农地流转与全面实现现代化——以江南某镇为例

汪恭礼

（宣城市委党校，安徽 242000）

十八大提出了“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的重大战略要求和历史任务。工业化、城镇化和农业现代化，都是一个国家或地区走向全面现代化中相互促进、相互依存、相互协调的基础性过程，各自的基本战略途径选择存在着特定性、相关性和一致性。充分发挥新型城镇化联工带农的作用，确立其核心引领地位，促进要素集聚化和农民市民化，为工业化和农业现代化注入内在动力；加快新型工业化，促进产业布局优化和经济结构升级，为城镇化和农业现代化提供产业支撑；推进新型农业现代化，提高农业综合生产能力，为工业化和城镇化奠定基础支撑，从而形成引领主体突出、两大支撑有力的“三化”协调科学发展新格局。在上述基本战略协调发展中，农业现代化既是起始点，又是落脚点。而农地流转是农业现代化的基础和前提，是关键。本文以江南某镇为例，从农地流转视角来思考这个问题。

一、江南某镇农地流转主要做法

江南某镇辖10个村委会，2个居委会，总人口4.7万，集镇人口1万余人，总面积135平方公里，其中集镇面积1.2平方公里，山林面积10万亩，耕地面积4.6万亩。目前，全镇累计流转土地2.3万多亩，占现有耕地50%以上。

在现代化建设中，江南某镇以现代农业示范区建设为带动，以提升产业发展和农民收入水平为目标，着力夯实现代农业发展基础，不断向规模化、产业化、特色化方向发展。

1.强化责任考核，重视土地流转。为顺利开展农村土地承包经营权流转工作，破解以往土地流转不规范、流转困难的问题，镇党委政府专题研究并制定措施，组织人员进行了相关政策法规的学习和培训，做到分工明确、责任到人，确保流转工作有序开展。同时，出台相关文件，把土地流转列入了镇、村工作的重要议程，做到了年初有计划、年底有考核，明确各村要建立以主要领导为组长的农村土地承包经营权流转工作领导小组，落实目标任务和责任措施，加快推进土地流转，特别是鼓励土地连片集中流转。

2.加强宣传力度，营造舆论氛围。为了让土地流转工作深入民心，赢得干部群众的理解和支持，该镇党委政府加大了对土地流转的宣传和引导力度。镇党委政府多次召开了土地流转工作会议，根据土地流转工作中出现的新问题，及时进行专题布署，在全镇上下形成了土地流转工作的良好局面。以动员、座谈、广播、村务公开等多种形式，对开展农村土地承包经营权流转工作的重要性、必要性进行广泛深入的宣传，统一全镇干部群众的思想认识，消除顾虑，树立正确的土地流转理念，在全镇形成有利于推进农村土地流转、发展规模经营的良好氛围。在土地流转工作中，积极宣传农村土地承包经营权流转相关政策，算好经济账，使更多农户知道土地流转后原有的土地承包权没有变动，经济收益没有减少，而且优化了土地资源配置，产业层次得到提高，并通过发展高效生态都市型农业，改善农业种植结构，加快特色产业规模化集约化发展，更快推动农业增效、农民增收。

3.尊重群众意愿，规范土地流转程序。镇村干部通过调查摸底，征集农地转出、转入信息，凭转出、对流转土地信息进行登记，并根据登记信息，组织需求双方查看现场、对接洽谈，双方满意后签定流转合同。在流转某片土地时，时常会遇到需求方要求流转的土地必须集中成片、价格合理。区域内个别农户不愿意流转，甚至叫出“天价”，遇到这种情况，镇村干部就反复多次做深入细致的思想和调解工作，采取在不影响其承包经营权的前提下，通过土地调整、互换等多种办法解决。不论采取哪种土地流转形式，都充分尊重绝大多数农户的意见。村组在土地流转之前，都要召开村民代表大会，把土地流转有关事项提交给群众讨论，经到会绝大多数村民同意后签字认可，再由村委员会报镇政府审批后，报区、镇农经管理部门备案。

