地震预警立法问题的探讨*

李纪恩 李一行

(防灾科技学院，燕郊 065201)

地震预警的基本思想是利用电磁波的传播速度(约3×105km/s)远大于地震波速(约10 km/s)、地震P波传播快于地震主运动S波与面波的特点，在地震波或地震主运动尚未到达给定地点时，及时发出警报[1]。地震预警具有3方面社会效能： ① 向公众发布地震警报，加强个人的安全性； ② 启动重大工程地震应急控制系统，降低次生灾害发生机率，减轻潜在经济损失； ③ 快速估计出地震产生的最大地面运动，指导紧急救援和抢修队伍赶赴最需要的地方实施救援。为了保证地震预警社会效能的实现，在建设地震预警硬件设施的同时，必须进行与之配套的法律制度建设。

1 地震预警立法的必要性和紧迫性

地震预警是一个复杂的系统工程，其中涉及地震监测、信息传递、信息发布等诸多环节，每个环节都应有效地开展工作，才可以保障整个系统的有效运行，而在每个环节之中，都有很多要素需要以立法的形式加以确定。比如，信息发布环节中的信息发布主体、发布条件、发布途径、发布内容等要素，这些都直接关系到地震预警的实效性。只有通过地震预警立法才可以规范信息发布过程中所涉及部门的操作程序，使其标准化，从而切实提高地震预警的实效性，从根本上保障整个系统的有效运转，实现地震预警的社会效能。同时，由于地震预警关系到社会公众的切身利益，很有可能会引发一些社会问题。比如，在误报或错报时，由于采取了应急控制措施而导致经济损失，进而可能引发行业、企业或公众的不满情绪等等。通过地震预警立法可以在法律层面上对预警过程中涉及的社会关系进行规范和调整，明确各主体之间的权利义务关系，从而切实维护社会的和谐安定。由此可见，地震预警立法可以切实增强预警系统的实效性，是调整系统中涉及的复杂社会关系，明确各部门和组织权利义务关系，落实相关责任的有效途径。

随着公众地震知识水平的快速提高以及对于自身知情权保护意识的增强，地震预警信息必然要直接面向社会公众。而目前我国在法律层面上并未对预警信息的获取、发布和利用等相关内容进行规范，如何高效地获取预警信息并及时地传递到公众那里则成了问题。同时，现存的法律空白也会导致一些地方的实践作法的不统一。所以，当前进行地震预警立法工作是非常必要而且紧迫的。只有通过地震预警立法，才可以使地震预警过程中各项工作做到有法可依，同时对社会公众进行正确引导，真正做到对社会公众负责，保护公众的知情权。

2 地震预警立法的可行性

目前，我国开展地震预警立法的相关工作是可行的。2009年12月，国家发展和改革委员会批复了国家地震社会服务工程立项。该项目通过震害防御服务系统、地震应急救援系统和地震预警示范系统建设，拟初步形成国家地震社会服务技术体系，为提高全社会地震灾害的综合防御与响应能力提供技术支持和服务。目前，地震烈度速报系统和地震预警系统建设等已列入中国地震局和其他有关部委 “十二五” 科技发展计划，辽宁等地也在企业试点建立地震预警系统。在政府的大力支持下，在地震预警系统建设工作全面推进的基础上，地震预警的立法工作必然可以顺利开展。

经过长时间的探索，我国已经掌握了利用短暂的几秒钟去开发一些像关闭核电站、关闭城市生命线工程等特殊用途的技术。同时，在地震预警信息发布方面，我国各地方政府已经开始进行积极探索。比如，湖北省已经建立地震信息发布联动机制，广东省气象局也已经通过突发事件预警信息发布平台对公众采用短信方式进行提醒。技术上的突破与信息发布实践上的积累使地震预警信息发布标准化与法制化成为可能。

从全球看，日本是世界上较早建立地震预警系统的国家，拥有迄今最为完善的预警系统。在 “3·11” 地震中，地震预警系统对于东京地区发挥了很好的预警作用，其中地震预警信息发布环节，日本做的卓有成效[2]，这一切主要归功于日本完善的地震预警法律体系。日本的《灾害对策基本法》、《灾害对策基本法实施令》、《地震防灾对策特别措施法》、《大地震对策特别措施法》和《气象业务法》中都有关于地震预警的相关规定。在地震预警系统的管理、运营和信息发布方面，《气象业务法》明确将紧急地震速报定位为地震动的预报及警报地位，并对地震动预报及警报使用的规范名称、气象厅的信息发布义务、面向一般用户和高级用户的紧急地震速报的发布内容和条件等做了相关规定。我国地震预警立法时，在立足于实际国情的基础上，可以对其进行借鉴，这必然有利于立法工作的进行。

