浅谈信息技术对公用事业政府监管的影响——以我国公用事业特许经营方式研究为例

韩欢欢

（河海大学同，南京 211100）

随着我国城镇化水平的不断提高，可实施特许经营的公用事业的行业范围和地域界限不断扩大，为社会公众提供适合其需要的多样化的福利需要,已经成为现代民主政府的一项重要政治责任,也是衡量现代国家发展进步的重要标准。信息技术作为现代科学技术的关键技术，不仅得到迅速的发展和扩张，而且对社会政治经济的发展产生深远的影响。我国公用事业领域也应顺应潮流，通过引入信息技术，加强政府对特许经营企业的监管。办公自动化技术不断进步，政府与公众之间的信息沟通日益加强，政府行为更多的处于公众监督之下。

1 信息技术促进公用事业政府监管目标的实现

公用事业特许经营的政府监管指的是政府监管机构按照法律法规规定的权力对特许经营企业进行监督管理，以此来消除因实施特许经营的规模化经营导致的自然垄断，实现资源优化配置，保障社会公共利益的实现。

1.1 信息技术促进公共利益的实现

政府监管机构在传统监管模式下容易忽视公共利益。公用事业的运营收入主要来自于普通消费者，监管机构对于公用事业的有效监管与广大消费者的根本利益相联系。在推进公用事业市场化之后，政府容易忽视了自己在公用事业发展中的地位，地方政府为招商引资，往往将相关的公用事业项目推向市场，由市场来决定公用事业的发展，这本身就是对公众的不负责任，市场化更加需要政府对公用事业特许经营企业的发展进行有效的监管，以限制其无限追求利益的本质。

信息技术的发展使得政府可以利用网络技术公开政府信息，政府作为最大的信息处理中心，掌握着大量的信息资源。基于民主理念，信息是政府的信息，最终是人民的信息。社会、企业、公民出于政治参与，经济活动、个人发展的需求，对政府信息有着强烈的需求，政府可以在网络上公布这些信息，公众也随时可以通过网络采集到这些信息，以促进信息资源的共享和利用。[1]

公共利益的内容是多元主体的利益选择和利益平衡，这里的主体包括政府监管者、消费者和公用企业。对于政府监管者来说，它的目标取向是确立产业的发展方向和产业结构的合理配置，在此基础上规范和促进公用企业参与特许经营的积极性和创造性，规制公用事业企业行为对公用事业发展的负面影响，对消费者权益进行正当的救济。对于消费者来说，它寻求的公共利益是能够便捷、及时获取满足生活需求的公共产品。由于公用事业产品具有的基础性和必须性，消费者获取的公用事业产品应该是价廉、质优并且是环境友好的。对于公用事业企业来说，它的主体理性体现为在一个有序的制度下通过生产经济活动向公众提供公共产品的同时，获得企业资本的增进和股东的回报。[2]

1.2 信息技术促进有效竞争的实现

公用事业的自然垄断性要求规模经济运营以保障消费者公共利益的实现，根据特许经营协议，特许经营企业在实施特许经营的范围内具有独占排他经营的市场地位。就趋利市场的价值规律而言，特许经营企业在获得垄断地位后，极有可能形成垄断价格，赚取垄断利润。促进有效竞争也应当成为公用事业特许经营中政府监管的原则导向，既要保障规模经济对公用事业发展的基本功能和价值的实现，同时又要通过鼓励竞争的机制促进公用事业企业效率的提升，形成公用事业特许经营发展中政府监管下的规模经营与市场机制下的竞争的长期均衡。[3]

在公用事业实施特许经营是利用网络技术建立政务公开平台，公开特许经营企业的运营成本，政府可以依据此进行价格监管，使公共产品和服务的价格更加透明，从根源杜绝企业形成垄断价格，损害消费者利益以及政府的公信力。

2 信息技术优化我国公用事业政府监管模式

利用信息技术实现对我国公用事业政府监管的优化的内涵是指政府在对特许经营企业进行监管时，利用现代信息技术，建立起完善的政务操作平台，对监管机构、特许经营企业以及消费者提供自动化的信息及其服务，从而构建起来的监管效率高、保障公共利益实现的监管模式。

信息技术对政府监管模式产生的影响，主要有两方面：其一，信息技术使得政府监管在管理方式上得到创新，简化了监管环节，同时节约成本，提高效率。其二信息技术对监管机构和特许经营企业、公众消费者之间的关系产生了影响，主要表现在公共物品与服务的提供方式、公众参与、公私合作治理上。

