突出绿色低碳发展理念，以创建生态示范区为抓手，以生态经济、生态环境、生态人居“三大体系”建设为载体，以体制创新、机制创新和科技创新为保障，以重点建设工程为支撑，强化生态建设和环境保护，实现城市、产业、生态环境协调发展，建设经济繁荣、生态安全、人居环境优美舒适的现代化新兴海岛城市。从中我们可以看出，平潭综合实验区努力打造两岸合作的国际旅游岛和两岸贸易特别区的态度表露无遗。对于综合实验区这样一个风景优美、发展潜力巨大，但陆地面积狭小的岛区来说，其土地开发利用问题必然是未来发展中最本质、最核心的问题。与海南国际旅游岛建设存在的问题相同，平潭实验区也面临着诸多开发商角逐土地、土地利用破坏环境问题凸显等难题。自2009年开始，平潭的房价已经翻了几番，土地的供给利用已经供不应求，这直接导致了两个突出的环境破坏问题：一是填海毁林，二是抢建违建。

1．填海毁林问题凸显

作为一个四面环海的岛县，平潭实验区缺乏大型企业，地方财政收入较低，基础设施较差，与周边地区的经济存在较大差异。按照国家政策的倾向，综合实验区将承载大量对台产业，为实现基础设施的现代化，扩大交通基础设施用地和各种产业行业用地，无疑将激增实验区政府、企业对土地资源的诉求，促使决策者填海毁林以增补土地使用面积。海西的规划者朱立曾表示：“海西发展最核心问题就是弱、小、散。平潭作为海西发展的实验区，主要靠福州大都市区的扩容强市、联动周边。”［1］这样的联动一体化，要求平潭对周边的内陆地区搭建基础设施。在着力推动平潭落实总部经济发展政策时，要把产业延伸到福清、长乐等相邻的地区，延伸产业链，做大产业群。这样一来，平潭就面临着增补土地利用面积的问题。如何充分增补利用面积，防止过度填海毁林是将来实验区环境保护立法重点关注的内容。我们认为，解决问题最为根本的措施是，土地开发利用以及填海等项目的审批必须要提升到环境立法的层面加以规制，避免政策的偏向使得行政权力异化进而影响到综合实验区的环境保护。

2．抢建违建问题突出

平潭实验区的原著居民，受到平潭实验区的发展趋势以及房价飚升的影响，将原本的宅基地或者农田私自改变土地功能，抢在平潭实验区开发之前违建。这样一来，不仅有违城市规划发展，还对综合实验区整个土地的开发利用及整体生态系统带来了无可挽回的影响，使得生态系统相对脆弱的平潭更加难以承载后续的开发任务，面临更多的土地利用与环境保护问题。因此我们认为，必须以环境立法为先导，对综合实验区的土地利用开发予以必要规制。同时，借鉴台湾地区和国内其他实验区的环境保护制度，根据综合实验区的实际需要创设相关环境保护法律制度。

（二）产业结构调整产生的环境问题突出

从平潭的产业结构来看，由于政策存在相当长的一段真空期，平潭的经济发展一直得不到有效的规划和政策支持，而且地理环境偏离大陆，交通航运不发达，使得平潭地区一直没有大的投资方进行投资，也没有大型的企业作为经济支柱，所以发展只能依靠环境资源。本土产业对环境资源依赖性最大的就是渔业和旅游业。“平潭县作为一个岛县，养殖业和捕捞水产是最大的环境资源优势。但是从目前有关渔业资源评估和种群生态学研究方面的研究来看，海洋资源已经出现衰退：养殖业的饲料导致水体营养化和捕捞过度导致鱼类种群衰退。这样一来，就很有必要在平潭有关环境立法上面设置渔业纠纷解决制度和渔业管理协查制度，确定海洋养护方案，完善休渔制度和限制非渔业劳动力向海洋捕捞转移，降低捕捞强度，切实保护海洋渔业资源。”［2］此外，旅游业作为平潭县的重要产业，其发展也存在诸多环境问题。主要是游客的废弃物以及娱乐场所和观光区对环境的污染，其中伴随噪声污染、水体污染以及环境资源损毁等各种复杂的环境问题。这些环境问题的交叉影响，给综合整治带来了巨大的挑战。因此，“为促进平潭海滨旅游的可持续发展，在进行旅游开发的同时也要加强对海滨旅游资源的保护，正确处理保护与开发之间的关系。”［3］而所有有关平潭实验区旅游业环境整治、恢复问题，质言之，就是有关环境立法的问题。

