合肥市“十二五”期间城市建设用地供需平衡研究

2013-03-31叶子

吉林建筑大学学报 2013年2期

叶子

(安徽农业大学经济管理学院，合肥 230036)

我国社会经济的快速发展对土地资源的需求日益旺盛［1］.“十二五”期间，随着我国东、中、西三大地带经济战略的转移，促进中部地区崛起规划和皖江城市带承接产业转移示范区规划的实施，地处华东腹地的安徽省省会城市合肥，在交通、能源、城市建设等方面的基础设施建设和基础产业发展将伴随旺盛的建设用地需求，土地资源的可持续利用与经济社会建设的矛盾将日益加剧［2］.因此，对合肥市“十二五”期间建设用地进行供需平衡研究，对保障城市的快速发展和实现土地的可持续利用具有重要的现实意义，同时也能为类似的地区提供借鉴.

1 研究对象概况与数据来源

1.1 合肥市概况

合肥市位于长江与淮河之间，安徽省中部，土地总面积1 142 968公顷(705 518公顷)，全市总人口702万人(494.95万人).经国务院批复，从2011年9月1日起，撤销原地级巢湖市居巢区，设立县级巢湖市，原地级巢湖市管辖的庐江县划归合肥市管辖.行政区划调整后，合肥市辖4区(瑶海区、庐阳区、蜀山区、包河区)、1市(县级巢湖市)、4县(长丰县、肥东县、肥西县、庐江县).

1.2 数据来源

相关数据均来源于《2010年安徽省统计年鉴》、《安徽省土地利用变更调查报告(2010年)》和《合肥市十二五规划》，其中括号中数据均为行政区划调整前原合肥市数据，以下分析如无特殊说明均采用原合肥市数据进行.

2 合肥市土地利用现状、特征和存在问题

根据合肥市土地利用变更调查结果，行政区划调整后，加上巢湖市居巢区、庐江县，2010年末，全市土地总面积1 142 968公顷.其中农用地838 622.70公顷，占土地总面积的73.37%;建设用地204 681.88公顷，占土地总面积的17.91%;未利用地99 663.19公顷，占土地总面积的8.72%.

在建设用地中，居民点及工矿用地169 542.11公顷，交通运输用地12 768.52公顷，水利设施用地22 371.25公顷.建设用地中，居民点及工矿用地占82.8%，占主要部分.从1996年-2010年，合肥市建设用地总规模经历了“缓慢增长-加速增长”时期.其中，居民点及工矿用地比重偏高，增长速度明显，这主要是由于城市人口增加，经济技术开发区的建立和城市规模扩张导致;交通运输用地平稳增长，反映出合肥市逐年加大的交通基础设施的建设力度;水利设施用地先增后减，这主要是受政策和水利设施投资的影响.

然而，由于土地资源的硬约束，土地利用中的供需矛盾和各种深层次问题逐步凸显，如发展用地空间日益受到限制，耕地与基本农田保护形势严峻，城镇建设用地扩张过快，建设用地结构和布局不尽合理，建设用地利用效益低等等.通过预测土地的需求和供给，能有效地协调土地利用中的供需矛盾，实现土地的可持续利用和经济的增长［3］.

3 合肥市“十二五”期间建设用地需求预测

目前，下一年度的建设用地需求预测，一般采用综合预测法和分类预测法分别预测建设用地需求［4］，本文采用综合预测法.综合预测法中建设用地规模增加的因素，主要是人口和经济发展两个因素.而由于固定资产投资是推动经济社会发展的重要引擎之一，因此人口增长和固定资产投资可作为建设用地综合预测考虑的主要方向，通过双因素数理模型预测建设用地需求量.模型如下:

其中，S1=△P1×A1/10 000+△P2×A2/10 000;S2=Q×T×0.75.

式中，C为下一年度(Y年)新增建设用地面积(公顷);S1为下一年度(Y年)按人口规模预测的新增建设用地面积(公顷);S2为下一年度(Y年)按固定资产投资总额预测的新增建设用地面积(公顷);△P1，△P2分别为下一年度(Y年)城镇和农村预测新增人口数(人);A1，A2分别为下一年度(Y年)城镇和农村人均建设用地指标(m2/人);Q为下一年度(Y年)固定资产投资总额(亿元);T为下一年度(Y年)单位固定资产投资新增建设用地需求系数(公顷/亿元)，即新增建设用地面积与固定资产投资额的比值.

人口增长主要是通过人口自然增长法、综合增长法和线性增长趋势预测法3种方法进行预测，对相应结果进行综合平均，确定合肥市城镇人口和农村人口增量.城镇人均建设用地指标(A1)和农村人均建设用地指标(A2)，依据国土资源部《市(地)级土地利用总体规划编制规程》规定的指标值，A1应不超过100 m2/人，A2不超过150 m2/人.

全市固定资产投资额(Q)按照时间序列预测法预测.单位固定资产投资的新增建设用地系数T则根据近15年全市全社会固定资产投资额和相应的新增建设用地面积确定.

根据以上分析得出相应综合预测各参数值(表1)，分别代入模型中预测新增建设用地面积(表2).