2.1 理顺监管机构关系，降低行政运作成本

目前我国公用事业特许经营的政府监管部门与项目实施部门不分。现行立法对公用事业特许经营的监管主体和实施主体大都没有明确规定，对两者的角色认定不清。统一监管机构的建立可以强化政府公共事务监管者的角色，改变公用事业中的政企关系，割断政府部门与公用企业之间的利益链条，实现政府的有效监管。但中央和地方立法尚未对统一监管机构做出明确规定，现行立法中项目实施主体和监管主体合二为一，公用事业主管部门既是公用事业监管规范的制定者、实施者、监督者，又是公用事业的具体出资者。

2.2 促进政府信息公开，拓宽公众参与途径

公用事业特许经营意味着市场竞争机制在公共行政管理领域的导入，它不仅关系到公共服务质量的提高和民众日常生计的维护，而且还直接影响到民间资本的流向。因此，为了使各方利益都能够得到兼顾，整个公用事业特许经营的过程都应当是透明的。

信息技术引入政府监管，使得监管机构的管理观念发生变化，电子政务彻底改变政府官员的思维方式和行为方式，彻底改变了他们对工作的看法，改变了政府部门之间、政府与企业之间以及政府与公众的信息分享方式。越来越多的政府官员开始转变“官本位”的思想，树立为公众服务，权为民所有的管理观念，主动为民服务，接受民众监督。[4]

城镇居民作为公共产品和服务的消费者，公用事业特许经营的实施与其息息相关，尤其在公共产品和服务的价格方面。监管机构政务平台的建立，完善了价格监管机制，避免了消费者与企业的信息不对称，从而既杜绝了特许经营企业的垄断，维护了公共利益，又能避免政府部门寻租的出现。

3 我国公用事业特许经营的政府监管方式的创新

3.1 创新特许经营权的授予方式

我国建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》在第8条规定了政府主管部门特许经营企业的程序，规定通过招投标方式确定特许经营的实施企业。各地的相关立法中，对于选择特许经营者的方式不仅规定了招投标，还有其他方式，如杭州市、安徽淮南市还规定了拍卖和招募的方式；合肥市还规定了公开接受申请并进行协商的形式；河北省规定在没有其他竞争者的情况下可以采取直接委托的方式。目前政府监管机构授予特许经营权的规定并不统一，并且由于公用事业相关产业建设和经营存在投资大、沉淀成本高、回报周期长等特点，往往会发生不存在招投标的竞争者的情况，如果单独采用招标方法，这些特许经营将很难实施。因此，多样化的授予方法有利于我国公用事业的建设与发展。

3.2 完善政府信息公开的措施

首先，建立公用事业数据库。监管机构根据公用事业各个行业的需要，依据科学系统的原则，建立基础设施、供水行业、供电行业、邮政行业等方面系统的、完备的电子信息数据库，将可实施特许经营的项目逐一公布并即时更新，供政府、企业、公众方便查阅查阅，实现政府信息的公开和透明。

在公用事业数据库中应着重公开以下三个部分：其一，公用事业特许经营计划。在公用事业特许经营筹备时,行政机关首先要拟订具体实施方案,方案的内容需要包含特许经营的实施的依据、公用事业项目、实施的方式、申请的时间、申请人应具备的资格条件。公用事业特许经营实施方案的所有详细信息都应当以在公用事业数据库中以公告的形式向社会发布,吸引私有资金积极参加公用事业特许经营的竞争。其二，公用事业特许经营实施的过程。因为公用事业特许经营是市场化机制在公用事业领域中的运用，所以特许经营的实施过程都必须是开放式的。

在未来我国的发展中，尤其是城镇化的进程中，基础设施及供水、供电等大量的公用事业都需要通过特许经营的方式才能得到发展。针对各项问题，我国应首先制定一部统一的公用事业特许经营法，也国家法律的高度明确政府监管机构的权力，以及应承担的责任和进行监管的具体机制和程序。

新时代信息技术的出现，为我国的公用事业政府监管提供了创新的机遇，同时也是一种挑战。就目前来看，现代化的信息技术不仅是对公用事业的政府监管产生影响，对政府的整个公共行政也产生深远的影响。服务性政府的理念要求政府监管既要以适应我国的市场经济发展为依托，又要满足公众的基本需求，这些都要求政府在实施监管时运用信息技术推动公共行政的更科学、更合理和更高效的发展。

[1] 陈华：论信息技术与政府治理[J]，理论与改革，2002年第2期

[2] 邢鸿飞、徐金海：公用事业法原论[M]，中国方正出版社，2008年。

[3] 崔竹：市政公用事业市场化的理论基础[J]，中共中央党校学报，2006年第5期，第54页。

[4] 韩华：基于信息技术的宜昌市城市政府管理模式创新研究，华东科技大学硕士学位论文