我国促进城乡教师均衡流动的政策分析

朱 欣 欣，楼 世 洲

(浙江师范大学 教育学院，浙江 金华 321004)

我国促进城乡教师均衡流动的政策分析

朱 欣 欣，楼 世 洲

(浙江师范大学 教育学院，浙江 金华 321004)

建立城乡教师均衡流动体制是推进义务教育均衡发展的重要举措。作为促进义务教育均衡发展的一项新的政策措施，城乡教师流动制度是教育行政部门有计划地组织学校教师进行地区间、校际定期或不定期的交流、轮换，旨在促进教师成长和师资均衡。国家和地方政府制定了一系列的政策和措施，以推动城乡教师的合理流动，促进义务教育均衡发展。从政策研究的视角对有关教师流动政策的文本内容、执行成效进行分析，旨在探究政策实施的理性途径。

城乡教师；均衡流动；政策分析

实现义务教育的均衡发展，师资的均衡配置是关键因素。长期以来，受各方面因素的影响，许多优秀教师从农村流向城市、从弱校流向强校的现象较为明显，且有增强趋势。教师不合理流动问题愈加突出，这就加剧了城乡优质教育资源的配置失衡，从根本上制约着城乡义务教育的均衡发展，成为义务教育发展中需要高度关注的问题。[1]造成这种差距产生和扩大的原因是多方面的，既有教师个体因素，但更多地取决于体制因素。我们必须高度关注和充分认识城乡教师流动的现象及影响，对教师不合理流动的原因进行深入分析，进而采取有效措施改善城乡教师队伍的不合理状况，通过建立教师区域内的合理流动机制，实现教师资源共享，促进城乡义务教育的均衡发展。

一、促进城乡教师均衡流动的政策体系

2006年新修订的《义务教育法》第三十二条规定：“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设”，这是建立教师流动政策的法律基础，也是教师流动政策的目标、方式和实施范围。同年，教育部颁布《关于大力推进城镇教师支持农村教育工作的意见》，指出“建立和完善本行政区域内长期稳定的‘校对校’对口支援关系，鼓励和支持城镇办学水平高的中小学与农村学校建立办学共同体”。[2]在这些宏观政策框架的指导下，各地也纷纷出台关于推动城乡学校教师流动的具体政策与措施。

“十一五”以来，国家为了推动城乡教育的均衡发展，实现城乡教师的合理流动，出台了一系列的相关措施。首先，出台了一系列培养和培训农村教师的专项计划，有效提高了农村中小学师资队伍的整体水平。一是全面实施“特岗计划”，即“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”。这是国家实施西部“两基”攻坚计划的主要举措之一，该项计划所需资金由中央和地方财政共同承担，以中央财政为主。特岗计划于2006年启动，到2010年共招聘特岗教师18.5万多人,覆盖848个县的1万余所义务教育阶段的农村学校。“特岗计划”的实施有力地缓解了农村地区教师紧缺和结构性矛盾，[3]二是实施农村教育硕士培养计划，培养农村高中的骨干教师。针对农村高层人才流失的问题，该计划从2004年启动至2011年，全国40所院校共培养农村教育硕士6 945人。这项措施旨在创新农村教师培养和补充机制，对于加强农村教师队伍建设，切实解决农村骨干教师匮乏，推进教育均衡发展，促进社会主义新农村建设具有重要的战略意义。三是推行“免费师范生”政策，这项政策的目的是引导优秀师范毕业生到农村教育基层去，改善落后地区的教育，解决农村优质教师匮乏、城乡教师资源差距悬殊的问题。2007年开始在六所部属师大实行师范生免费教育，五年共招收免费师范生5.46万人，2011年首届毕业生1万余人，其中39.4%的毕业生进入西部农村乡镇学校任教。四是在“中小学教师国家级培训计划”中设立“中西部农村骨干教师培训项目”和“西部农村教师国家级远程培训项目”。对西部100个县的农村义务教育学校教师进行专题培训，促进西部农村教师素质的提高。由中央财政转移支付的方式支持中西部23个省份按照“国培计划”总体要求实施,主要包括农村中小学教师置换脱产研修，农村中小学教师集中培训，农村中小学教师远程培训等三大项目，到2011年中西部地区81.8万教师参与了国培项目的培训。

