大藤峡水利枢纽坝区征地移民安置规划略述

王金波，王沛然

（1、中水东北勘测设计研究有限公司，吉林 长春130021；2、河海大学 江苏 南京 210000）

1 枢纽工程建设区实物指标

大藤峡水利枢纽工程建设区征地涉及桂平市南木镇、西山镇、江口镇、金田镇4个镇6个村的土地，工程征地总面积1 129.37 hm2，其中：征收土地 677.44 hm2，征用土地 451.39 hm2。

征收土地涉及桂平市南木镇、西山镇，工程建设区搬迁人口3 569人、房屋133 317 m2；征收土地面积 677.94 hm2，其中：水田 126.08 hm2，旱地117.80 hm2，园地 7.07 hm2，林地 185.70 hm2。

征用土地涉及桂平市南木镇、西山镇、江口镇及金田镇，搬迁人口306人、房屋11 952 m2；征用土地面积 451.39 hm2，其中：水田 71.30 hm2，旱地93.84 hm2，园地 3.13 hm2，林地 53.60 hm2。

2 移民安置规划

大藤峡水利枢纽工程建设区永久占地涉及征占桂平市南木镇和西山镇6个村、63个村民组的土地，征占前人均标准耕地0.009～0.13 hm2，愈接近市区，人均耕地愈少，分布在坝址至桂平市黔江彩虹桥6.6 km沿江两岸。该地区已被桂平市纳入开发规划范围，近年来城市的发展已经冲击着本来已稀少的土地资源，各类企业的引入，侵占着大量的土地资源，临近桂平市的渡头村和西山村人均耕地已经不能满足粮食的自给自足。移民安置如果按常规土地调整安置，已经不可行，但由于工程征占使人均耕地达不到基本口粮田的农户，还要尽量调整少部分土地，保证其基本口粮田（人均0.02 hm2）。

2.1 评价体系的确定

该工程生征地移民安置规划生产水平指标体系，采用人均标准耕地面积和人均农业纯收入，作为移民安置规划的主要指标来确定规划目标。

生活水平指标体系以人均建设用地、人均住房面积、交通出行、用水、用电条件作为生活水平安置目标。结合新农村建设，进行安置点规划，对外交通规划。新的生存环境超过原有的居住条件。

2.2 指标值预测

生产水平指标，2011年库区及枢纽建设区各乡镇农民，年人均纯收入为4 837～5 013元，根据调查，工程建设征地区移民家庭人均纯收入构成情况，农林业收入占47.74%～81.42%。根据国民经济和社会发展的规划，推至规划水平年2014年，各乡镇农民农业人均纯收入做为规划目标值。规划水平年2014年工程建设征地区，农民人均纯收入农业目标值西山镇为3 397元，南木镇为4 430元。

2.3 生产安置规划

根据测算，0.089 hm2旱地折为 0.067 hm2水田，标准耕地以水田为单位。

坝区占地主要集中在桂平市南木镇的弩滩村、黎明村和洛连村，以上3个村紧邻桂平市，近年来新增建设项目占用大量土地，土地资源紧张，且村内没有机动地用来调整安置移民。因此，坝区生产安置，原则上不再进行村外大量土地调整，也不进行外迁考虑。对于人均耕地达不到0.02 hm2的组，在村内进行土地调整，并通过开发项目来补充失地收入。

工程建设区征收土地涉及西山镇白兰村、西山村和南木镇的联江村、弩滩村、黎明村和渡头村。其中征占比例较大的为西山镇的白兰村和南木镇的弩滩村，征占比例达36.89%和59.32%，其次为西山镇的西山村为11.83%，其它村征占的比例较小，比例小于6%，在移民安置规划时，不考虑调整土地的方式安置，将土地补偿费直接发放到个人，不进行规划设计。对于白兰、西山、和弩滩3个村，经计算规划水平年（2014年）3个村的生产安置人口为4 033人，要实现规划目标值，还需调整产业结构、第三产业开发等措施提高农业收益。

桂平市政府对移民安置规划提出要“搬得出，稳得住，有发展”的总规划目标，这需要的不仅是资金，还要有资源。现在建设区的土地资源是有限的，如何把有限土地资源，能充分利用，是安置规划的重点。大藤峡水利枢纽工程区农业人均纯收入4837元，此次规划对其种植结构进行了优化调整，结合城郊优势规划服务型新农业，对60岁以上移民进行养老保障投资等多种形式投资组合，使移民达到或超过原有的生产和生活水平。

2.3.1 养老保障投资

根依据调查成果分析，桂平市工程占地涉及60岁以上人口占11%，根据广西壮族自治区人民政府办公厅转发自治区劳动保障厅等部门关于《广西壮族自治区被征地农民社会保障试行办法》的通知桂政办发（2008）18号中第八条：“被征地农民养老保障资金的筹集”的规定：

1）被征地农民养老保障筹资额度，可按养老保障金启领年龄60周岁、平均预期寿命75周岁、参保当期银行存款一年定期利率及当地确定的养老保障标准等基本要素，采取倒算的办法测算确定。

2）被征地农民养老保障资金由个人、集体、政府共同出资筹集。三方出资的比例，个人和集体部分不高于70%，政府部分不低于30%，具体出资比例由统筹地人民政府结合当地实际确定。

3）个人承担部分主要从征地安置补助费中抵缴；集体出资部分，不足部分计列入工程投资。

2.3.2 服务型新农业投资

这种思考，基于随着人们生活水平的提高，对生活质量的要求也在提高，城市中的人们，想吃绿色蔬菜，可以自己来种，自己来采摘，也可以统一经营，按需派送的方式，吃上健康放心的食品；另一方面，也是城市人休闲度假的好方式。该方案考虑土地出租前适当平整、砌护，配套相应的机动车道、人行道到田间，同时增加一些公共的休息建筑，因此土地的租金不能等同于普通的土地出租。初步规划按每份（0.006 7 hm2）出租土地，考虑管理人工费用，土地配套投入815.93万元。