表1 综合预测各参数值

表2 综合预测新增建设用地面积 (公顷)

本研究中采用单位固定资产投资新增建设用地系数T，按“保守估计、一般估计、偏大估计”3种情况选取适当的系数值进行预测分析，分别对应得出“保守估计、一般估计、偏大估计”情况下2013年和2014年新增建设用地面积.由于近3年合肥市单位固定资产投资新增建设用地系数比较稳定，因此我们采取“保守估计”的新增建设用地面积指标，则综合预测2013年和2014年新增建设用地面积分别为9 315公顷和10 704公顷.

4 合肥市“十二五”期间建设用地供给预测

建设用地年度供给量W主要从3个方面测算:①土地利用总体规划明确的合肥市土地年度计划供给量W 1;②通过年度验收的农村居民点土地整理增减挂钩项目，将整理挂钩的土地置换成建设用地指标，折算出年度能够供给的具体土地数量W 2;③政府收购储备的土地和存量土地及其他途径供给W 3.结果如下:

依据合肥市建设用地量规划指标，按照拟定的年度建设用地供应计划，综合确定下一年度可实施供应的建设用地数量(W 1).根据《合肥市土地利用总体规划(2006-2020年)》的规划目标指标，至2010年，新增建设用地增总量为17 377.26公顷，到2020年，新增建设用地总量为47 510.22公顷，其中，2011-2020年新增建设用地增总量为30 132.96，折合到每一年，预测2013年和2014年每年新增建设用地3 013公顷.

根据农村居民点土地整理增减挂钩项目资料，通过《合肥市土地利用总体规划(2006-2020年)》中农村居民点用地规划指标，到2010年农村居民点用地减少总量控制在7 722.20公顷以内，到2020年，为22 122.85公顷，分解到逐年指标，则每年通过农村居民点用地整理，可以供给建设用地指标为1 440公顷.其他途径供给W 3暂时确定为0.

根据以上分析得出相应各参数值W 1，W 2，W 3，代入测算建设用地2013年和2014年度供给量为4 453公顷.

5 合肥市“十二五”期间建设用地供需平衡分析和对策建议

随着合肥市城镇化进程的加快和经济总量的快速增长，工业、商业、居民住宅用地与交通运输用地的增长会带动建设用地需求的不断增加.但是从建设用地供给计划和途径来看，建设用地供给的增长非常有限，最终将会导致建设用地的供求不平衡.从对合肥市建设用地供需预测来看，“十二五”期间，2013年合肥市新增建设用地需求为9 315公顷，供给量为4 453公顷，缺口为4 862公顷;2014年合肥市新增建设用地需求为10 704公顷，供给量为4 453公顷，缺口为6 251公顷.由此可知，合肥市建设用地供给远远小于需求，土地供需紧张的局面非常严峻，供需矛盾突出.

分析合肥市建设用地供给量的年度来源可以发现，“十二五”期间合肥市建设用地供给量基本保持稳定.因此，造成建设用地供需不平衡的主要原因是来自于不断增长的建设用地需求量.依据年度建设用地需求模型分析，合肥市人口增长带来的建设用地需求增加十分有限(2013年为1 760公顷，2014年为1 770公顷)，固定资产投资的快速增长推动了建设用地需求增加，而固定资产投资的快速增长与合肥市近年来高的GDP增速密不可分.

针对以上建设用地供需的突出矛盾，结合合肥市目前的实际情况，通过“开源与节流”，即增加供给和减少需求两种途径来调节建设用地供需平衡，在保障经济发展的前提下，提出以下对策及建议:

(1)积极开源，多层次多手段拓展用地空间. 在积极争取国家计划指标的基础上，通过盘活低效利用土地和城中心旧城改造，特别是结合农村土地整治，推进“空心村”改造，通过城乡土地利用结构调整破解用地困局.随着城镇化进程的加快，以及进城务工人员在城镇的定居，加剧了“空心村”问题的严重性.2005年合肥市农村居民点人均用地263.28 m2/人，远超过国家规定的农村居民点人均用地指标值150 m2/人，通过大力推进农村土地综合整治，逐步降低农村人均用地规模，从农村居民点建设用地存量上进行挖潜;

(2)努力节流，促进土地节约集约利用. 根据各地社会经济发展水平，按照企业大中小型的不同，制定各类建设用地定额标准，促进土地利用的标准化和集约化，有效提高土地利用效率，提升土地利用效益.同时，建立并实行严格节约用地考核评价体系.分解落实单位GDP建设用地下降目标任务，将单位GDP耗地量作为硬指标列入地方政府的考核内容，对土地利用全过程实行评价考核，并将考核结果与土地利用年度计划指标分配相挂钩.此外，地方政府要充分运用经济手段、市场机制促进企业节约用地.对于长期圈占土地不用和低效利用土地的情况，政府可以通过提高收取土地增值税标准的方式，增加企业保有土地的成本，促使其少圈地并退出占而不用的土地;而对于土地利用效率较高的企业，可通过奖励等政策予以鼓励.加快研究淘汰产能和低效企业的用地退出机制，从而使有限的资源更多地向优势企业集中.