养老服务社会化改革的困境与对策

杨晓楠

（大连海事大学 法学院，辽宁 大连116026）

一、我国养老服务社会化改革的背景

截至2010年底，我国65岁以上的老人约有1．1亿，同2000年相比，老年人所占人口比重增长了27．1%，抚养比增长了20．2%［1］，我国社会人口老龄化的问题日益严重。随着城市规模扩大和城市人口的增多，传统的家庭人口模式也受到了冲击，三代以上共处家庭的比例逐渐减少，这也影响了老年人的抚养方式。加之70年代后期出生的独生子女逐渐成为家庭养老责任的主要承担者，城镇发展过程中城市房价持续增高，小型家庭养老负担日益加剧，因此，养老模式改革的需求就变得越来越迫切。

我国宪法修正案中规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”；《社会保险法》也明确规定了公民年老时有依法从国家和社会获得物质帮助的权利。我国签订了《经济、社会和文化权利国际公约》，2001年批准生效。公约要求国家承认或认可公民的权利内容，并有义务采取积极的措施，或者以物质帮助的形式实现公民的权利。我国在2010年履约报告强调，“到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系、人人享有基本生活保障的目标”。

西方发达国家在经历了自由放任资本主义、国家干预主义等政府管理模式探索后，在20世纪后期逐渐认识到福利国家给政府财政带来的沉重负担［2］，因此，在社会权保障模式上也进行了行政管理革新。以美国为例，布什总统在2001年上台之后推动社会保障私有化以减少政府社会保障支出［3］。现今，大部分发达国家政府已逐渐达成共识：“为实现公共行政创新目标和公共利益最大化，关键是政府、非政府组织和公民有序参与三者之间的协调发展”［4］。政府依靠社会组织履行其积极义务，逐渐变成一种普遍而通行的模式。

二、我国养老服务社会化改革的困境

我国养老服务社会化改革起步较晚，1998年上海浦东新区社会发展局委托上海基督教青年会管理政府养老服务，正式开始了我国政府购买社会养老服务的尝试。2003年南京市鼓楼区政府出资委托民间组织服务独居老人，成为城镇养老社会化改革的样本［5］。然而，这种养老服务模式改革主要集中在大城市和我国东部地区，尚未在全国范围内大规模推广。

目前，我国养老服务社会化改革仍存在几方面困境亟待解决：

（一）传统家庭观念对养老服务社会化起到消极影响

当前我国政府提出养老服务体系的目标框架依然是“居家养老为基础、社会服务为依托、机构照料为补充”，社会养老起到的作用还是很有限的，这很大程度是因为传统文化制约了养老服务社会化改革。

从子女的角度看，传统的孝道思想让很多年轻人在选择社会养老模式时有思想负担，即便在经济和精力都无法承担养老责任时也宁愿采取家庭养老、居家养老，而不愿将老人送到社会服务机构中，似乎这意味着不孝，会招致家人和社会的负面评价。实际上，这样不仅会给老年人带来心理负担，也会导致老年人得不到及时照料，生活水平降低［6］。

从老年人的角度而言，传统文化给了他们一种“老有所养、老有所依”的心理期待，自身也倾向选择在家中养老，往往选择私人雇佣服务形式进行家庭养老。但是，这样做一方面不能充分享受政府对老年人养老服务的补贴，另一方面，在与私人护工出现纠纷时，其合法权利往往难以保障。而且，一些老年人文化程度不高、权利意识不强，在合法权益受到侵害时，往往将家庭成员认为是主要责任承担者，忽视了社会和政府在养老服务中的责任，对社会养老服务的诉求不高。

（二）对行政管理责任的认知不清

保障老年人权利不仅是政府履行国际公约的义务，也是宪法和法律规定的责任。虽然不能一味要求将东部地区的购买社会服务模式在全国各城镇进行推广，但政府认识其自身的责任是养老服务社会化良性发展的关键。一些政府机构倾向从管理者的角度，而不是服务者的角度看待养老服务社会化的问题，未能对养老服务机构形成有效的管理和投诉机制，因而出现一些机构利用政府的优惠政策建立养老机构，但用于经营其他项目服务，或者并未对老年人提供有效服务，也常出现养老院的服务者和管理者虐待老人、非法拘禁老人、恐吓老人等情况，而老年人作为弱势群体，不能通过有效的救济途径追究政府和服务机构的责任。

（三）民间资本准入和管理存在问题

实现社会组织的有效参与是改革现有养老体制、推动政府责任实现的关键。从社会资本进入养老服务的方式来分，可以分为营利性机构与非营利性机构。营利性的民办福利机构需要按照法律规定，在工商行政管理部门办理企业登记；而非营利性的民办福利机构则通常被民政部门登记为“民办非企业单位”。

财政部、国家税务总局下发的《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》和民政部的《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》规定的大部分税收政策、用地优惠都仅集中在非营利的民办福利机构方面，如果选择登记为“企业”的方式进入养老服务领域，很难享受到政府对养老服务机构的优惠政策，因此，民间组织大多数是以“民办非企业单位”的身份进入养老服务领域的。