其次，制定和完善了促进城乡教师流动的“教师支教”政策。“教师支教”包括“东部地区学校对口支持西部贫困地区学校工程”、“西部大中城市学校对口支持本省(自治区、直辖市)贫困地区学校工程”两个方面。根据2000年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推动东西部地区学校对口支援工作的通知》精神，这两项工程的实施以学校之间对口支持为基本形式，以贫困地区为支持对象，以义务教育阶段相对薄弱学校为重点，促进贫困地区学校管理水平和教育质量的提高。[4]2001年教育部又推出“实施跨世纪园丁工程”计划，要求在教育对口支援工作中，援助地区的学校要为受援地区的学校培养、培训骨干教师。教育部在2006年出台的《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》指出，加大支教力度，积极鼓励和支持城乡学校间建立办学共同体，通过“结对子”、“手拉手”等形式促进资源共享，倡导多种形式的教师支教活动，如“走教”、“联聘”等形式，缓解农村学校师资不足的矛盾。

第三，改革了教育管理体制和财政投入体制，建构了城乡教育均衡发展保障体系。如建立了城乡教师县级统筹制度，实现了教师工资的城乡统一标准和补助机制。2006年，新《义务教育法》颁布明确了加强了省县二级政府在义务教育经费投入和教育资源配置上的统筹作用。2008年教育部下发《关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》，通过教育管理体制的改革，实现了由县按照国家规定的工资项目和标准，统一发放农村中小学教职工工资、福利，城乡一体化的工资制度、住房制度和医疗保障制度从制度层面上为城乡教师均衡流动创造了条件。在国家的宏观政策引导下，各地政府也加大了建立城乡教师均衡流动的制度和政策，转化教师单向无序流失、隐性流失和系统外流动等流动路径，使教师流动真正走向合理、合法、合情的轨道。

二、城乡教师均衡流动政策执行的情况分析

在国家宏观政策的指导下，各地充分运用政策导向推进城乡统筹，合理配置教师资源，在推进城乡教师均衡流动的政策层面进行了有益探索，取得了宝贵经验，教师流动在一定的区域范围内实现了合理有序的流动，实现了优质资源的共享，进而逐步缩小城乡教育差距，实现区域内义务教育的均衡发展。

一是建立规范的区域性城乡教师流动的政策，如2006 年沈阳市制定了促进城区与郊区中小学教师流动的政策和举措，着手建立规范性的教师定期交流轮换制度，实现全市范围内超编校向缺编校、优质校向改革校、城镇校向农村校的师资横向流动。沈阳市教育局明确规定，实行城区与郊区教师结构工资标准化，使同一级别、同一水平的教师无论在任何学校工作，其结构工资、待遇基本相同。浙江省绍兴市出台了教师流动的“转会制”，规定当教师尤其是优秀教师从一所学校转到另一所学校时，转入学校应支付给转出学校一定的转校费。而上海市松江区则规定，城区学校从农村学校调用教师按有偿流动方式进行，由调入学校给予调出学校一定的经济补偿金。[5]

二是通过建立城乡教育联合体，推动城乡教师管理的一体化。如浙江省杭州市、衢州市等以建立基础教育集团的形式，构建城乡义务教育阶段学校联合体，实现师资共享机制。而山西晋中榆次区以20所小学、11所中学划分成5个大学区，形成了十大联合体，学区内强弱校间进行交流，实行校对校“捆绑”交流，通过定点送教、定时开放、定向示范的“三定”行动，使教师交流从教师与教师的互换，上升为专家引领、同伴互助、联片教研等多种方式更为广泛的互动交流，产生了良好的效应。江苏省在2010年启动了义务教育优质均衡改革发展示范区建设，首批创建13个示范区，区域内学校每年15%教师进行交流。由县级教育行政部门均衡配置城乡教师资源，组织公办学校教师的合理流动。规定在同一所学校连续任教满一定年限的教师进行流动。学校校长任期三年，且在同一所学校连任不得超过两届。

