美国ATP/TIP计划对外资企业的开放及启示

■王建华 夏良 上海大学

自上世纪90年代以来，伴随着经济全球化的深入，科技全球化与研发国际化的趋势愈益明显，跨越国界在更大范围内整合外部科技资源的重要性日趋突出。在此背景下，各国政府、企业、研究机构与大学等创新主体的战略谋划、价值取向和行为方式都发生了一系列的变化：其中之一，就是在一些国家与地区内由政府所主导的科技计划开始有条件、有选择地对外开放。但与此同时我们也看到，围绕着政府科技计划的开放问题又一直存在着很大的争议，有关国家的政策选择与运作管理亦有着明显的不同。为此，本文仅对由美国商务部所主导的ATP/TIP计划做一较为详细地考察，以期能给我国相关科技计划的渐次开放带来一些有益的启示。

一、美国ATP/TIP计划的由来与开放

美国ATP计划，全称“先进技术 计 划 ”（Advanced Technology Program），是美国联邦政府早在上世纪九十年代初，依据《美国技术卓越法案》（American Technology Preeminence Act，ATPA）,为支持其产业界致力于研究那些风险高但又具有巨大经济潜力和商业化价值的竞争前技术和行业共性与关键技术，直接面向企业或企业研究联盟提供资助而设立的一项政府科技计划。该计划从1990年正式开始实施，延至2007年，改名为“技术创新计划”（Technology Innovation Program）即TIP计划。这二十多年来，ATP/TIP计划一直是由美国商务部所属的美国国家标准与技术研究院（NIST）来负责运作与管理。

美国ATP/TIP计划的一大特点，就是对在美的外资企业实行了较为开放的政策。据统计，从1990年至2004年9月，ATP就先后接到了6054个项目申请，经筛选与审批，共资助了709个项目。其中，由外资企业申请立项的项目共有64个，占所有受资助项目的9%。在这64个外资项目中，有15个项目是单独申请获得的，49个项目是联合申请获得的，涉及到15个国家的75家外资企业。又据统计，作为后续的TIP计划，从2008年1月至2010年1月，共资助立项的有250个项目。其中，有11个项目是由外资企业或外方研究机构承担的。

二、有限开放的主要政策与管理规定

相对而言，美国的ATP/TIP计划，是美国各类政府科技计划中最为开放的一个计划。但是，我们从其计划及其它相关实施文献的介绍中，又可以清楚地看到，其项目的申请与各环节的管理却又有着非常严格的规定。

（一）区分申请企业性质

ATP/TIP计划首先将所有申请计划资助的企业划分为四种类型：第一类是美国本土公司；第二类是在美国境内注册的外国子公司；第三类是在境外注册的美国公司；第四类即是境外的外国公司。根据ATP/TIP的规定，第一类企业可以直接提出申请，并在接受两个基本的资格筛选程序后，即可进入立项复审，从而有可能获得直接的项目资助；第二类企业（包括与美国本土企业合作申请的在美国境内注册的外资企业），虽然也可以直接申请参与计划，但在经过基本的筛选程序后，还必须接受专门的外资资格标准的审查，才有可能获得项目资助；第三、第四类企业在通常的情况下是没有资格直接参与计划的项目申请的，但是有的企业在通过审查后，可以作为项目的分包者获得ATP/TIP的间接资助。

ATP/TIP同时还规定，即使是在美注册的公司，如果申请资助企业的拥有人不是美国公民，那么该公司也是没有资格得到ATP/TIP的资助，除非该企业将拥有权转交给美国公民。

（二）设立资格准入标准

根据ATP/TIP的规定，无论是外资企业还是美国公司在申请ATP/TIP资助时，首先都必须经过基本的筛选程序（Gated Selection Process）。该程序包括两条最基本的选择标准：其一，是对于其技术先进性（即科技价值）的评估；其二，是对于其是否能给美国带来广泛经济利益的基础（即潜在的经济价值）给予评估。这是两条硬性标准，只有满足了这两条标准的申请项目，才有可能获得资助。