同样，对于承接台湾产业转移，主要是建设先进制造业基地，发展电子信息、海洋生物、清洁能源等现代产业，其对平潭实验区环境的影响从整体上来说是巨大的。此外，还存在着岛内企业对环境空间上的侵占和排污等问题。因此，从立法上来看，与其花费巨额资本投入后期综合治理，不如在环境立法当中提高企业准入标准，要求企业本身的配备能解决自身排污问题，同时严格限制对环境资源依赖性大的企业进入，从源头上限制和排除污染大的企业，实现后期治理向源头预防的转变。

二、平潭综合实验区环境保护立法目标分析

（一）突出环境保护立法的创新性

由于地方环境立法不能超越上位法的规定，地方环境立法一般以《环境保护法》（1989）为纲，在一个比较笼统的立法指导思想下，形成一个相对独立的体系。但是我国的多数地方环境立法，很大程度上是对国家《环境保护法》的一种复制和缩小，自身特色体现的并不明显，相关法律制度的创新性亦不鲜明。由于平潭实验区对台的独特性，国家对综合实验区法制上的松绑，使得平潭实验区的立法具备了得天独厚的优势。我们认为，“法律作为一种地方性的知识，不仅仅是简单的价值判断，它还是指导我国立法工作和今后学术研究的指南。”［4］由于我国长期以来的相关立法一直都不敢逾越雷池，亦缺乏创新性，开放平潭实验区的法制环境不仅仅是针对地方环境的立法问题，也是为了在原有的法制基础上找寻突破口，寻求实用性与创新性兼备的法律制度，所以必须要求平潭实验区的地方立法具有一定的创新性。我们认同这样的观点：“综合实验区的立法创新必须深刻把握发展这个第一要义。从政策上说，要以科学发展观指导立法实践，把握立法创新的时机和要点。其次，注重立法开创性。具体地讲可以有两个方面，一方面是在法规制定和修改工作中，要认真研究立法事项矛盾的性质、特点、发展规律，创设促进新事物发展的法律制度。另一方面就是要在准确认识事物矛盾的基础上，用前瞻性的办法解决立法中遇到的矛盾，创新法律制度”［5］诚如有学者所言：“运用立法手段规范创新的目的只有一个，那就是：最大限度地使全体社会成员公平实现利益，并获得最充分而持续的安全与发展；推动社会持续集成、创新、进化，迈向高度文明。”［6］这方面《深圳经济特区改革创新促进条例》值得平潭综合实验区的环境保护立法借鉴。该条例第20条第2款规定：“改革措施需要在有关法规、规章修改、废止之前先行实施的，可以将改革创新方案提请法规、规章制定机关批准施行，再依照立法程序及时修改、废止相关的法规、规章。”按照该款规定，改革措施如果与现行法规、规章发生矛盾而改革措施又需要在现行法规、规章修改废止前实施的，可以不按现行法规定的程序为之。“平潭综合实验区地方法律制度建设，应在中国特色社会主义法律体系已经形成的条件下，创新的空间应由单项法规的创制转向主要对国家法的拾遗补缺和适度变通。比如，生态立法建设上，应注重平潭海岛生态环境的保护，超越于传统的补救式环境立法保护模式。”［7］