但是，由于教师流动本身的不确定性，在推动教师流动的政策实施过程中存在着许多不合理的问题，要实现教师流动的长效机制，还存在着如下的困难和障碍。

1.教师流动的相关法律法规缺失，政策和措施缺乏细则。2006年教育部《关于大力推进城镇教师支持农村教育工作的意见》指出要做好城市教师到农村支教工作，提出采取切实有效的措施推进城镇教师支持农村教育工作。但这些政策大多数并不是专门针对教师流动的，仅是从宏观上提出引导教师进行城乡合理流动以及加大城市教师对农村学校支援工作的指导意见，只起引导和倡导作用。在具体实施中面临的问题比较多，通常只在新招聘教师、高级职称教师评定中设立流动的必要条件来强制推行。从地方出台的有关教师流动的政策中，都没有制定明确的有关教师的流动义务、流动期限和相关待遇等规定，大多教育行政部门制定的教师流动政策只属于鼓励性的政策，没有硬性规定。总之，这些地方性的有关教师流动的政策还没有达到制度规约的层面。

2. 中小学教育管理体制、教师待遇及社会保障体系不够完善。当前各地区实行“分级办学，分级管理”的中小学管理体制，基础教育实现了县域统筹机制，但我们在对东中西部部分市县教师流动政策的调研中发现，许多市县的基础教育管理机制差异明显，存在很多不完善之处，较严重地表现在农村及欠发达地区的教师工资拖欠现象，进而影响农村教师队伍的稳定性，造成部分教师向发达地区或学校外流。再如国家在城乡学校教师编制管理上缺乏相应的弹性，经济欠发达的地区为了减少教育财政负担，严格控制教师的编制，也阻碍了城乡教师的良性流动，此外教师聘任制还导致教师流动更具有随意性。[6]由于城乡二元结构的存在，城乡教育发展不均衡，城乡教师均衡流动需要相适应的社会和保障制度，如果不能切实解决家庭、居住、生活等方面的困难，这样的流动就不能成为教师的自觉行为，也不能取得预期的教师流动效果。

3. 学校和教师对流动的自觉性和认可度不高。我们在调研中还发现，无论是城区学校还是农村学校，对建立规范的教师定期流动机制的必要性理解均存在一定的误区。城区学校认为这只是一种支教行动，而且担心优秀教师的流动会影响其教育质量。而农村学校则认为这种短期流动的教师会“身在曹营心在汉”，而且教师经常性的流动，导致一些学生无法及时适应新教师，教师队伍和教学秩序的不够稳定同时也给学校的管理带来影响，加大了学校常规管理的工作量。并且教师的聘用、工资收入、职称评定、住房待遇以及教师的业务培训和日常考核都由流动所在学校负责，农村学校并没有建立教学业绩的考核制度，流动教师的工作绩效得不到充分的体现。[7]

三、促进城乡教师均衡流动的几点政策思考

“十一五”期间各地在实施城乡教师流动机制、促进教育均衡发展的过程中取得了一定的成效。但我国区域辽阔，东部和中西部之间的差距很大，目前要建立全国范围的中小学教师流动制度的困难极大，而且也不具备现实性。根据国家中长期教育发展纲要，我们的政策目标是实现县域内中小学教师的合理流动，以有效促进城乡义务教育的均衡发展。

1.进一步完善城乡教师流动的政策和机制，是实现城乡义务教育均衡发展的根本保证。针对当前教师流动政策的不完善，各级教育行政部门应将教师流动政策制度化和规范化。以法规的形式确定教师流动的义务性、程序性、定期性和流动者的待遇等，保障教师聘用和流动制度的公正、公平和有效，形成一套完善的教师定期流动轮换制度。[8]2012年教育部在《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》(教督[2012]3号)中，提出要建立并有效实施县域内义务教育学校校长和教师定期交流制度。因此，各级政府必须将建立和完善城乡教师均衡流动的制度和政策体系作为法规建设的重点工作。

2. 改革教师的人事管理制度，逐步实现教师社会保障体制的社会化。要实现城乡教育的均衡发展，就要实现城乡教师资源的共享，首要任务是破除传统的人才单位所有制。优化组合，按需设岗，科学管理，实行教师动态管理，全面落实教师聘任制，为教师的定期流动创造条件。[9]教师的管理体制由学校管理为主变为学校和区域教育行政管理部门共同管理，区域教育行政管理部门主管教师的聘用、职称评定、工资收入、住房待遇，所在学校负责教师的业务培训和日常考核，教师的流动由区域教育主管部门统筹安排，共同协调。必须加快人事管理体制和社会保障制度的改革，国家在政策方面应向欠发达的农村地区倾斜，在确保区域内教师工资待遇同等的条件下，着力解决农村教师住房难，就医难问题，适当提高农村教师的福利补贴。建立城乡中小学教师“同工同酬”和农村地区教师的特殊补贴制度。[10]