如果申请人是第二种类型的外资企业，则还必须接受专门的外资资格审查。其审查有两个立足点：（1）经济利益原则。ATP/TIP要求，外资企业的申请与参与要基于美国的经济利益。具体的评估标准包括：该外资公司在技术和商业上是否有可行的目标；该外资公司在美国境内是否有研发和制造项目投资；该外资公司是否雇佣美国的员工；该外资公司的申请项目是否可以提高美国的相关制造业的水平，并且能从美国供应商处采购原材料；可以给美国带来广泛的经济利益的相关证明。（2）平等原则。所谓平等原则，就是ATP/TIP要求，参与申请资助的外资企业的母公司所在国能够为美国公司提供参与该国类似科技计划的同等待遇。其中又包括三个方面：

一是外资企业的母公司所在国能够为美国公司提供参与该国类似于计划的相同机会。这一方面评估标准的信息，主要是来源于对外资企业的母国所具有的相似的计划与项目的分析，可由驻外使馆、计划与项目的官方信息及其他公共渠道获得。

二是外资企业的母公司所在国能够为美国公司提供给其他公司相同的投资机会与待遇。这一方面评估标准的信息则主要是来源于美国贸易代表办公室每年度的《国际贸易评估报告》和《301专项报告概要》。

三是外资企业母公司所在国能够为美国公司提供充分有效的知识产权保护。这一方面的评估标准与信息来源也主要是来自美国贸易代表办公室每年度发布的《国际贸易评估报告》和《301专项报告概要》。同时美国专利与商标办公室、美国国务院及美国驻外大使馆也是其评估信息的主要来源。

从上述这两个附加准入资格的原则与标准来看，第一条原则标准其实是对于参与申请项目外资企业所附加的经济标准；第二条原则标准则是对参与申请项目外资企业母国的对等要求。这两个方面的原则与标准合为一体，缺一不可。如果其中任何一个具体的标准与条件不能够满足要求，那么该外资企业就可能无法通过审查，获得计划项目的资助。

（三）规范审批立项程序

如上所述，依据ATP/TIP的规定，所有参与计划项目的申请人，无论是外资公司还是美国本土公司，想要获得立项都必须经历三个评审阶段：

首先，所有的立项申请都要通过一个基本的筛选阶段。这个阶段的评审标准包括两个方面：其一，是技术标准（即所谓科学技术的价值）。具体评估又涉及以下三个方面的内容：(1)技术开发过程中的创新能力；（2）该申请项目的技术风险和技术可行性；（3）详细的技术研发计划等。其二，是经济标准（即所谓对美国是否有广泛经济利益的潜力与价值）。其具体的评估内容也涉及三个方面：（1）对美国经济利益的贡献潜力；（2）项目申请资助的紧迫性；（3）商业开发计划等。在该审查阶段中，如果申请人是外资企业，则需要另外提交一份外资公司的调查问卷。如果涉及委托境外合作者，则需要另外提交境外合作者（分包商）从事研发活动的调查问卷。

其次，第二个阶段是所谓“提案审查程序”。该程序主要采取答辩（oral review）的形式进行。当项目申请人通过了第一个程序的资格审查以后，即进入到第二程序的审查。项目申请人必须向ATP/TIP的计划主管部门详细陈述其项目的科技研发计划与商业开发计划，接受审查人的质疑。审查人将根据各项目申请人答辩的结果，遴选与推荐“决赛者”（Finalists）。

最后，即所谓“最后评估程序”。该程序主要由ATP/TIP项目评估办公室负责，其从最后推荐的资助项目名单中，就项目资助的可行性、与ATP需求一致性以及资金安排与分布的合理性等问题进行最后的评估，以最后确定受资助企业与项目。

