社会公众对政府履行洱海保护职能满意度的调查与分析

董全亮，杨银会，阮玉洁，朱桂美，黄静珂

（大理学院政法与经管学院，云南大理 671003）

一、调查背景、对象与方法

（一）调查背景

洱海是我国著名的淡水湖泊，是大理市主要生活饮用水和工农业生产水源地，是大理苍山洱海国家级自然保护区和国家级风景名胜区的核心，具有调节气候、维持水生生物多样性等多种功能，是整个流域乃至大理州经济社会可持续发展的重要基础。1996年和2003年，洱海曾经两次大规模暴发蓝藻，使洱海的环境与生态功能受到严重威胁〔1〕。2003年，洱海局部区域水质下降到了地表水Ⅳ类，部分水域甚至首次出现了V类水质。经过3年的治理，洱海水质恢复到Ⅲ类，部分时间达到Ⅱ类水的标准。大理被认为“做到了连发达地区都没做到的事情”，温家宝、曾培炎指出：“要总结洱海治理经验，为其他湖泊的治污提供借鉴”〔2〕。2008年12月初，国家环境保护部在大理召开的洱海保护经验交流会议用“循法自然、科学规划、全面控源、行政问责、全民参与”20个字高度概括了洱海的保护治理经验。2009年11月，在中国环境科学学会、国际湖泊环境委员会等机构联合主办的“第十三届世界湖泊大会”上，大理洱海保护治理经验得到广泛赞誉，“洱海保护治理模式”被国家环境保护部向全国推广〔3〕。

各级政府为洱海保护做了较大投入，广大市民对政府履行洱海保护职能是如何评价的，政府的职能履行又对广大市民参与到洱海保护中起到了多大的推动作用，是一个值得研究的问题。因此，大理学院“洱海保护中的公民参与研究”课题组进行了“社会公众对洱海保护中政府职能履行态度的调查”。试图了解社会公众如何评价政府在洱海保护中的作用；政府的行为在广大群众中是否得到积极的响应；探讨政府职能的履行与发挥在洱海保护中存在的问题、成因与对策；探讨环境保护领域如何在政府的推动和引导下，构建一个政府、公民和社会组织共同发挥作用的生态保护机制模式。

（二）调查对象与方法

本次调查的对象是大理市城乡居民。在正式调查开始前，进行了预调查和小范围访谈，发现不同性别、不同年龄阶段、不同职业的群众对洱海保护效果的评价存在一定差异。因此，正式问卷按照性别、年龄、职业、户籍等按比例随机发放。共发出100份问卷，收回92份。其中男性有45人，女性有47人。按年龄分为：18岁以下5人，19～25岁19人，26～40岁14人，41～60岁29人，60岁以上25人。按居住地区分：农村（才村、龙龛、西城尾、磻溪等村庄）29人，乡镇（含城乡结合部）17人，城区（大理古城、下关）46人。按职业分：农民20人，私企员工和自由职业者25人，公务员、军人、教师、医生等事业单位员工、国企员工和学生有35人，退休、待业、家庭职业主妇和其他有12人。每份问卷均匿名填写且密封收回，保证了调查的相对客观性。本次调查还以座谈会、田野调查等形式对一些问题进行了补充调查。

二、调查结果与分析

（一）社会公众对政府洱海保护职能履行效果的整体评价

在被要求“评价政府在洱海保护中发挥的作用”时，30%的人认为“政府做得很好，政府采取了非常有效的保护措施”；40%的人认为“做得还不够”；28%的人认为“政府只做表面工作，实质性的工作不多”；还有2%的人表示“无所谓，好不好与我无关”。在回答“您认为洱海保护的前景如何？”时，50%的人认为“现阶段的成果能得以巩固，洱海会越来越干净”；30%的人担心会形成“污染—治理—好转—污染—再治理”的循环；19%的人担心“随着关注热度的降低，海东开发，洱海污染会死灰复燃”；只有1%的人表示“无所谓，好不好与我无关”。

调查显示，总体上看，广大公众对政府在洱海保护中发挥的作用，表示了肯定，尽管有40%的被调查者认为政府做得还不够，但却对洱海保护的前景比较看好，从一个侧面表明了公众对政府实施洱海保护的信心。

调查也显示，不同的职业、不同的年龄段，由于涉及到的切身利益不一致，对洱海保护的认知和参与度也不同，他们所给出的答案是存在一定差异的。比如“农民”组认为政府洱海保护职能履行效果较好的比率高达65%，“退休、待业、家庭职业主妇和其他”组也达到58%，而“公务员、事业单位员工、国企员工和学生”组的比率才有31.4%。访谈也表明，沿湖居住的农民因为得到政策的扶持并直接受益于洱海保护，所以表现出较高的满意度。“公务员、事业单位员工、国企员工和学生”组的部分受访者因所参加的洱海保护活动多属单位统一组织，被动参与，主动性不足，加之，某些活动中的形式主义也导致了一定的逆反心理。