4.示范引路，带动土地流转。“喊破嗓子，不如做出样子”，为了让土地流转这种新型土地经营模式得到推广，该镇采取了“典型引路，科学示范”的方法，优先鼓励本镇有实力的创业者参与土地流转，加强同在外务工人员、企业老板、成功人士等的联系，回乡投资兴办观光农业、生态农业等产业。同时，发挥各类农业协会作用，扩大土地流转规模。2011年，一家农业开发有限公司在该镇S村流转土地1380亩，建立千亩蔬菜基地，成为全市千亩蔬菜种植示范区。有万余名劳动力在蔬菜公司就业。当年，该镇S村和皖南烟草公司达成协议，将T组流转的1000亩土地种植烟草，极大地带动了该村基本经济发展。在这些产业大户的示范下，一方面带动了一批返乡创业能人投资农业产业，另一方面带动了农户分散的土地向大户集中。目前，该镇已建成1380亩蔬菜、2000亩绿化大苗、5000亩烟叶、200亩葡萄、2000亩精品水产养殖等特色基地。

5.做好土地流转规划，加大招商引资力度。镇党委政府在广泛调查研究的基础上，提出土地流转意见，要求土地流转向养殖大户、经营能手集中，形成一定规模，建设农业基地和农业各类科技示范园区。规划建设新品种新技术示范展示区、畜禽养殖精品展示区、设施蔬菜精品展示区、农产品精深加工等四个展示区。全力打造现代农业精品示范区、特色农产品示范区、农产品精深加工区、观光农业示范区。区内种植业由粮食、蔬菜等组成现代种植业示范区，养殖业以家禽养殖为主构成现代畜禽健康养殖产业示范区。为了充分利用这一资源优势，解决部分抛荒，促进产业结构调整，在抓好土地流转规划的基础上，该镇利用报纸、杂志、网络等媒体和派出招商人员外出，实行全方位招商，积极对外推介宣传，吸引外商前来投资兴办高效农业、观光农业、生态农业等，突出招商引资推进土地流转的特殊作用。经努力，2011年，该镇新增规模以上企业3家，总数达7家；新增粮食、农机、苗木花卉、蔬菜合作社4家，农业龙头企业发展迅速。

6.建设好水、路、电等基础设施，夯实农业现代化基础。在抓好土地流转工作的同时，该镇坚持以良好的投资环境吸引客商，以优秀的服务态度为客户服务。该镇强力推进高标准农田项目建设，铺建了水泥路，架设电线杆，修造了抗旱排涝渠道，确保路通、水通、电通。全镇建设面积达4.2万亩，目前已完成土地平整2万亩。同时，该镇还通过整合小农水、烟水配套、良田达标等项目建设，全面提升农田生产能力，一个“田成方、树成行、沟相通、渠相连”的示范区雏形已呈现，从而为农业发展专业化、规模化、机械化奠定了良好基础。

二、农地流转对基本战略之间全面协调发展的启示

无论新型农业现代化、新型工业化，还是新型城镇化，前提是不减少耕地，不牺牲农业和粮食。而现实情况看，一边是新型城镇化、新型工业化建设用地需求，一边是保粮增收。如何协调发展，那就是通过土地流转，使大量农民从土地上解放出来，转移到二、三产业中去，在耕地总量不变的前提下，减少种地农民数量，从而激活农村经济，推动现代农业的快速发展。

1.农地流转奠定了建设农业现代化的基础。当前，农户经营的土地规模较小，地块零星分散，这种状况不利于农业投入和科技推广，不能适应现代农业规模化、产业化、集约化、专业化的要求。农地流转已成为发展现代农业迫切需要解决的现实问题。通过江南某镇案例来看，只有鼓励农民以多种形式广泛进行流转，建立农村土地流转市场，才能不断推进土地适度规模经营，促进现代特色农业健康快速发展。

2.农地流转催化了城镇化。城镇化的本质是农民向城镇持续稳定转移，是农村农民不断减少、城镇规模不断扩大、人口不断增加的过程。农地合理、有序流转，改变了部分农户“亦商亦农”、“亦工亦农”的兼业化状况，摆脱了土地的束缚，有力地促进了农村劳动力向非农产业转移，使人口往城镇聚集，房产需求量猛增，加快了城镇化建设进程。通过江南某镇案例来看，农民把宅基地转让或置换，由政府集中建设现代新城镇，将几个或十几个自然村集中，建设现代的商品化小区，有完善的卫生、商业、环保、生活、娱乐、教育、医疗和水处理设施，相应地，新村民可以在镇上的企业务工，也可以自谋职业，也可以承包大片的土地，实现规模耕种。