三、给我国的启示

通过对美国ATP/TIP计划对外资企业参与的规定和管理的研究，结合我国政府科技计划管理的现状，我们得到以下几点启示：

（一）政府科技计划应梯次开放

我们在考察美国ATP/TIP计划的同时，对美国联邦政府层面上的由各职能部门（包括美国国家科学基金会、卫生部、能源部、国防部和商务部等五大职能部门）主管的相关科技计划也做了一个简要的考察。对比中，我们可以清楚地看到，各职能部门所主管的科技计划的开放度是由差别的。其中，对外资企业开放度比较大的，主要还是由美国商务部、能源部等职能部门所主持的那些处于应用研究阶段且具有重大经济潜力和商业化价值的科技研究与开发计划（ATP/TIP计划就属此列）。而真正的基础性研究计划或涉及军民两用的重大技术研究计划，美国相关的职能部门目前仍然控制得比较严。

因此，我国的国家和地方层面的科技计划也应该区别对待，分层次开放。对于诸如新产品成果转化项目和中小企业创新这类项目应该鼓励外资企业参与；对于诸如国家重大专项、国家重大支撑计划、863计划这类重大的专项计划应该是有选择、有条件地开放，这里我们所讲的“有选择、有条件”并不是如以往规定的“以外资企业性质”为选择的临界标准，而应以计划项目的“技术标准”、“经济标准”以及鼓励与本土企业、研究机构和大学合作研发与国别对等要求为条件；而对于一些军工计划和关乎国家安全的计划应该明确禁止外资参与。国家和地方科技主管部门应该对现有的计划进行一个系统的梳理，制定相关政策，渐次形成我国梯次开放的计划格局。

（二）立项评审程序应规范系统

我国政府科技计划对于外资企业的参与应该设立一个规范的评审程序：

1.申请资格。之前的很长一段时间我国政府的科技计划在对外资企业的准入措施方面都是盯住“中方占控股地位”这一标准而制定的，因此许多外资企业受限于股权结构而无法参与我国国家科技计划。因此，今后我国政府在科技计划管理方面，可以借鉴美国ATP/TIP计划的做法，不应单单盯住外资企业的性质，而应从属地要求、资质要求和公平对等三个方面来考量应有的政策设限。

2.项目评审。ATP/TIP计划的评审标准包括技术标准和经济标准，这也是目前世界上大多数国家通用的评估标准，我国政府的科技计划也不妨引入这两项评审标准，即对参与计划申请的外资企业进行科技价值与经济价值两个方面的评估。此外，除了通常的技术指标与经济指标之外，我们建议还应考虑设计研发风险指标、社会效益与社会责任指标。不仅于此，有些重要的科技计划，我们还可视评审需要设置一些“参考信息指标”，以获取更多的参考评审信息。还有评审形式的选择与操作过程的设计也是非常重要的，通常这里面应包括：形式审查、专家评审、综合排序、提交初评结果等工作环节。其中，专家评审一定要设置明确的专家组成与评审规则。

3.成果管理。以往国内科技计划在程序管理上，比较重视的是立项管理，过程管理与成果管理相对比较弱。这样久而久之，申请人往往也是在立项申请时比较重视、比较投入，而一旦获得立项资助后，就相对松懈。因此，我们认为，对于一些资助金额较大，且关乎行业技术领域中重大关键技术的计划研发项目的成果管理，至少应设置成果评估、专家组同行评议以及反馈和激励机制三个环节。这一点美国的国家标准与技术研究院（NIST）对ATP/TIP计划项目的成果同行评议的方法就很值得我们借鉴。

（三）配套措施应更加完善

我们看到，美国联邦政府所推出的相关科技计划及其重要的条款（包括对外资企业开放与设限条款），大都具有相关法律的基础。比如ATP/TIP计划的提出及其对外资企业准入条件与资格的设限，很重要的一个法律基础就是《美国技术卓越法案》（American Technology Preeminence Act，ATPA）。还比如，美国能源部和国防部所推出的相关计划及对外资企业的准入要求，则分别源自美国2005年的《能源政策法案》（Energy Policy Act，EPA）和《国防部授权立法》（Defense Authorization Legislation，DAL）的相关法律规定。

这就给我们一个提示，我们的政府科技计划的相关政策与管理规定，如果有相对应的法律法规为基础，就会产生不可动摇与逾越的严肃性与权威性，就能够从根本上保障相关科技计划的有效实施与国家和地区的切身利益。▲