浅谈欠发达地区社会救助的理念和制度创新

王 飏 刘辉武

（三亚学院，海南 三亚 572022）

社会救助制度在我国是由城乡最低生活保障、农村“五保户”保障、农村特困户救助以及医疗救助、教育救助、法律援助等多种专项制度组成的。作为社会保障的一个部分，它是社会安全的最后一道防线，正从边缘走向重点[1]。对于广大欠发达地区而言，社会救助则更为重要。近年来，我国社会救助制度不断完善，在国家政治经济生活中正发挥越来越大的作用，但距离社会救助的目标还相差甚远。尤其在欠发达地区，社会救助制度的实施过程存在较多问题，社会救助的功能尚未得到应有发挥。因此，根据欠发达地区的特点，通过制度创新促进社会救助的发展尤为重要。

一、社会救助的现代理念

社会救助对欠发达地区具有重要意义。贫弱群体的存在是各种社会不可避免的现象，社会总需要一种机制帮助存在生存危机的人。市场经济还不发达的传统社会中，社会救助是以恩赐和施舍的理念为前提，主要依赖家族成员间的相扶相助。传统社会中，联合家庭是一种普遍存在的家庭模式，四代同堂、三代同堂甚为普遍，由多个小家庭组合，彼此经济并不独立，不会出现某一成员因丧失劳动能力而不能生存的现象。另外，联合大家庭之外还有庞大的家族作为支撑，一般来说，家族需承担帮助那些不能维持基本生存成员的义务，而这种救济功能的实现一般有赖于家族的公田、公屋等物质设置。美国学者斯科特考察东南亚社会时，提出“道义经济学”的概念，即在一个社区共同体中，地主对农民、富人对穷人负有道义责任，要保障他们的基本生活，否则他们会拿起弱者的武器反抗。新中国成立后，通过社会主义改造运动，公有制确立，集体、单位或国家承担对人民的保障义务。20世纪70年代末，我国市场经济悄然兴起，集体、单位的保障功能逐渐弱化，直至消亡。在这种情况下，原来的家族救济机制不复存在，核心家庭取代联合家庭成为一种普遍形式，社会成员成为原子化的个体，市场经济中个人享有的自由大大提高，但是面临的社会风险加大。因此，建立以国家为责任主体的现代社会救助制度的紧迫性也日益凸显。

社会救助的现代理念之一是社会救助是国家的责任和公民的权利。社会救助从前现代社会发展到现在，早已从富人对穷人、政府对弱者的施舍和赠与演变成现代国家的责任和公民权利。1948年英国议会通过《国民救助法》，设立国民救助委员会，首次提出“公共援助”的概念，把获得国家救助视为公民权利。1970年美国最高法院通过对“戈德堡”案件的判决，确定符合相关条件的人员获得国家救助是公民的一项权利。在我国，《宪法》第四十五条规定：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”社会保障权作为一种公民基本权利，已成为人类社会的共识。这种理念的转向，符合现代社会市场经济要求人们必须面对更多社会风险的现实。作为公民权利的社会救助，强调国家的责任，强调国家要主动承担对公民的保障。但是这种理念在欠发达地区并没有真正确立，使得救助效果差强人意。

现代社会救助的另一个理念是助人自立，维护尊严。现代救助制度确立后，舍弃了传统救济中居高临下的恩赐和施舍的理念，确立了国家责任和保障生存权的原则。二战后，由德国首先提出维护人的尊严。德国率先在社会救助时贯彻“个别化原则”，强调注重个体需求差异，维护其个人尊严。此后，世界上其他国家和地区开始效仿。例如，台湾地区《社会救助法》第一条就规定：“为照顾低收入及救助遭受急难或灾害者，并协助其自立，特制订本法。”[2]助人自立，是指社会救助除帮助救助对象维持基本的生活水平、满足基本需要外，还要促其自立。这种自立，不仅是经济自立，还包括精神自立。这就要求社会救助的实施过程中，不仅要在一定条件下提供救助对象物质援助，还要顾及受助者的人格尊严，并对预防社会成员陷入贫弱无助的绝望境地未雨绸缪。总之，在实施救助的过程中，要注重救助对象的未来发展，强调尊严。这是现代发展型救助的开端。