我们认为，在平潭实验区环境立法的问题上，一方面应该借鉴国内其他地区有关的环境立法，结合平潭实验区先试先行的政策，吸取其他地区符合平潭实验区实际状况的法治资源，另一方面则是面对平潭综合实验区探索两岸合作的新模式，吸收台湾地区专家的意见，重视人才，认真贯彻落实中央精神，用足用活中央赋予的对台先行先试政策，在环境立法方面借鉴台湾地方环境立法文件，在立法组成人员上吸收台湾有关方面的专家、代表以及台胞等代表的观点，征求各行各业有关环境立法的有益建议和意见，充分利用人才资源和政策资源。此外，根据福建省委省政府提出的按照“共同规划、共同开发、共同管理、共同经营、共同受益”的模式，努力把平潭综合实验区建设成为两岸人民合作建设、科学发展的“共同家园”。环境保护立法要基于平潭的特殊生态环境，利用立法工具全面保护平潭岛的沙滩、滩涂、海岛、防护林带、淡水资源等优良自然资源，规制入岛投资企业和已有的产业进行环保准入规范和改造，推动形成节约资源、保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式的法律措施，促进旅游业健康发展和实验区生态文明建设，在立法中创新环境保护制度设计，完善环境标准，实现预期立法目标。

（二）提高违法成本，强化法律责任

从法经济学理论来看，我国有关地方环境立法保护条例中存在着极大的立法缺失，就是“违法成本过低”。不仅是地方环境保护立法，《环境保护法》也同样受制于经济发展，导致我国对于环境保护上的违法行为极难被追究，有关环境保护的法律极少涉及到刑事责任，基本靠民事责任和行政责任来规制。“从法经济学理论分析，环境违法成本低的问题在立法上的体现，是法律责任的设定不合理，大大降低了违法者应当承担的预期成本”。［8］由于立法中设定的环境法律责任过轻，违法行为预期成本明显低于取得的收益。“这样导致了很多污染环境的主体，在违法和‘为合法而寻找途径’之间的博弈中选择违法。即使有外在的规则对其行为予以限制或禁止，该主体也将基于自身利益最大化的考量而拒绝遵守规则。”［9］例如，平潭实验区存在的抢建违建问题，如果违法的预期成本只是拆除违建或者罚款等比较“软”的责任，与违建行为所带来的经济利益作对比，人们更多会“理性”地选择违法。“违法成本太低”的另一面则是守法成本高。在地方环境立法的时候如仅考虑提高环境违法成本是不够的，从长远来看，如果没有很好地解决守法成本高的问题，会使环境使用人不敢对环境资源进行开发和利用，环境资源的利用从某个意义来说就是守法成本与使用环境资源带来的利益的相互交换。

我们认为，政府作为环境资源的规划者、监督者，在考虑资源使用人取得的经济效益与守法成本是否对应的前提下，应主动承担环境保护所需的基础费用和部分过高的守法成本。这一方面能够在全社会营造良好的保护环境的意识氛围，另一方面能够在利益基础上引导资源使用权人，防止资源使用人违反相关规定破坏环境。

（三）协调处理环境政策与环境立法的关系

在我国有关地方环境保护的法制建设中，环境政策与环境法律是两种必要而且常见的方式。“环境政策是国家在环境保护方面所采取的一切对策和行动，主要是指环境法律以外的有关政策安排。”［10］而环境法律主要指的是基于环境政策而出现的有关环境保护的法律制度。我国的环境保护工作可以说是起步于环境政策的。1973年，全国第一次环境保护工作会议拟定的《关于保护和改善环境工作的若干规定》就是一个政策性文件。“环境政策对于我国环境保护工作的开展发挥了重要的作用，这主要是由于上个世纪70年代我国的环境法制不健全，环境法律尚未制定出台，为使用环境保护的时代需求，国家出台环境保护政策是十分必要的，同时也是一种迫于无奈的选择。”［11］随着法制建设的不断完善，虽然现在也需要环境政策的不断研究以支持环境法制工作，但是由于环境政策是随着经济政治因素改变而改变的，因而带有不确定性。随着法制进程和依法治国理念的深化改革，环境法律已应逐步独立于环境政策。其原因一则是环境法律作为一门带有公益色彩的法律，本身内涵了各种环境资源和整体环境所固有的一种生态权利，也包括了人类依赖环境生存的利益，环境利益被保护是理所当然的。二则是环境保护具有长期性和艰巨性，一旦环境资源或者生态利益等遭到破坏难以被修复，这样一来要求环境法律必须带有高度的独立性和稳定性。

