群体性事件的制度因素分析

○厉有国

近年来群体性事件时有发生，规模越来越大，已经引起了广泛的社会关注。诚然，这类事件大多与某些党政机关处置不当，漠视群众利益有关，但笔者认为，除了人为因素外，制度因素是不可忽视的重要原因，尤其是与现行的制度不完善不健全有着直接的联系。从一定的意义上讲，群体性事件的激增是公民“话语权”在制度内失效的某种回应。因此，从制度的角度来探讨群体性事件的问题，对于解决“非制度性参与”，建设社会主义和谐社会，具有重要的现实意义。

一、制度短缺与群体性事件的发生

“制度短缺是指制度供给不足，即制度系统设置不系统、不健全，存在着‘漏洞’”。制度的功能在于界定和限定各种情形下权利主体的权利空间和利益限度，实现社会公平正义，它不但构成了公民权利实现与否的制度环境，更重要的是它决定了权利主体的最初机会和发展的社会愿景，制度的这种属性使它与社会主体的生存和发展具有了内在的关联性。因此，从某种意义上说，现行的经济制度和政治制度对某些阶层权利保护的缺失也是引起群体性事件发生的重要原因。

首先，制度上某些阶层缺乏表达其利益的直接代言组织。现代政府的重要职能是公共管理和公共服务，而政府公共管理职能的履行，既是保障权利主体能够充分参与公共决策的过程，也是不同社会群体利益博弈的过程。强势群体在社会博弈中往往通过和利用自己的组织，放大其声音，强势影响政府。而缺乏自己组织的社会弱势群体，无法用组织的力量放大其声音，弱小的个体呼声无法影响政府的决策，因此，其利益就会被忽视，甚至会被侵犯。当前农村土地征用、房屋拆迁等群体性事件的发生，其中一个极其重要的原因就是广大农民组织化程度低。在中国，就政府性组织而言，我国有工会、妇联、共青团、学联等代表相关群体利益的组织机构，但惟独没有代表农民利益和表达农民心声的全国性农会组织。就非政府组织而言，改革开放后，我国社会组织发展迅速，成立了个体工商业者协会、残疾人联合会、律师协会、环保基金会等多种行业协会，但农民对政府决策的参与在途径上，仍然缺乏有效的非政府社会组织。“正是由于农民们缺少自己有组织、有力量、掷地有声的‘代言人’，才造成在公共政策中缺乏发言权，在分配与再分配活动中缺乏主体性。”农民利益表达组织的缺失，致使农民的利益诉求在实践中很难得到重视和实现，甚至在其权益受到侵害时也往往申诉无门。结果导致农民“对制度性参与的有效性缺乏信心，而是更多地转向依靠非制度化的、非常规的参与来表达其利益要求”。

其次，在国家权力机关、政治协商机关中不同社会阶层代表的比例缺乏制度保障。人民代表大会和政治协商制度是我国政治制度的核心，也是公民政治权利最重要的行使渠道和利益表达机制，但是，由于选举制度的不完善，导致某些群体在国家权力和政治协商机关中代表严重缺位，导致他们直接表达自身利益需求的渠道不畅。其中最突出的表现就是农民和农民工在国家权力机关、立法与监督机关中的代表缺位。农民代表的缺位在一定意义上意味着农民没有自己利益表达的阵地，没有阵地，也就失去了表达利益要求的最佳场所和最佳时机。这就使得农民在法律、制度与政策从酝酿到制订都丧失了话语权，从而导致不少忽略农民权益或损害农民利益的政策与制度得以出台或通过。

再次，部分公民社会权益缺乏法律制度保障。根据核心资源和核心竞争力理论，征地制度、户籍制度、教育制度、科技制度和医疗制度等是与公民权益相关的核心制度。我国宪法第四十四条明确规定，国家依照法律规定实行企事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度，退休人员的生活受国家和社会的保障。而对于到了退休年龄的农民的生活则缺乏法律制度保障。由宪法衍生而来的相关法律也相应地体现了农民社会权益缺乏法律制度保障。城市居民就业的工资与福利一直由政府有关部门做出规定，由用工单位强制执行，而农民则没有这样的规定。再如2001年实施的《城市房屋拆迁管理条例》，由于缺乏公益拆迁和非公益拆迁的程序性规定，导致房屋拆迁过程中严重违法和违纪事件反复出现，个别地方的拆迁甚至严重侵犯公民的财产权，并成为群体性事件发生的一个重要原因。