3.农地流转为工业化提供人力保障。伴随着工业化和城市化的推进，城镇劳动力资源紧张，尤其是第二、三产业，需要大量工人。农村劳动力转移到第二、三产业，扩大了劳动力来源，完成了劳动力市场的衔接，实现了资本与劳动力资源的结合，给企业注入新的活力。据有关资料显示，目前农民工这一新兴的工人队伍在人数上已超过传统工人人数，成为当代中国产业工人的主体。没有城市户口的农民工已占城市第二产业用工量的60%以上，商业和餐饮业的52.6%，加工制造业的68.2%，建筑业的80%以上。近年来，各地大力推进招商引资，外来落户企业逐年增加，用工人数也快速递增，企业缺工现象日益突出。用工难成了企业持续发展的一大瓶颈。通过江南某镇案例来看，土地流转后，提高了农业生产效率，释放了一部分富余劳动力，大批大龄劳动力就地被聘当了农业工人，而中青年劳动力通过短期技能培训被推荐到企业当了产业工人，保障本地企业劳动力的供给，使农民不离开家就实现了打工的愿望，既增加了家庭的收入，又照顾了家庭，杜绝因外出打工带来的“留守儿童”、“留守老人”无人照顾的问题，以及因外出打工造成夫妻长期分居导致家庭破裂的问题。同时，在推动新办企业向城镇工业园区集中，为园区工业项目的供水、供电、供气、供热、垃圾处理、排污、交通、通讯、金融和各种中介服务提供了方便，节省了土地、保护了环境、节省了开支、节约了运输、方便了企业之间的协作配套服务、降低了企业成本、提高了企业竞争力，因而产生了巨大的集聚效应。

4.农地流转带动了特色优势产业发展壮大。有偿流转土地承包经营权，加快推进农业结构调整和专业化、标准化、规模化生产，让种田能手在较大范围内推广应用主打品种和先进适用技术，充分发挥良种良法的集成效应，为做大做强地方性特色产品和区域性优势产业奠定基础，有力地加快了该区域农业结构调整步伐，推动了农业和农村经济向规模化、集约化和市场化发展。

三、从农地流转视角提出几点建议

加快农地流转，是推进农业产业化、发展壮大农村经济，促进农民增收的需要；也是率先实现城镇化和工业化和城乡一体化的需要。

1.加大宣传培训力度，把土地流转的政策法规宣传提到重要日程。由党校等干部培训部门负责，制定乡村干部农村土地政策法规培训计划，提高基层干部执行政策的水平和依法办事能力，减少农村土地流转纠纷的发生。针对工业化、城镇化发展的需求，制定劳动力中长期培训规划，按照企业所需有针对性地对劳动力进行技能培训；加强中等职业技术教育，培养有一定专业知识和技能的产业技术人员或技术骨干；同时加大物流、餐饮、家政护理等服务业技能人才培训，为新型工业化发展提供服务保障，使农村劳动力转移能够真正实现“转得出、稳得住、效益高”的目标，确保农村土地流转的稳妥推进。

2.因地制宜，分类指导，不能一刀切。要发挥本地资源优势，集中土地后，积极发展生态农业、观光农业和高效农业；已有农民专业合作社参与土地流转的乡镇，要充分发挥农民的主体作用，引导农户本着自愿、互利的原则加入合作社，实现“合作社＋农户”的利益联结；要以农民专业合作社和种植大户为依托，引导农户采取土地经营权入股、委托村组织流转等形式向农民专业合作社、种植大户等规模经营主体流转土地经营权，发展特色农业、设施农业等高效农业。

3.对农村土地流转的用途限制，在不损害土地耕种条件和基本农田保护的前提下，将农作物种植（含果树、经济作物、苗木、大棚等）和畜禽、水产养殖等视为农业用途。粮食主产区通过土地流转后，要建设粮食生产功能区，使粮食生产组织化、规模化、现代化、商品化水平得到提高。要加强农田设施建设、农业主体培育、农机化推进和先进技术应用，优化水稻品种结构；提升粮食生产社会化服务水平，推广测土配方施肥、增施有机肥等适应技术，培育地力。农村建设用地，也要统筹城乡土地利用、开发整理规划，提高节约集约利用水平，实现农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩，提高土地的合理利用水平，土地开发整理专项资金主要用于保护耕地占补平衡和基本农田建设，以增加有效耕地面积，提高耕地质量。