因此，在平潭综合实验区环境保护立法的问题上，我们一方面要考量环境立法应逐渐独立于环境政策，一方面也要考虑复杂的政治因素通过环境政策来达成，处理好两者之间的关系，这需要很好的衔接。这样在环境保护立法过程中必须灵活变通，在保持环境立法独立性的基础上给环境政策预留一定的空间。

（四）确立“共同管理”综合协调机构

根据平潭综合实验区的发展目标，平潭综合实验区将建设成为“两岸人民合作建设、先行先试、科学发展的共同家园”。在加强与台湾地区经贸合作的同时，“平潭综合实验区还应当注重社会管理制度创新，探索两岸人民共同接受的管理模式，以人为本，以法治为手段，创造两岸民众都熟悉和能接受的生活方式和生活环境，探求两岸在社会管理制度上的共同点，创造良好的法制环境，使台湾同胞在平潭综合实验区能够先行感受未来两岸统一后的社会生活，通过逐步改进，打造两岸人民的共同家园。”［12］如何架构一个“共同管理”的机构，定位好该机构的功能价值与实际操作性问题值得我们深入探讨。“要实现平潭综合实验区‘共同管理’主体的目标和功能，仅仅靠一个单一的机关或组织是绝对不可能的。因而架构一个职权分明、协调统一、立体多元的管理主体体系，恐怕才是解决问题的最好选择。共同管理主体应当由三个层次构成：（1）综合协调处理机构；（2）日常管理机关；（3）合作开发实体”［13］。

（1）综合协调处理机构。这个机构的设置是出于有关实现“一国两制”解决两岸关系问题的价值目标和综合调处功能的需要。综合协调处理机构应当分为两个：一是负责两岸涉及平潭事务的协商机构，这个机构基于目前政治环境的考虑，还只能是纯民间的或是准官方的组织，因此它也可以依托目前已经成型的两岸非官方或准官方协商机制——海协会和海基会模式。另一个综合协调处理机构的职能主要是针对祖国大陆方面涉及平潭发展建设事务的国家机关之间的协调。专门负责有关台湾方面企业事业单位带来的有关环境问题。

考虑到我国政治现实和实践的复杂性，必须区别对待大陆当地和有关台方的环境资源使用权主体，单纯的大陆因素造成的环境问题依然交给平潭综合实验区管委会和有关环保部门处理，而涉及台湾因素的环境问题或者大陆方与台方之间发生的环境问题纠纷，则应交给该综合协调机构与当地政府和有关环保部门协调解决。虽然说该机构仅仅是协调机构，但是未来发展方向以及从长远架构一个两岸合作管理机构来看，其功能定位不能仅仅局限于建言或者发挥参考作用，也应适当地赋予部分行政权力，行使关于环境问题的决策权和管理权。

（2）日常管理机关。目前平潭综合实验区已成立综合实验区管委会作为实验区事务的决策管理机关。除了实验区管委会，还有一个平潭县政府，目前正按照“区县统筹”、“区县一体”的管理体制来运作。为了实现区县一体运作，目前已将平潭县政府的12个内设机构，通过“一办三局”的体制进行了统筹。

（3）合作开发实体是处理有关实验区内具体的两岸合作开发事项的管理实施机构。这个机构可以参考企业法人的运作方式，由政府与台商或台湾地区的其他法人组织共同出资成立并兼具企业和公共管理职能的平潭综合实验区合作开发总公司，负责实验区基础设施建设、项目招商、综合开发等各项经营管理活动。

三、平潭综合实验区环境保护立法资源供给

软法（soft law）概念出自西方国际法学，在国际法学著述中，软法有多种表述形式，诸如“自我规制”、“合作规制”等。作为人类社会行为规范的一种表现形式，软法在世界各国早已存在。随着公共治理的兴起，全球化的加快和区域经济一体化的推进，软法现象日益引起学者的热切关注。平潭综合实验区的环境保护法制保障资源，从新兴的法律资源类型分类来看，存在着“硬法”资源和“软法”资源两种法治形态，它们都是综合实验区环境保护法制保障的重要资源，在环境保护立法过程中应当予以考量。罗豪才教授认为：“‘硬法’是指那些需要依赖国家强制力保障实施的法律规范。而‘软法’则是指那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范。”［14］在建设法治社会的大背景下，综合实验区的先行先试更应该通过法律和政策进行保障，这样才于法有据。我国现实环境保护法律立法滞后，已经不能满足综合实验区环境保护改革和先行先试的需要，加强综合实验区环境保护法治资源的供给，以立法先行为主导，既包括硬法立法，也包括软法资源，行使先行先试的权限，为综合实验区的环境保护提供多形态的资源供给。