（二）社会公众对政府主导的洱海保护软硬件设施的评价

在调查中发现，居民对洱海保护中的软硬件设施的评价，表现出较大的差异。超过50%的居民对政府修建的排污管网、农村庭院式污水处理设施等地下工程知之较少，而对湿地公园、环湖公路、城镇污水处理厂等硬件设施则有超过90%的受访者表示了极大的肯定。对洱海实施休渔期制度、取缔网箱养鱼等制度的认知比较高，超过80%；而对“河长制”、偷排举报制度、环境评估、听证制度知之甚少，总体比率不足48%。调查表明，广大居民对洱海保护工程，特别是湿地公园、环湖公路、休渔制度等能直接受益的硬件设施和制度有较好的评价，而对那些效益显现有一定滞后性的工程和软件建设知之甚少。

（三）社会公众对洱海保护基本情况的知晓度分析

在调查中发现，居然有18%的人认为“近十年来洱海水质没有多大变化”；39%的人认为“越来越差”；只有30%的人认为“越来越好”；还有5%的人选择“不知道”。这显然与洱海保护的实际情况有较大差异。在做访谈时，能感觉到沿湖居民对洱海水质的变化满意程度较高，而部分公众由于对洱海周边一些违规项目不满而影响他们对洱海保护实际成果的判断。

在回答“洱海的最大补给水源来自哪里？”时，有55%的人认为是“苍山十八溪”；7%的人认为是“雨水补给”；10%的人表示“不知道”；只有21%的人知道“洱海水的主要补给水源来自洱源”。在回答“你认为目前对洱海的最大污染源是什么？”时，6%的人选择“工业污染”；39%的人选择“生活污水污染”；10%的人认为“洱海游船旅游对洱海的污染”；4%的人选择“洱海周边的养殖行为”；2%的人选择“严重捕捞行为和人口太多使洱海水源断流”；15%的人选泽“洱海周边旅游度假等项目的开发以及房地产开发”；还有1%的人选择“不知道”；只有16%的人选择“农业中使用化肥、农药导致的污染”。可以看出，多数公众对洱海保护基本情况的知晓度明显不足。

（四）社会公众对政府实施的洱海保护措施的支持度与积极性的分析

在回答“你会积极响应政府的环保政策，参与到环保的行动中来吗？”时，57%的人认为“会，不仅自己做到，还会带动周围的人爱护环境”；26%的人认为“自己本身会切实做到保护环境”；7%的人认为“如果环保政策不会影响到自身利益，都会参与”；仅有2%的人认为“只有在有强制措施时会，不然就看自己的心情”。在回答“你是否会积极配合政府部门进行环保改革？”时，有高达88%的人选择“会”；4%的人选择“无所谓”；仅有2%的人选择“不会”。调查还显示，36%的人参与过环境保护的公益活动，有41%的人表示想参与但是没有机会，只有14%的人从来没有参与过也不愿意参与环境保护有关的公益活动。从问卷的统计结果，我们不难看出，洱海保护的意识已经深入人心，只要政府的激励措施可行，社会公众参与的意愿是很强烈的。调查也表明，“参与的意愿”与“参与的行为”之间还有较大的差距。

（五）社会公众对政府洱海环境信息公开的满意程度

32%的人表示自己是“通过网络媒介获取环境信息”的；37%的人通过“报纸杂志”；68%的人“通过电视新闻”；10%的人“通过广播”；28%的人“通过人际交流”；27%的人“通过手机短信或彩信”；11%的人“通过公告栏或纸质文件”；还有4%的人“通过其他途径”。在回答“你对政府环境信息公开的内容整体满意吗？”时，只有10%的人“非常满意”；45%的人“比较满意”；22%的人“不满意”；6%的人“非常不满意”；还有9%未予评价。在回答“你认为政府环境信息公开存在哪些问题？”时，39%的人选择“内容缺乏针对性，需要的没公开，公开的不需要”；36%的人选择“更新不及时，内容陈旧落后”；19%的人选择“内容专业术语过多，不够通俗易懂”；43%的人认为“内容涵盖范围不够广，没有充分满足公众各方面的需求”；还有40%的人认为“信息公开不够透明、真实”。种种现象表明政府在信息公开方面所采取的措施还不够，政府应该加大洱海环境信息的传播力度，采用人们喜闻乐见的宣传方式，使社会公众能迅速、便捷地获取相关信息。

三、结论与建议

（一）政府在洱海保护中的职能履行得到了社会公众的一致认可

现阶段的基本国情，决定了在生态环境保护领域中，政府责无旁贷，必须承担起行政生态职能的重任。政府切实履行行政生态职能，是贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求，是解决当前洱海保护中深层次矛盾和问题的需要，有助于帮助人们转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，正确处理经济发展与人口资源环境的关系，实现文明发展、和谐发展、又好又快的发展〔4〕。