这种“民办非企业单位”的参与方式从审批、管理到运营都给社会资金进入养老行业带来困难。首先，根据国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》，成立民办非企业单位需要其业务主管单位和登记管理机关的双重审批。与一般企业的审批相比，这种双重审批制度使审批程序更为繁琐，增加了获批的难度，打击了民间资本的积极性，给民间养老服务机构提出了身份上的难题［7］36。同时，该条例也规定了这样的福利机构只能是非营利性的。“非营利性”是指经营的目的不是为了获得利润，并不是指其服务必须是免费的。但地方政府对此理解存在偏差，一些工商管理部门在民办非企业单位进行收费服务或有偿服务时会按违法经营进行处罚［7］38。而且，这些社会力量参与的养老机构很难进行融资，也不能进行分红，不利于提高社会参与的积极性。

（四）养老服务机构的规划和布局不合理

尽管已建成了为数不少的养老院、敬老院等机构，但大多数城市还存在一些地区养老院“一床难求”，同时部分养老院床位不满的现象。其原因之一是政府在养老院建设方面的规划不足，政策支持力度不够。在城区内建立养老院成本高，一些服务机构在资金投入不足、未获得优惠用地的情况下，选择较偏远的地方。这忽视了一个重要问题，老年人往往不愿意离开自己熟悉的生活环境，特别是一些长期生活在城市的老年人会因到郊区或者农村生活不便利，而不愿选择社会机构养老。地方政府一般在规划中仅仅规定在某区域需要有特定数量的养老院，但对养老机构的选址和土地审批缺乏规划。随着城市规模的扩大，养老院被边缘化、老年人被边缘化的现象在所难免，所以，一些地处郊区的养老院虽然环境优美，但对老年人缺乏吸引力，入住率不高，而城区内的养老机构则一床难求。

三、完善我国养老服务社会化改革的对策

针对我国养老服务社会化进程中面临的困境，笔者提出以下对策：

（一）消除传统文化对社会化养老的偏见

首先，在理论上区分不同养老模式之间的关系，居家养老和机构养老是以养老服务依托的场所进行的划分［8］；而从养老服务的资金投入和主要承担者来看，可以分为个人养老、家庭养老、公共养老和社会养老。机构养老与居家养老仅是形式不同，机构养老并不意味着子女不承担赡养老人的义务，只是将养老服务交托给更具有专业知识和技术水平的专门机构，让老年人在需要救助时更有保障。所以，子女应该认识到依托社会机构和政府福利措施并非“不孝”，在接受社会养老帮助和机构服务时，可以定期探望、关怀，疾病照顾、救助，承担家庭责任。不管采取哪种形式，让老年人生活水平提高、合法权利得到保障才是我国传统文化中孝道的核心价值，社会化、专业化的护理服务应该说是实现老年人权益保护的有效途径，转变思维模式，消除传统思想对养老服务社会化的消极影响非常重要。

（二）建立完善的养老服务行政管理机制

在推动养老服务社会化的过程中，应该明晰政府承担的责任，除了资金投入和政策优惠，还应公开和共享政府信息资源，形成有效的监管机制。

政府可以通过政府评估、社区登记、信息公开等方式让尽可能多的老人知道公共养老服务资源和可以获得的物质帮助。以我国香港地区为例，2000年起推行了国际评估标准的“安老服务统一评估机制”，由评估员对老年人的自我照顾能力、身体状态、记忆和沟通能力、行为情绪等方面进行评估，以此制定老年人的照顾方案，可作为老年人在申请社会福利机构和社会救助时的参考标准［9］。另一方面，政府应对社会养老服务提供者实现有效的监管。现今，对社会养老机构的监督主要采取年检和不定期抽检的方式，但由于社会机构数量多、检查周期长、持续时间短，这种检查很容易流于形式。对此，可以设置常设的地区监督机构、特别调查员监督制度和问卷调查等多种方式，通过不定期检查、第三方监督（如非政府组织、公益性社团或组织的监督）进行全方位的监督管理。政府可以对第三方监督机制加以指导，并给予必要的支持，如对其公开信息资料、召开研讨会、在决策中参考其意见等。

此外，还应进一步完善违规、被撤销机构中老年人的善后安排问题。对于那些因违规被撤销的福利机构以及尚未被撤销但已不适合部分老年人继续居住的服务机构，可以通过计算机联网管理方式，对老年人进行登记，按老年人的意愿安排在其他有空置床位的机构，并将此费用在被撤销或尚未被撤销的机构财产中扣除。从长远角度来看，可在批准设立福利机构时，提留一部分老年人安置资金，或者在养老保障补贴中提留此部分资金，由主管部门负责监管。