3 地震预警的立法思路

地震预警立法首先要解决的问题是立法模式和法的位阶问题，即应采用单独立法还是应在其他法律法规中对地震预警进行规定，以及如果单独立法时，需要在何种位阶上进行立法。考虑到法律法规修改程序的繁简，立法成本的大小，目前对此问题单独制定部门规章比较合适，待到地震预警系统发展完善到一定程度，法律法规无需大幅而且经常修改之时，考虑进行较高位阶的立法更为可行。

关于地震预警所需的法律制度保障应主要涉及预警信息的获取、信息的发布和信息的利用3大方面，重点涵盖地震预警信息发布的相关规定，其中应包括地方性法规、部门规章、行政法规以及与其相应的标准建设。从建设过程来看，法律法规建设可从地方性法规建设着手，从地方上的实践活动中积累宝贵经验，进而形成与地震预警硬件工程相配套的地方层面的法律法规体系。然后以此为样板，向华北地震区和南北地震带的省域内，结合当地的实际情况进行推进。在向全国重点地区和城市推进的同时，进一步总结实践经验，对已有的法律规定进行补充与修订，最终形成国家层面的法律法规。

在地震预警立法的过程中应贯彻3个基本原则： ①地震预警信息发布立法内容必须与相关法律法规的规定相衔接； ②地震预警信息发布立法的内容应尽量完整； ③地震预警信息发布立法内容必须具备较高的可操作性，以满足地震预警系统实效性的要求。

4 地震预警的主要立法内容

地震预警立法工作应以现有的《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《突发事件应对法》、《政府信息公开条例》等法律法规为依据，同时总结各地实践中有益的做法。除此之外，立法工作还应注意在立足于本国实际国情的基础上，借鉴外国的先进立法经验。在地震预警立法的过程中，应明确立法的目标和立法的主体内容。地震预警的立法目标应为确保地震预警信息准确获取并能够及时、有序、有效地进行传播，使预警信息有效地被利用，以减少人员伤亡和降低经济损失，维护社会稳定，促进经济可持续发展。地震预警立法应重点涵盖地震预警信息发布的相关内容，明确规定发布主体、接收主体、发布条件、发布途径、发布内容以及法律责任等相关条款，为地震预警硬件系统发挥社会效能提供法律保障。

(1) 在发布主体方面，立法应明确哪个部门有发布预警信息的权限。在日本，日本气象厅专门负责收集和处理所有部门得到的观测数据，用来监测地震活动。当地震发生在日本或者其周边地区，日本气象厅会立即从各个地震仪和地震强度仪中分析相关数据，及时、准确地发布地震预警信息并进行公告。较之日本，我国地域辽阔，地震预警信息的发布主体只限定一个部门是不合适的，应以省份为单位，每个省、直辖市和自治区都应有一个负责预警信息发布的机构，同时应规定预警信息发布的备案制度。基于调查分析，在目前我国《防震减灾法》中规定发布地震预报的主体是各级人民政府的情况下，仍有51.2%被调查者认为，由地震部门来发布地震预警更加合适[3]。地震主管部门与其他部门相比，也有较好地进行地震预测预报的实践基础和技术力量。所以，由地震主管部门作为地震预警信息发布的主体比较适宜。

(2) 在接收主体方面，立法应明确在多大区域的范围内对哪些人发布预警信息。日本气象厅从2006年8月1日起开始向特殊行业主体和重大工程单位提供紧急地震速报服务； 2007年10月1日起开始正式向公众提供紧急地震速报服务，地震预警信息发布的接收主体大致可分为一般用户和高级用户。在我国，地震预警信息发布的范围应限定在可能遭受破坏性地震影响的区域。同时，为确保本文前述地震预警社会效能的实现，地震预警信息发布的接收主体应分为3部分： ① 特殊行业主体和重大工程单位，如铁路部门、燃气公司、医院、学校、核电站、大型生产企业等等； ② 公众； ③ 政府相关防灾组织和机构，在接到预警信息时可立即做好后续的灾情分析和采取应急救援行动。