二、制度虚化与群体性事件的发生

制度虚化是指在法律制度结构内部不同层级的制度安排的作用方向不一致，在行为规范上存在互相冲突，致使母法被子法取代，上位法被下位法取代，使其失去法规效力的现象。

首先，制度虚化表现最为显著的是宪法的“根本地位”被虚化。

宪法是国家的根本大法，具有最高效力。但在制度虚化之中，宪法的“根本地位”被虚化又最为突出。《宪法》（2004年修正后）第13条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”可见，补偿是征收的构成要件之一。未依法补偿，对房屋所有权及相应土地使用权的征收程序就没有完成；而征收没有完成，就不能进行拆迁。但《拆迁条例》第三章“拆迁补偿与安置”对房屋拆迁补偿做出的具体规定时将补偿与对房屋的征收分开，将补偿作为拆迁程序的一部分，这实质上就是将本应在征收阶段解决的补偿问题延至拆迁阶段解决，这与《宪法》、《物权法》及《房地产管理法》的规定存在抵触。依据《宪法》，国家依据公共利益需要，在依法补偿的前提下，对单位和个人的房屋及其他不动产实施征收。因此，征收、补偿法律关系完全是行政法律关系，必须遵守依法行政的要求。但是，《拆迁条例》则把拆迁人与被拆迁人之间订立的拆迁补偿安置协议界定成民事法律关系。这样宪法中所允许的“公民的合法的私有财产不受侵犯”权实际在一定程度上被虚化了。而与之相冲突的《拆迁条例》则在中国存在了多年，而且可能还要继续存在下去。宪法是公民社会权益的根本制度保证，也是民主制度的最重要组成内容，而当作为“根本大法”的宪法被虚化时，又怎能企望它去保障公民权利和规范社会政治生活？

其次，制度虚化还表现为上位法被下位法虚化。在《立法法》颁布之前，地方立法权限没有明确的限定，上位法被下位法虚化的现象时有发生。但《立法法》颁布之后，制度虚化现象仍有发生。例如，《村民委员会组织法》第4条规定，基层人民政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。第8条规定“村民委员会的设立、撤销、范围调整——经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”显然，依据上述规定，村委会的罢免权属于村民自治的事项，基层政府和村委会的关系是指导、支持和帮助的关系，基层政府无权审查罢免理由。但《河北省村民委员会选举办法》却赋予乡、镇政府审查村民罢免村委会的权力，并引起一起罢免村委会的风波。又如教育部颁布的《普通高等学校学生管理规定》有“禁婚”、“禁育”的条款，而这些条款有违《婚姻法》的有关规定。近几年因高校学生不服学校的处分决定而起诉甚至上访案件时有发生也说明了这个问题。再如邮局递送业务规定，没有保价的邮寄品，如果发生遗失，仅赔偿邮费或是以斤两折算。显然，它与《民法通则》按实际损失计算赔偿的规定相冲突。很显然，这些地方或者部门的规定，导致了某些维护公民权益的上位法被虚化。一旦发生冲突，有关部门就援引地方性或部门性的条例、制度解决争端，从而使群众维护自己利益的话语权失效，甚至求助无门。当政治体系不能给他们提供一条保护其自身的经济利益的渠道时，采取非正常的途径来表达自身的要求就成为他们的唯一选择。

三、制度成本与群体性事件

制度成本是社会权利主体与制度发生关系时遵守制度、实现自己制度化诉求的代价。制度成本主要包括：信任成本、遵守成本、沟通成本、诉求成本。信任成本是社会权利主体在与制度互动时，对制度认可和信任所付出的成本。遵守成本是社会权利主体与制度互动时，权利主体遵守制度约束所需要付出的成本。沟通成本是指社会权利主体在与制度发生关系时，社会权利主体与制度实施相关部门或责任人进行信息沟通和交流所付出的成本，主要包括社会权利主体所需要支付的经济成本、时间成本、精神成本等。诉求成本是指，社会权利主体在与制度发生关系时，为达成某个具体利益诉求目标所付出的成本。社会权利主体在社会生活中不可避免的具有经济和政治方面的利益诉求，一般来说，制度成本越小，权利主体走制度化道路的意愿越强烈，否则，则相反。因此，当社会权利主体面临某项具体诉求时，制度成本对诉求者而言，就显得极为重要。