3. 合理规划教师资源，建立教师流动的长效机制，分步实施，有序推进。区域内教师合理流动的机制的关键，是通过建立区域内教师柔性和刚性流动机制，实行农村、城区学校不同层次教师的双向流动。[11]因此，这种政策是一种引导性的政策而不应是一种强制性的政策，在这种政策背景下实现教师自觉的行为选择。当前，从中央到地方，各级政府已把中小学师资队伍建设和教师流动作为促进义务教育均衡发展的重要举措，虽然建立全国范围内统一的教师定期流动制度有着许多现实的障碍，但国家可以从宏观上做出教育综合改革和教育人事改革的全面规划，提出实行教师定期流动制度的配套体制、政策、措施等。[12]在此基础上，各地应该依据本地区社会经济的发展状况，分步实施，有序推进，确保区域城乡中小学教师定期流动制度的建立。

[1] 转型时期中国教育政策案例研究课题组.缩小差距—中国教育政策的重大命题[M].北京:人民教育出版社,2005：72，103.

[2] 教育部关于大力推进城镇教师支持农村教育工作的意见[EB/OL].(2006-05-09[2010-11-10].http:∥baike.baidu.com/view/2996450.htm?fr=ala0_1.

[3] 关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知[EB/OL].(2006-05-15)[2010-7-10].http:∥www.moe.edu.cn/edoas/website18/level3.jsp?tablename=603&infoid=19563.

[4] 关于东西部地区学校对口支持工作的指导意见[EB/OL].(2000-04-20)[2010-11-10].http:∥www.gov.cn/gongbao/content/2000/content_60420.htm.

[5] 马焕灵.地方中小学教师轮岗制政策失真问题管窥[J].教师教育研究,2009(2):61-64.

[6] 楼世洲,郭文琴.构建中部地区城乡教师流动机制的政策思考:对山西省阳泉市教育的调查报告[J].当代教师教育,2009(1):50-54.

[7] 张天雪.教师流动:基于实证的政策分析[M].哈尔滨:黑龙江教育出版社,2010：127.

[8] 鲍传友.城乡教师交流的政策问题及其改进[J].教育研究,2010(1):18-22.

[9] 楼世洲,李士安.构建城乡中小学教师定期流动机制的政策研究[J].教育发展研究,2007(10):1-4.

[10] 马艾云.李保江.县域教师流动机制实施框架:城乡义务教育均衡发展的一种构想[J].当代教育科学,2007(9):14-20.

[11] 庞丽娟.加强城乡教师流动的制度化建设[J].教育研究,2006(5):6-7.

[12] 王秋丽.义务教育教师资源均衡配置的宏观政策设计[J].教育探索,2009(6):62-63.

[责任编辑张淑霞]

A Policy Analysis of Promoting the Balanced Flow of Teachers between Urban and Rural Areas in China

ZHU Xin-xin，LOU Shi-zhou

(SchoolofEducation,ZhejiangNormalUniversity,Jinhua321004,China)

The Establishment of the rational Flow system for teachers in urban and rural areas is an important measure to promote the balanced development of compulsory education. As a new policy, the system helps educational institutes organize regular or irregular exchange or rotation of teachers’ between different schools and regions in order to promote teachers’ development and the balanced distribution of teachers. The central and local governments have constituted a series of policies and measures to help the rational flow of teachers in rural and urban areas so as to guarantee the balanced development of compulsory education. This article, based upon policy analysis, examines the content and performative efficiency of the flow and tries to explore the rational way of policy implementation.

teachers in urban and rural areas; balanced flow; policy analysis

G451

A

1674-2087(2013)01-0001-04

2012-11-10

教育部人文社科2010年重点项目(10YJA880200)

朱欣欣，女, 浙江东阳人, 浙江师范大学教育学院副教授，主要从事教师教育研究；楼世洲，男，浙江义乌人，浙江师范大学副校长，教育学博士，主要从事教育学研究和高教管理。