（一）环境保护“硬法”资源形态

环境法的硬法资源，在国内法上表现为宪法、环境法律、环境行政法规和地方环境行政法规以及环境行政规章。按照我国宪法和立法法的规定，宪法和法律的制定，只能是通过中央立法机关来制定，为实验区制定基本法律缺乏实际的可操作性。因此，平潭综合实验区的立法在既有的法律框架下，地方环境行政法规和环境行政规章这两种硬法资源的利用可操作性较大。但地方法规和环境规章的制定，其前提是以有立法权为前提，而平潭综合实验区并没有立法权。因此，立法先行首先面对和必需解决的是综合实验区的立法权限。我们认为，可以有三种解决途径：一是借鉴湖北省人大常委会为武汉城市圈制定《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》的模式，由福建省人大常委会或人民政府为平潭综合实验区制定相关环境保护立法。二是平潭综合实验区作为福州市行政区域的一部分，由福州市人民代表大会和政府运用省会城市的立法权，根据平潭综合实验区的实际需要，进行环境保护立法。三是首开我国立法授权的先河，也即授权非经济特区立法，由全国人大常委会授予平潭综合实验区立法权，从而获得特别立法权。以往我国只存在全国人大常委会授权经济特区立法，但在福建平潭综合实验区先行先试的大前提下，授权立法是符合平潭综合实验区创新精神的。

（二）环境保护“软法”资源形态

我国环境保护软法的渊源主要包括诸如环境保护政策、纲要、建议、指南、倡议、章程、标准等。我们认为，平潭综合实验区环境保护“软法”资源的利用，尤其需要注重的是环境政策与环境行政指导规范。一方面综合实验区的环境保护立法以先行性、探索性为目标，另一方面政策的灵活性亦适合综合实验区环境保护当下的具体实际情况，有利于为综合实验区先行先试提供更多的法治资源。平潭综合实验区在立法改革和先行先试的情况下，需要法律加以规制和支持，但由于现在平潭综合实验区还没有立法权，更应该重视软法的作用，特别是与平潭综合实验区密切相关的《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、《海峡西岸经济区发展规划》等国家政策。同时，《平潭综合实验区总体规划（2010－2030）》、《平潭综合实验区生态建设与环境保护规划（2010－2030年）》、《平潭综合实验区生态建设指标体系》等都已通过，这更是为综合实验区的环境保护提供了有力的软法支持。

值得注意的是，在软法资源的利用上，除了环境政策与环境行政指导外，还应该侧重对平潭综合实验区管委会职能部门制定的环境保护标准、各民间环境保护组织制定的章程、各行业有关环境保护的自律章程或责任书、环境保护宣言等软法资源予以利用。政府通过制定相关政策和标准，对平潭地区行业、组织起一个最基本的规范和方向引导，然后由各行业、各组织根据自身实际进行细化和严格化，使环境保护社会化。在环境保护领域，动员广大企业、组织参与环境保护，提高积极性，落实各项政策，同时行业的自律规范可以补充立法的不足，企业按照章程和自律规范参与环境保护，也更具有可操作性和执行性。