二、欠发达地区社会救助的现状和原因

目前欠发达地区社会救助的现状存在诸多不足。第一，欠发达地区只能给予救助对象低水平的需求满足。根据国家民政部2012年6月21日公布的《2011年社会服务发展统计公告》数据，全国城市低保平均为每人每月287.6元，农村低保平均水平仅为每人每月143.2元。以甘肃省为例，2011年农村低保标准由人均每年850元提高到1 096元，人均每月由70.8元提高到91.3元，与全国平均水平月人均143.2元相比，相差51.9元，仅为全国平均水平的63.8%[3]。即使在现有低水平的救助标准下，社会救助也未做到覆盖全体。例如，甘肃临洮县2011年核定实际需要保障人数为73 658人，而省市核定保障人数为62 940人，缺口达10 718人，仅有85.4%的申请人可以享受低保，这其中还不包括已提交低保申请，但因地区调剂等原因未能纳入低保范围的贫困群众[4]。第二，目前欠发达地区的社会救助尚未体现“促其自立”的理念，也不能满足受救助者个性化的需要。社会救助过程中，只是简单地发放物资或现金，忽视针对不同救济对象，提供相应的服务。救助手段单一，忽视救助对象的个性需要现象相当普遍。救助对象的情况千差万别，救助手段必须创新。对于失去劳动能力的救助对象，除发放现金，还应提供精神抚慰以及日常生活帮助。对具备劳动能力的贫困者，除帮助其度过阶段性生活难关之外，可提供相应技能培训或提供就业信息，促其自食其力。第三，由于受助对象规模庞大，相应政府职能部门人手不足，对职能部门监督不力，导致社会救助实施结果不公。目前，社会救助主要由各级民政部门具体负责。但是民政部门人员有限，很难厘清每个受助人的具体情况，掌握和甄别受救助者的信息。社会非盈利组织亦缺乏对救助工作的全面考虑，导致不公现象出现。如社会救助过程不规范，未考虑到被救助家庭和成员的需求差异，只是平均施救，造成救助不平衡；贫困线的“一刀切”，没有顾及散布在贫困线周围亦需救助的群体，造成贫困线“悬崖现象”，导致救助失衡明显。此外，对于错保、漏保甚至骗保现象，受救助者常常求助无门。

欠发达地区社会救助的现状与问题解决的急切需求之间难以协同。从表面看，社会救助诸多问题的直接原因主要是救助资金短缺，更深层次的是观念缺失以及法制配套建设问题。社会保障权是公民权，不能剥夺，剥权意味侵权，这一点未被欠发达地区的政府及相关职能部门践行。当前，社会救助法制建设滞后，相关人员未树立应有的法律责任意识。作为责任主体的政府对于社会救助的宣传和普及程度不够，需要救助的公民本身对社会救助认识缺失，无从提出救助申请。此外，当前比较流行的一种观点是，过高的社会保障水平会制造懒汉，使一部分人形成对国家福利的依赖，失去工作动力。但现在我国社会保障水平较低，远远没有达到仅依靠福利即可生存的程度。近几年，台湾地区把中低收入人群也纳入社会救助范围，大大提高了救助水平，这一做法值得借鉴[2]。因此，与其担心高福利带来的惰性，还不如先考虑现阶段低水平保障对公民生活状况改善的严重不足带来的现实问题。总之，作为一种公民权利，社会救助权没有得到妥善落实，既损害了公民的正当权益，也给当地经济社会的和谐发展埋下隐患。

三、以制度创新化解社会救助困局

就目前欠发达地区的情况而言，社会救助制度远没有达到系统化、综合化和高效化的要求。社会救助的覆盖面和水平都有限，无法满足救助需求。在关注民生、保障民权的今天，理应构筑一个“政府主导、全民参与、城乡统筹、应保尽保、动态管理”的社会救助体系。同时，救助制度和理念也要作出调整，从经济政策、法规建设、市场机制、管理引进、社会监督等方面进行创新，以化解欠发达地区社会救助困局。