(3) 在发布条件方面，立法应明确在何种条件满足时预警信息才可以对外自动发布。发布条件的设定很重要，因为只有当地震可能产生破坏作用时，及时发布预警信息才有意义。同时，设定发布条件可以避免发布的任意性，防止信息引起不必要的社会恐慌和骚乱，维护社会的稳定。在日本，预警信息发布的条件依接收主体的不同而不同。对于高级用户，气象厅设置的多功能型地震仪在任何一个观测点，地震动加速度达100 cm·s-2以上时，分析求出震源、震级、各地的预估烈度，其震级在3.5以上或最大预判烈度Ⅲ度以上(日本烈度标准)的情况下进行预警信息的发布。对于一般用户，从迅速性和正确性这两方面考虑，发布条件是在2个点以上地震观测点观测到地震波，并预判最大烈度在Ⅴ度弱以上的情况下进行信息发布[4]。在我国立法过程中可以借鉴日本的做法，将发布条件依接收主体的不同而分别设定，向公众发布的条件要比特殊行业主体和重大工程单位高一些，以有效减少误报，防止产生不利的社会影响。但具体达到什么震级和预判烈度时进行预警信息的发布，还应依预警区域的地理环境和抗震设防的具体情形而定。

(4) 在发布途径方面，立法应规定预警信息必须通过哪些途径传递至接收主体，也应明确不同途径下具体的信息传递者的职责。选择发布途径时，在考虑信息需快捷传递的同时要保证完全覆盖接收主体。目前在日本，一般和高级用户获得预警信息的主要途径包括电视和收音机的广播。除此之外，还包括市町村防灾行政无线广播、手机短信、系统内的语言广播和报警专用终端等等[5]。我国在选择预警信息发布途径时，应考虑到接收主体的不同，对于公众，应立足于预警区域的实际经济水平和发展状况，选取1～2种最佳通讯方式作为主要传递途径，同时考虑其他多种途径并用，以保证接收主体都能接到相关信息。对于特殊行业主体和重大工程单位，应考虑与发布主体之间建立直接的联系渠道，如专用网络等，以便于预警信息更有针对性地发布。除此之外，预警信息发布途径方面还涉及到不同途径下具体信息发布者的权利、义务内容的确定问题。比如，在采用手机短信预警时，对于电信运营商，是强制其进行公共预警信息发布还是允许其与接收主体订立协议的方式进行针对性发布应予以规定，同时还应规定其发布信息的内容和发布的时间等具体内容。

(5) 在发布内容方面，立法应明确预警信息应包含的具体内容，要确保信息接收主体能正确理解其内容并立即应用。为了有效地向公众提供警告信息，日本紧急地震速报的内容主要包括震源、震级、主要震动到达预测时间和烈度的判断值以及预判受地震影响地区名称，实现了紧急告警的分级分区。但对于一般用户，并不发布具体的强震可能到达的时间和预判断烈度值。气象厅发布的最小单位只有都、道、府、县共3～4个等级，而在一个区域内地震波到达的时间实际上有很大的差异，所以不发布预判断的地震到达时间。另外，预警信息中用 “强烈震感” (Ⅴ度弱以上)来替代具体烈度数值进行发布，以避免反复对烈度的结果进行更正。我国地震预警信息发布的内容应大致与日本的相同，主要包括震源地点、震中烈度和震级预判值、发震时刻、预警区域或城市的预警时间和预判烈度等基本信息。

(6) 关于法律责任，立法应明确预警信息发布过程中所涉及相关部门和人员需就信息失误而导致损失时应承担的法律责任。责任的承担应从信息失误产生的原因和导致的后果等多方面进行分析确定。如果是受目前科学技术水平所限，预警信息没有准确及时地发布，此时对于相关部门及工作人员应予以免责。但如果是由于信息发布过程中的相关部门及工作人员没有按法律规定办事或是由于个人疏忽而导致了漏报、误报或延报，则应该追究其较为严格的法律责任，这样才可以尽量避免人为错误的发生，最大程度地提升地震预警信息发布的实效性。

综上所述，为了保证地震预警的实效性，最大限度地发挥其社会效能并维护社会稳定，必须将其纳入法制管理，使其有法律的保障和规范，从而也可以明确相关部门和组织的权限和职责，落实相关责任，使地震预警全过程真正做到有法可依。法律保障无疑是防震减灾事业可持续发展的根本保证，积极地开展地震预警的立法工作并逐步实现和完善相关立法，虽任重道远，却是大势所趋，是社会发展的必然。

[1] 李山有, 金星, 马强，等. 地震预警系统与智能应急控制系统研究. 世界地震工程, 2004, 20(4): 21-23

[2] 陈会忠, 侯燕燕, 何加勇，等. 日本地震预警系统日趋完善. 国际地震动态，2011(4): 10-15

[3] 杨马陵，沈繁銮，陈大庆，等. 基于互联网的地震预警问题的社会调查与分析. 灾害学, 2009，24(3)： 37

[4] 李卫东, 王宜. 现代化的日本地震综合监测网络. 北京: 地震出版社，2009: 144-146

[5] Kamigaichi O, Saito M, Doi K, et al. Earthquake early warning in Japan: Warning the general public and future prospects. Seismol. Res. Lett., 2009, 80(5): 726