四、平潭综合实验区环境保护立法制度设计

由于平潭岛较为独特的环境资源和脆弱的生态环境，在开发过程中更应该依据自身的特殊情况设计出一套适合本土的环境保护新制度，保护好环境。正是对台先行先试政策和平潭岛特殊的自然资源环境，决定了综合实验区环境保护立法需要充分借鉴台湾地区和国内其他实验区的环境保护制度，依据实验区的实际需求进行环境保护法律制度的创新。笔者认为，应供给以下创新型法律制度：（1）完善环境规划、环境标准制度。应该说，当前平潭综合实验区的环境规划和环境标准制度，已经基本成型，具备了相关的规范依据。但综合实验区的环境规划与环境标准的制定与执行，应积极鼓励公众参与，召开社会听证，征求专家意见，特别是台湾地区专家意见，同步推进水资源配置、环境保护、旅游发展、林业绿化等专项规划编制工作，引导有序开发，并纳入实验区发展规划纲要和总体发展规划。在企业准入制度上，凡是污染严重的落后生产和产品一律淘汰；凡是不符合环保要求的建设项目一律不允许新建，对新上项目严把环境保护关；凡是超标排污的企业一律停产治理。建议在环境立法中规定：“综合实验区管委会对有关台湾独资企业、有关台湾合资合作企业的市场准入享有审批权，可以要求审查以上企业的有关环境影响评价、排污申报等有关环境问题报告，对不符合要求的以上企业可以责令限期改正、停业整顿和建议政府有关部门吊销营业执照。”（2）建立可再生能源（清洁能源）制度。可以在环境立法中规定：“建立健全促进节能减排、资源节约的激励约束机制和市场机制，完善节能减排的指标体系、监测体系和考核体系，大力推广节能、节水、节材，加快推进清洁生产、循环经济及其试验区发展，支持可再生能源和节能环保材料的推广应用，探索资源综合利用新途径，依法建立生产者责任延伸、工业废弃物处理认证、差别化能源资源价格等制度，实现能源资源的节约利用。”（3）推行综合生态系统管理制度。“所谓综合生态系统管理，是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然（包括环境、资源和生物等）的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。”［15］平潭岛虽然具有良好的自然资源，但其独特的海岛生态环境较为脆弱。基于平潭综合实验区建设环境友好型和资源节约型社会的诉求，在平潭综合实验区开发开放的过程中，可以考虑借鉴推行综合生态系统管理制度，综合运用法学、管理学、经济学、农学、林学和生态环境学的学科知识，尊重社会经济发展的规律和环境保护的规律，运用行政、经济、社会调整机制，强化政府生态责任，鼓励社会、公民特别是台湾地区的专家、人才积极参与，综合衡量平潭岛开发开放对海洋、沙滩、滩涂、淡水资源、森林带来的影响，制定相关保护规划和制度，最终将综合生态系统管理制度纳入平潭综合实验区总体规划、立法规划、环境规划和政府工作规划。（4）强化政府环境保护责任制度。环境保护和管理是政府履行职能的重要内容之一，强化政府环境保护法律责任制度是平潭综合实验区开发开放的客观要求。平潭综合实验区应进一步强化政府环境保护法律责任，在执法部门及执法体制改革上，首先应从执法观念上改变以往“重治理、轻预防；重事后处罚、轻事前教育和轻事中纠正”的观念，树立“服务型、重预防、教育先行、必要惩治、严格治理”的观念，认真贯彻“预防为主，防治结合”的环境保护原则，并在相关立法中进行执法规制。可以在立法中做如下规定：综合实验区实行“政区合一”（行政区＋实验区）管理模式，按照“区县统筹、区县一体”的运作模式，由综合实验区管委会负责对环境保护工作实行统一领导，各级乡镇人民政府实行生态安全保障、环境质量行政领导负责制，根据环境保护、经济建设、社会发展目标、城市总体规划，进行综合实验区生态示范区建设。实验区管委会实行环境保护实绩考核制。实验区管委会对乡镇政府及有关部门主要负责人的环境保护实绩实施年度考核，并向社会公布考核结果。（5）构建区域协同环境保护法律制度等，加强与台湾地区相关制度的衔接，全方位、多体系对生态环境进行综合管理和保护，形成资源节约与环境友好型“两型”平潭综合实验区的建设格局，实现综合实验区的可持续发展。

五、结语

平潭综合实验区在先行先试的过程中，应注重环境保护和相关法制保障，从制度上构建符合平潭综合实验区开发开放的法律制度。在平潭综合实验区环境保护法制建设上，需要以立法先行为主导，强化政府环保责任，提高公众参与环境保护的积极性，创设环境保护多体系，坚持环境保护制度的创新，为平潭综合实验区的环境保护提供法制保障，建设环境平潭、生态平潭，创建两岸合作建设的典范。