4.坚持统筹发展，努力提高城镇水平。传统的农村院落不仅要解决居住的问题，还要承担储存农产品、放置农具、晾晒粮食、饲养家禽家畜以及进行简单的农副产品加工场地的职能，往往需要比较大的面积。由于城镇化的发展，大量农村人口进入城市生活居住，造成农村许多房舍院落闲置得不到有效利用。大量农民工可以在城镇经商务工，农民在自己家乡盖房子，村落的面积不断扩大，耕地面积迅速减少，村中空闲的院落越来越多，形成“空心村”现象。因此，要以镇村规划为指导，坚持连片开发、组团发展的原则，进一步优化镇村空间布局。全面实施镇内交通基础设施建设，打通集镇与市区、与周边镇街的快速通道，努力改善投资的硬软环境。按照“布局合理、用地集约、设施配套、功能完善、环境优美”的要求，全面实施好“绿化、亮化、美化”工程，高品位规划建设农民集中居住新社区，努力完善集镇配套功能，不断改善人居环境，引导农民集中居住，加快农地流出农民落户城镇的步伐，使小城镇规模在扩大的同时，集镇的整体水平同样得到提高，集镇的对外形象进一步得到提升。鼓励引导进城农民从事为城镇服务的商业零售、餐饮服务、交通运输、物业管理等行业，并最大限度地在证照办理、税费减免等方面给予优惠，有效增加进城农民收入，确保农民搬得出、稳得住、能致富、不反弹。已在城镇有固定收入并有固定住所的农民，应通过政策引导，将其转为城镇户口，让其享受农村安居富民政策后退出宅基地，其所承包土地均纳入应流转范围。对城郊农民，可有计划地实行用宅基地置换城镇住房，并由政府给予适当补贴，置换出来的宅基地既可纳入城镇整体规划用地。

5.坚持工业主导，以企业为依托，吸纳农村劳动力向城镇转移。要按照市场化的模式运作，通过制定优惠政策，鼓励有实力的大企业参与园区建设。在加强硬环境建设的同时，更加着力改善发展软环境，打造公平竞争的市场环境，营造重商、亲商、富商、安商的良好环境，吸引更多企业和客商投资。加大企业和项目引进力度，加快在建项目建设进度，力促大批项目尽快建成投产，以工业规模化吸纳农地流出农民向非农产业转移。大力发展劳动密集型产业、社区服务业和非公有制经济，千方百计增加就业岗位，为农地流出农民就业提供广阔空间。对农地流出农民已经在企业就业的，要鼓励他们积极参加以降低成本消耗、节约能源、保护生态环境为主要内容的劳动竞赛、合理化建议活动，为发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型企业做贡献。要鼓励他们积极参加以加速产品升级换代、提高产品科技含量和加工制造水平为内容的技术攻关、技术改造、技术革新和技术合作活动，充分发挥他们在企业自主创新中的作用。鼓励他们积极参加以保质量、保进度、保安全、降低成本为主要内容的经济技术创新活动，力求他们在企业发展中有所作为。

6.建立完善农村社会保障制度，弱化农村土地的社会保障功能。土地是农民的命根子，承载着农民的生活、养老、教育、医疗、福利等多重社会保障功能，农民“不敢”流转或交出土地承包经营权。当前重点是要进一步建立健全包括农村最低生活保障制度、农村社会救济制度、农村社会养老保险制度和新型农村合作医疗制度等在内的农村社会保障体系。为推进新型工业化和城镇化建设而引导农民流转土地时，对有外出务工意向的农民，应制定统一的、非歧视的劳动就业制度，切实加强失业、工伤、生育保险等工作，不断扩大各项社会保险覆盖面，积极与入驻本地的企业协调，放宽企业招工年龄界限，使更多的青壮年劳动力能够及时进入企业工作，让农村青年能更多更快地走出土地，投身并享受到新型工业化的发展。同时积极探索推进户籍制度改革，允许进城务工农民或自愿放弃农村户籍农民转为城镇户籍。