（一）社会救助制度与经济政策的衔接

政府经济政策对于社会救助过程至关重要。第一，应制定对弱势群体有利的、包括产业政策在内的经济政策。产生贫困的根本原因之一是制度的贫困。制度的不公或短缺，使弱势群体权利贫困，从而导致经济贫困。比如在分配制度方面，欠发达地区的人口绝大多数以体力劳动为生。改革开放以来，长期存在劳动所得偏低、资本所得偏高，尤其是劳动技能不高的体力劳动者劳动所得甚少，很难积累资产。当遇到突发性事件，以体力劳动为生的庞大群体，易陷入贫困。这种劳动所得增长缓慢的局面，地方政府常常无能为力。这是由市场结构化力量决定的，只有在劳动力短缺的形势出现后才有可能根本扭转。政府可以加强对劳动力的保护力度，减少贫困者。产业政策对于消除贫困、增加弱势群体的福利至关重要。因此，地方政府制定产业发展政策时，应优先考虑贫弱群体的利益。比如地方政府在招商引资、安排发展项目时，应优先考虑吸纳劳动力较多，尤其是低端体力劳动者能够参与其中的项目。然而，许多决策者常忽视这一点。比如南方某地政府，把高尔夫、私人游艇产业当成主打产业，虽可给政府带来丰厚税收，但对于当地普通百姓意义不大，他们只是这一高端休闲娱乐行业的旁观者。因此，只有当地政府制定对弱势群体有利的、包括产业政策在内的经济政策，他们才有更多机会分享当地经济发展的成果，从而缩小贫富差距，增加贫弱者的福利，从根本上增强社会救助的效果。第二，利用移民政策解决自然条件恶劣地方居民的发展问题。西部一些地方，土地贫瘠、生态环境恶劣，生态移民便是一种可行的选择。移民过程中，地方政府应在新居住区建立相应的产业配套措施，并给移民适当培训，使其尽快找到新的工作并融入当地社会生活。第三，发展小额贷款，建立个人发展账户。小额贷款是由商业银行向有需要的中低收入者发放无息、低息贷款，一般在1 000元到1 000万元之间。这种贷款无需担保，只要符合条件，金融部门就可直接发放，具有社会福利性质。低收入者利用这笔贷款创业，有机会脱贫致富。小额贷款在一些地方已经实行，但涉及面太窄，门槛过高，实际作用未能全面发挥。政府应解决小额贷款资金来源和担保的问题。小额贷款应面向包括赤贫者在内的低收入者，当然这些人需要具有劳动能力与合适的项目。另外，一些发达国家为贫困者建立个人发展账户的做法也值得效仿。比如美国的美国梦示范工程[5]，为每一个申请加入这项工程的贫困者建立一个终生的个人发展账户。贫困者每月向账户存款，每存1美元，基金组织配套存4美元或几美元（不定）。这笔资金只有在该账户拥有者需要购买房屋或其他投资时才能使用。贫困者拥有资产，便有致富机会，更重要的是可能由此改变心态，积极融入社会，努力工作，实现自立。

（二）进一步完善社会救助制度

首先结合社会保险法的贯彻实施，尽快修订《社会保险费征缴暂行条例》《失业保险条例》《残疾人就业保障金管理暂行规定》《社会保险基金财务制度》和《社会保险基金会计制度》等法规制度，明确各项社会保险基金统一的银行存款优惠计息办法，研究制定工伤预防费用支出管理使用办法。其次是制定社会保险、社会救助和社会福利制度的衔接办法，研究制定基本养老保险不同险种、基本医疗保险不同险种间的衔接办法，做好城乡医疗救助制度与基本医疗保险的衔接，提高制度的整体性和协调性。再次是完善基本养老保险、基本医疗保险跨地区转移接续办法，切实解决人员流动过程中社会保险关系转移接续问题。