现阶段中国公民的法律意识并不淡漠，但是，现行的一些制度规范让社会权利主体的诉求成本变得极其昂贵，甚至变成无穷大，所以他们只能选择非正常手段。其突出问题：一是程序繁琐，审判效率低下；二是裁判难以执行，法律白条使人们丧失对法律的信任；三是简易程序并不“简易”，当事人降低诉讼成本的途径狭窄；四是诉讼周期过长，当事人承担的精神成本、时间成本过重。例如，“大胆农妇熊德明”投诉当地县政府欠薪的事，如果走法律途径，法院要证据，诉求成本就会变得极其昂贵。北京维权律师佟丽华曾经做过农民工维权成本调查，结果令人吃惊，农民工讨薪1000元的综合成本至少是3000元。制度成本高昂，严重妨碍了公民对制度的亲近，他们不愿、不能或不敢选择通过正常的制度途径解决纠纷。正是因为制度成本高昂，导致特定区域内利益受损群体聚集有强烈的社会积怨，并拥有相同的“怨恨结构”，当社会权利主体在现行制度内，无法达成自己的诉求，同时他们也无法承担制度或制度代理人的沟通成本时，往往借题发挥，表达心中的不满，于是选择了制度外行为，“闹大才能维权”正在成为当下许多人的无奈选择，并最终引发了群体性事件。

四、制度曲行与群体性事件的发生

制度曲行是指制度执行不力或被扭曲执行。现阶段一些公民之所以采取司法程序与准司法程序之外的渠道解决冲突，是因为尽管我们已经建立了一系列法律制度，但在实际生活中，这些制度规定因缺乏具体的法律规范和保证而使其在发展民主作用方面大打折扣，并成为群体性事件发生的重要原因。

一是权力行使者利用制度设计来削弱利益受损者的“权益”。几十年的法律制度建设，使公民的权利意识明显增强，当其利益受害时，他们首先会选择制度化的途径向有关部门进行利益表达、申诉冤情。但由于基层政府往往采取“合法”的程序，拖延对问题的处理，人为的增加制度成本，甚至不作为和乱作为，致使案件执结率却逐年下降，使问题久拖不决。“据国家信访局统计，群众上访问题的80%以上是可以通过各级党委、政府的努力解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。”更有甚者，一些地方政府甚至利用《信访条例》千方百计、不择手段地封锁群众的声音，无视他们的抗争。近年来中国社会发生的如贵州“瓮安事件”、云南“孟连事件”，广东“乌坎事件”、四川“什邡事件”等重大群体性冲突事件，固然与公民利益诉求增多、权利意识增强有关。但从权力行使的角度来看，更重要的原因在于少数基层政权异化了“为人民服务”的宗旨，长期的不作为、乱作为，不仅没有成为化解社会利益矛盾的润滑剂，反而因权力的越位和缺位成为利益矛盾的摩擦剂。正是这种制度曲行，使得本来无足轻重的社会矛盾得以激化并演变成剧烈的社会冲突，当他们“依法抗争”，积极运用国家法律和中央政策来维护其政治经济利益徒劳而返时，酿成群体性突发事件就不可避免。

二是地方政府的自利行为导致群众利益受损。政府自利是政府自我服务倾向和寻求自身利益最大化的属性。在分税制下，在GDP考核情况下，拥有“自由裁量权”的制度代理人——地方政府，为追求自身利益最大化，必然选择“逆制度”行为，最大化地利用拥有的权力寻利。因此，在一定意义上讲，自由裁量权的存在为地方政府自利与公共利益的冲突提供了“合法的借口”和“正当的理由”，也成为群体性事件发生的重要原因。例如，在征地补偿中，各级地方政府为了增加财政收入，对行使法定的垄断性征地权具有强烈的偏好，利用行政特权对征地政策做出符合本地政府利益偏好的解释和变更，截留挪用民生款项，损害农民利益，造成土地制度扭曲执行，并引起社会冲突。如审计署2007年第2号《审计结果》显示：仅湖南省湘潭至邵阳等3条高速公路的征地拆迁部门在征地拆迁中，就挤占征地拆迁费1.48亿元，用于购买汽车、发放补贴、奖金等。“一个公认的估计是，政府在‘征用制+批租制’中获得土地出让金的60%～80%，甚至高达90%左右。而从成本价到出让价之间形成的巨额增值收益，更是大部分为地方政府或利益集团所获取，只有少量给了作为产权所有人的农村集体和农民。”正是因为在利益纠纷产生后，在抗争无效，甚至得不抵失的情况下，才使那些忍无可忍的“过激者”堵塞交通，甚至酿成群体性突发事件。

总之，群体性事件的发生在一定程度上与制度在设计层面和执行面出现较大偏差有关系，制度和政策体系的再造与重构是群体性事件减少的重要前提，也是建设和谐社会的关键。因此，深化政治体制改革，进行制度创新，废除一切不合理的政策壁垒，优化制度构成，从制度上化解群体性事件发生的潜在因素是必然选择。