（二）政府在推动公众参与洱海保护方面还有很大的空间

大理各级政府以“洱海清、大理兴”的理念来统一全州干部群众的思想认识；通过洱海保护月活动、“八个一”活动等常规化活动推动公民参与的制度建设；通过地方立法，推动公民自觉参与洱海保护活动；利用教育行政资源，做好中小学生的环境意识教育，在全民参与洱海保护方面取得了一定的成绩。但从参与的力度和广度方面来看，还有很大的提升空间。

1.增强洱海保护科普知识的传播

调查发现，有不少居民对洱海保护的一些常识还知之甚少，比如洱源环境保护与大理洱海保护的关系、洱海主要污染源、补给水源、洱海水质的实际状况等有一些直观感受，但不准确，甚至还有一些错误的认识。比如一些农民不认可农业生产导致的面源污染成为洱海保护的主要问题，这些思想对农民进一步做好种植业调整是非常不利的。保护环境的出发点和归宿都是为了广大群众，保护环境也必须依靠群众，必须大力普及洱海保护方面的科学知识，提高参与行为的自觉性和积极性。特别要广泛倡导和教育学生们要根据人类生存和发展的可持续性的需要来约束和规范我们的生态实践行为〔5〕。

2.重视政府公共关系，让社会公众更好地了解相关软硬件设施和制度

政府为洱海保护投入了巨大的财力、物力和人力，许多工程是容易被广大社会公众认知、认可的，比如湿地公园、环湖公路和垃圾清理等，但许多工程和制度，比如专业的排污管网、“河长制”等，这些东西得不到广泛的了解与认识。一方面不利于政府和民众的沟通，另一方面，民众不能有效地利用这些工程，遵守和执行这些制度。因此，政府应该积极扩大对洱海保护工程和制度的宣传力度，发挥出这些工程和制度的最大效益。此外，大理社会事业的发展相对于发达地区而言还比较滞后，还没有形成与经济发展的良性互动。同发达地区比较，政府的服务意识和服务能力还有很大的改进空间〔6〕。

3.积极创建条件，鼓励广大群众参与到洱海保护中来

随着洱海保护的不断深入，各级干部积极响应政府号召，以单位活动为载体参与到洱海保护中，广大市民、农民和学生以支持“双取消”和“三退三还”的形式，积极参加生活环境的治理、保护母亲河的活动。但我们的调查也显示，尽管多数居民有参与的意愿，但除了由单位、学校组织的活动之外，参与的机会不多，原因在于公众参与的机制不健全、没有关于公民环境权的明确规定；没有明确规定公民全方位参与环境保护的途径、方式；没有明确规定公众参与环保的具体程序；没有明确规定对妨碍公众参与环保的制裁措施；有关环境信息公开内容的范围过窄，不利于公众参与的实现；涉及立法、地方规章制定和环境保护战略规划的设计没有足够的公民参与〔7〕。政府可以通过与一些社区、居委会和环境领域的非政府组织合作，鼓励广大市民在监督政府环境保护制度的执行方面、对企业和居民非法排放污染物等方面与政府积极配合，在涉及与洱海保护有关的项目环境评估、听证会议时主动建言献策。在此体制中，政府应切实履行生态职能，自觉把握与运用自然生态及其管理规律，坚持以主动预防生态环境问题为主要特征的管理原则，走生态环境保护与经济社会发展相统一的道路，建立健全完整的生态环境保护法律政策体系，构建与完善多元治理主题的生态环境合作治理模式，并引导社会不断走向生态环境自治的职责和功能〔8〕，构建一个政府、公民和社会组织共同发挥作用的生态保护机制模式。

〔1〕吕建国，刘周权，杨晓霞，等.乡土植物对洱海水体的净化效果研究〔J〕.大理学院学报，2012，11（3）：45-48.

〔2〕涂序波.洱海之水：大理的黄金“名片”〔N〕.大理日报，2007-10-29（1）.

〔3〕许映苏.认真总结“十一五”科学谋划“十二五”努力推动全州生态文明建设再上新台阶〔N〕.大理日报，2011-06-05（A2-A3）

〔4〕胡椿，董悦.社会主义和谐文化研究综述〔J〕.大理学院学报，2009，8（3）：47-53.

〔5〕孟庆艳.高校教育绿色理念初探〔J〕.大理学院学报，2012，11（5）：97-101.

〔6〕董全亮.服务型政府导向与大理滇西中心城市建设〔J〕.大理学院学报，2009，8（3）：21-24.

〔7〕董全亮，崔慧广，汪燕.洱海保护中的“公民参与”问题研究〔J〕.安徽农业科学，2012，40（22）：11392-11394.

〔8〕黄爱宝.试论引导型政府生态管理职能〔J〕.中共福建省委党校学报，2008（6）：28-34.