（三）引入市场机制，筹备社会救助资金

欠发达地区社会救助的关键问题是资金不足。社会救助作为国家的责任，要求政府成为救助资金的主要提供者。除此之外，还可引入社会资金，化解资金不足的问题。引入市场机制，使市场和社会成为救助的主体。如通过税收政策，对向慈善基金组织捐款的个人或企业给予减免税优惠，鼓励资金向慈善事业流动。免税机制可以通过制度化成为人们支持慈善事业的动力机制，而不是单纯靠利他主义心理的驱动。另外，引导创立社会企业，使其在社会救助中发挥重要作用。所谓社会企业，指的是通过商业运作获取市场利润，但利润不归老板所有，而是用来帮扶弱势群体，促进社区发展的企业。社会企业的定位在于，追求社会价值，注重企业的社会责任，为弱势群体创造更多就业机会，企业所得服务于社区和弱势群体。这是运用市场机制解决问题的一个好办法，在西方国家已颇为流行，而在中国还是新鲜事物，因此需要政府宣传、鼓励有商业才干和奉献精神的人从事社会企业工作，同时从财税、用地等方面为社会企业提供便利。

（四）把社会工作方法运用到社会救助中

把社会工作和社会救助相结合，有利于满足社会救助对象的个性化需要，实现助人自立的理念。孤寡老人、孤儿等群体，不仅需要物质援助，还需要精神慰藉。通过社会工作者的介入，提供个性化服务，体现社会救助的人性化。对于欠发达地区的众多贫困者，贫困文化的存在是致贫的重要原因。社会工作者要通过专业化的工作，引导他们增强社会交往能力，消除其自卑心理。尤其是贫困家庭的子女，父母可能忽略他们的心理健康，需要社会工作者在某种意义上担当起家长的角色，给他们以生活的正能量，避免贫困的代际传递。社会工作可以收集受助对象的信息，跟踪调查受助对象情况，使社会救助工作更有序、到位。要发挥社会工作的作用，需要政府鼓励社会组织发展，并由政府出资购买社会组织的服务。目前，欠发达地区相关政府部门要么缺乏对社会工作的认识，要么缺乏相关条件支撑，社会工作介入社会救助还在起步阶段，这是社会救助在欠发达区域没有发挥应有作用的原因之一。

（五）进一步加强社会救助监督管理

2012年8月审计署公布的第34号《对于全国社保资金的审核公告》中，披露了社会保障（包含社会救助）资金使用过程中存在多处违规，社保资金被侵吞和挪用的现象时有发生。为公平、高效地使用这项资金，对于社保资金（含社会救助）的监督必不可少。首先，亟须落实政府信息公开条例和深化政务公开，进一步明确社会救助信息公示和披露的方式和程序，充分发挥社会公众以及舆论、媒体的监督作用。相关职能部门应重点加强社会救助政策贯彻落实情况的监督检查。建立多部门联合的家庭收入财产核定机制和全国异地协查合作机制，预防和控制违规行为。其次是加快建立全国统一的社会保障信息平台。目前平台设立的技术层面已经较为成熟，通过这一平台可实现社保信息系统与相关部门信息系统的共享，实现纵向贯通、横向互联，加强对资金流向的实时监控，促进各项社会救助政策落实到位，真正贯彻社会救助公平和高效的理念，促进欠发达地区经济社会的和谐发展。

［1］唐钧.社会救助：从边缘到重点[J].中国社会保障,2009（10）.

［2］沈惠平.台湾社会救助制度分析[J].台湾研究,2012（2）.

［3］卢吉平.甘肃农村低保平均保障标准由850元提高到1096元[N].甘肃日报,2011-04-11.

［4］黄晓峰.完善甘肃农村最低生活保障制度对策研究——以临洮县为例[D].兰州:兰州大学,2012.

［5］迈克尔·史乐山,邹莉.个人发展账户——“美国梦”的示范工程[J].江苏社会科学,2005（2）.