3.3.3 第三产业投资

现在大藤峡枢纽坝区已被列为桂平市总体规划当中，按着规划，将有一条42 m宽的景观大道经过该区域，电站的建设，为该地区的繁荣，起到了提速的作用。该地区将成为商业、旅游、休闲的风水宝地。为了提高移民的收入，考虑采用第三产业投资的方式，进行方案设计。弩滩村与白兰村在柳欧岭、大坡岭移民安置点的主要干道边规划三产及商服用地40 m2/人，其中商业门面房用地10 m2，统建两层共20 m2，用于生产开发。西山村在大坡岭安置点考虑10 m2/人商服用地土地，统建两屋共20 m2商业门面房用于生产开发。西山村不考虑三产用地。生产开发用地性质仍为集体。门面房及三产用地以生产队为单位集中管理，不具体分配到个人。建房和征地投入6 514.2万元。

2.4 生产安置效益分析

2.4.1 效益分析

生产安置效益分析，原则上分析由于工程建设征占土地，使农民的土地减少而影响的收入，经调查，建设区农业纯收入还相对较低，收入的组成，没有完全弄清楚，此次采用农业人均纯收入作为分析目标，这样可以使我们的规划成果，更有说服力。西山镇和南木镇2011年农业人均纯收入，分别为5 013元和4 837元。此次通过对第三产业规划、服务型农业的开发以及对60岁以上移民进行养老保障投资等多种形式投资组合，各小组的人均纯收入远远超过了由于工程征占土地而影响的农民收入。

2.4.2 资金平衡分析

这次大藤峡水利枢纽工程建设区生产开发投资共9 510.72万元，生产开发投资来源为各村民小组的土地补偿费、安置补助费、水利设施补偿费。经计算，西山村补偿费用不足，尚有资金缺口120.96万元，弩滩村资金有剩余7 114.49万元，白兰村资金剩余109.74万元，单从恢复或超过由于征占农民土地影响的收入来说，通过采取上述措施，是可以达到让农民的纯收入超过原有的生活水平的。

2.5 不适当的安置方案

工程建设征占农民的土地，产生的生产安置人口，再从其他地方调整土地来进行生产安置（目前新开发土地的地方基本上没有），这种调整是用补给农民的土地补偿费和安置补助费中支付。实际上又会产生新的生产安置人口。特别是南方的地区，人均耕地很少。这种拆东墙补西墙的安置方案，本身存在着许多隐患，不利于工程项目的长期发展。

中国农民世世代代耕种在土地上，他们唯一拥有的只有土地。土地法规定，农民并不是土地的法定拥有者，只是使用者，但对于农民来讲，土地已是他生存的根本，成为他们的财产一样看待。城市的扩张，土地资源日益稀缺并开始迅猛升值，这成为农民紧握土地不肯放手的重要原因。虽然现在一些农民，可以通过其他多种途径来增加收入，的确特别是南方的农民对土地的依赖程度已经很低。但祖祖辈辈传承下来的土地，他们仍视为是一种身份象征。在征地过程中，农民是弱势群体，这只会增加他们的负担与不满。我们在做大藤峡水利枢纽坝区移民安置方案时，做了一个长效补偿方案，这不是首个以土地入股方式做的移民安置方案。它的好处在于，农民是以土地入股的方式，参与电站的建设，让失地农民在电站存续期内按一定的标准按月领取长效补偿资金，最大程度地保障了失地农民的长期生活保障，等到电站寿命期结束，如果再建电站，还可以补偿，否则，土地还是农民的，这种效益是长期的，不是短暂的，无论从心里上，还是形式上，农民都是可以接受的。从政府部门角度来看，对农民也算是一种负责任的行为，补偿资金不是一次性补偿到农民手中，可以长期得到土地带来的收益，避免了失地农民头二年有钱花，以后连生活都难维系的局面，不断上访，给社会安定留下隐患。但这种形式，没有国家法律、法规的支持，得不到行政部门的认可，实施起来，难度大。

2.6 外业工作受到的阻力

在桂平市目前新增建设项目较多，有高铁项目、开发区项目、高速公路项目、旅游开发项目、大藤峡项目等，这些项目的建设都需要有大量的征地。然而这些项目的征地标准，存在较大的差异，执行的政策也不一样。大藤峡项目的补偿标准与其他项目的补偿，到农民手中的补偿款来看，是低的。这样在项目进行实物调查阶段，就受到了农民的抵制，虽然我们一再强调，水利项目较其他项目在对农民补偿上存在的前期补偿补助加后期扶持的政策，但农民依然认可，在每亩地的绝对补偿款上。这与现在市场运作的项目相比，在土地补偿单价上存在一定的差距，农民无法接受。其次，农民对政府的不信任，在现场我们可以看出，农民对于国家建设大藤峡项目，是盼望和支持的，但由于水利项目工程量较大，占地较多，在征地过程中，农民怀疑政府有圈地的嫌疑，使调查工作阻力较大。

对于当前稳定压倒一切的时期，作为政府社会稳定还是放在第一位，作为国家项目，地方政府又不得不配合完成征地工作，这样业主就要在很多方面牺牲一些利益，项目没审批通过，业主口袋里又没有充裕的钱来满足政府与地方的各种要求。对于老百姓的各种要求，政府有时也爱莫能助，政府不会用自己的威信来承担这个风险。因此，寻求一条百姓满意，政府积极，业主可承受的安置方案，是需要探索和深思的课题。