（三）完善民间资本准入和管理制度

为了增加社会资本的投入，主管部门可以按比例放宽准入机制，降低对资本投入的限制，扩大社会化养老服务的受益范围，在鼓励非营利性养老服务投入的同时也增加对营利性养老机构的优惠政策，鼓励当地建立不同层次的养老服务机构，面向有不同需要的老年人。

对于非营利性机构，需要完善对符合资格的社会组织的审核，使得有能力、有意愿的企业、组织或个人能参与到该行业。非营利性机构组织在很多国家养老服务中起着重要作用，如英国的社区养老机构可以从政府、个人、保险基金、私营企业、行业协会和慈善团体等筹得必要的资金，也可以从政府税收方面取得地方财政的支持。然而，为了避免企业或个人利用优惠政策，在建立后改变经营范围或者滥用养老资金，应制定相关法律法规，为民间资本投入非营利性机构提供合理的制度框架。首先，在准入环节可以进行项目招投标、补贴申请与审批、政府采购等方式，多样化非营利性机构的进入方式。其次，政府与社会或者民间机构签订合同，规范政府与社会养老机构的关系［10］。这样政府既履行积极义务，又不会承担畸重的责任，实现公共服务社会化、市场化的目的。再者，要对民间资本运营的非营利性养老服务机构进行适度监管，在不以营利为目的的前提下，建立价格参考机制，允许对其成本投入进行适度收费，这样社会组织能有必要的产业收支平衡，增加积极性和承担责任的能力。

此外，营利性服务机构的地位也不应忽视。为了避免市场混乱、大量养老服务机构涌现的问题，应对营利性服务机构按市场需求实现配额限放的制度，并且辅以审查和监督机制，对不符合行业规范的服务机构实行定期淘汰机制，保障行业的竞争和有序发展。还应该进行价格机制评估，确定养老服务收费的范围和标准，并加以公示，保证老年人可以通过竞争性的公共服务发展获得必要的保障。

（四）合理规划养老服务机构并建立养老信息中介机制

我国在推行养老服务社会化的过程中，应该进行整体的规划和管理，在人口相对集中的区域和地区，建立一定数量的养老机构，并对因土地价格、劳动力价格产生的差价由政府给予一定的补贴。同时，鼓励本地社会组织参与社区养老，借鉴美国“PACE项目”（老年人全面护理项目）的经验，为老年人提供长期照顾，帮助老年人获得社区养老服务。政府在批准建立养老服务机构的过程中，应该尽量从基础设施、环境绿化、医疗设施便宜程度等多方面进行考察和评估，尽可能为老年人提供便利的生活条件。

在中介组织尚未发达的情况下，可以通过政府网站公开信息的方式，为老年人提供必要的配套设施咨询，以鼓励老年人选择社区附近的、适当的社会养老机构，以降低社会养老机构的运营成本，鼓励社会资本投入的积极性。从长远的角度来看，可以发展非营利性的老年人养老服务的中介制度和评级制度，培养老年人对社会养老服务机构的信任感，解决政府公立机构人满为患的问题。

四、结 语

总之，现代政府角色在福利国家的国际发展潮流下，有着从传统的消极义务向积极义务转变的趋势。建立健全养老保障制度不但是政府积极承担责任的体现，而且是维护社会稳定、和谐的重要手段。在现代政府角色转变中，社会组织作为政府提供养老服务的重要中介，需要将其产业化，以提高其承担责任的能力，减轻政府畸重的社会负担。除了以市场机制加以引导、鼓励，还可以辅以社区参与机制，参与养老服务的投入、监管和管理，从暂时性、一次性服务发展为制度化的服务体制，真正实现“老有所养、老有所依”的和谐社会，发扬中华民族的传统美德。

［1］中国统计年鉴（2011）［Z／OL］．http：／／www．stats．gov．cn／tjsj／ndsj／2011／indexch．htm．

［2］余南平．欧洲社会模式——以欧洲住房政策和住房市场为视角［M］．上海：华东师范大学出版社，2009：85．

［3］王萍．美国社会保障制度的危机及其改革前景分析［J］．世界经济与政治论坛，2005（3）：115．

［4］韩承敏．国外公共行政创新的理论与实践［J］．世界经济与政治论坛，2011（5）：144．

［5］范炜烽，等．政府购买公民社会组织居家养老服务研究—— 以 南 京 市 鼓 楼 区 为 例 ［J］．科 学 决 策，2010（4）：20．

［6］孙慧明．传统孝道在老龄化社会遇到的挑战与对策［J］．前沿，2011（23）：203．

［7］金国坤．论政府对社会组织管理的机制创新——“民办非企业单位”引发的行政法思考［J］．行政法学研究，2011（1）．

［8］穆光宗．中国传统养老方式的变革和展望［J］．中国人民大学学报，2000（5）：41．

［9］易松国．社会福利社会化的理论与实践［M］．北京：中国社会科学出版社，2006：68－69．

［10］王浦劬，［美］莱斯特·M．萨拉蒙．政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析［M］．北京：北京大学出版社，2010：35－36．