危机传播管理中政府公信力“话语权”的建构

刘绍芹

(山东青年政治学院文化传播学院，山东济南250014)

近年来，处于转型期的中国，随着利益格局的调整和制度建设的不完善，各类社会矛盾凸显，社会群体性纠纷事件、突发性事件、公共危机等多有发生。按照乌尔里希·贝克提出的“风险社会理论”①，快节奏、高发展的社会往往要与高风险联系在一起。而媒体特别是新媒体的崛起与普及，导致危机事件的传播更为迅捷和广泛。与此同时，公众利益的密切相关性、媒体的高度关注性，使得政府危机信息传播的公信力越来越受到公众的质疑和严峻的挑战。作为社会的管理者，如何在风险社会防范危机、破解危机，特别是在危机信息传播管理中，如何主动把控有公信力的“话语权”，加强政府、媒体、公众三方的有效互动，引导舆论，化解矛盾，自然也就成为考量与提升政府执政管理能力的试金石。

一、政府公信力“话语权”建构的理论背景

风险社会中，政府危机管理主要包括三方面，一是危机的预警管理即如何采取防范措施，防止危机的发生，将危机的萌芽扼杀在摇篮中。二是危机的应急管理即危机一旦来临，如何处理化解危机，争取把损失降低到最低点。三则是危机的信息传播管理。

越来越多的事实表明，媒介社会化或者说社会化媒介的出现，危机信息的传播管理已成为危机管理中的重头戏。主要原因是:

(一)公共危机事件是媒介报道的焦点。危机产生后，新闻记者往往是在“第一时间”率先赶到事发现场，进行报道。这是因为媒体的角色定位所决定。一方面，由于新闻记者是社会公共利益的“守望人”，要行使监督批评的职能，扮演“清扫垃圾”或“鸡蛋里面挑骨头”的斗士角色。另一方面，满足公众的“知情权”，对公众密切关注的、具有新闻价值的事件进行报道，是媒介的重要职责。因此，一旦有危机发生，作为“危机的天然挑战者”，新闻记者的“嗅觉”会异常灵敏，并迅速聚集在事故现场，密切关注并跟踪报道，以履行记者的职责。因此，无论政府是否情愿，媒介都要积极介入对危机事件信息的传播，如果政府缺少有效的信息传播与应对媒体举措，极有可能造成报道的被动甚至偏差。

(二)公共危机事件是公众关注的焦点。公共危机事件通常与公众切身利益密切相关，很容易引发趋利避害心理，同时，公众参政、议政意识的崛起，更加剧了对公共危机事件的关注程度。从心理学意义上讲，好奇心理是人类不需引导即可产生关注与感兴趣的一种心理指向。人们通常会对反常超常的事情，表现出强烈的关注和浓厚的兴趣，以获得一种无目的的感受上的愉悦与满足。因此，危机事件一旦发生，公众的好奇及猎奇心理也往往会对“非常态”的事件高度关注。特别是在危机出现的最初24小时内，消息会象病毒一样，以裂变方式高速传播。越是未知的事件，越容易被作为谣言的中心事件。这时候，倘若政府不去主动地客观地传递有关权威信息，在公众中往往会盛传各种不真实的甚至是损害政府形象的“流言版本”。

(三)公共危机事件是媒体间竞争的焦点。公共危机事件爆发后，谁率先在“第一时间”进行了“独家报道”，谁对该危机事件的报道具有一定的广度和深度，无疑就成为衡量与评判媒介水平高低的“试金石”。不可否认，相当一部分媒体真正关注的是该事件是否能引起受众的兴趣，新闻单位是“以报道使人感兴趣的故事来营销的，广告商亦如此”②，目的在于通过猎奇来增加销量，赢得市场。因此，危机发生后，众多记者蜂拥而至，抢先报道，这无疑是造成“爆炸性”新闻的主要原因，客观上形成了对该事件的“新闻炒作”，加剧了危机信息的传播流量与流向。与此同时，新媒体的崛起，以其传播的“草根化”、便捷性、互动性等特性，与人际传播、群体传播等多种传播方式一起，构成了难以控制的“传播流”，这种传播合力往往会对政府产生巨大的舆论压力。

从上述分析中，我们不难看出，危机事件的非常态性和事关多重利益的复杂性，决定了危机一旦爆发就会成为社会的“公共话语”，形成公众关注的焦点和大众传媒的报道核心，其传播速度之快、影响范围之广、信息变异频度之高，令组织难以招架。而与此同时，媒介的“双刃性”属性也决定了它既是化解危机的利器，也是引发、扩散和恶化危机的发源地。倘若政府没有及时把控具有公信力的话语权，必将导致新的社会危机如谣言泛滥、公众不信任政府、社会混乱事件等出现。因此，加强危机管理中的信息控制与媒体应对，建构有公信力的“话语权”是非常必要的，它理应成为政府危机传播管理的中心内容。

二、政府公信力“话语权”建构的现实剖析

公共危机事件发生后，面对各种媒体的众多报道和公众的质疑，某些地方政府缺乏科学媒介观的指导，缺乏对媒介运作机制的宏观把握和管理对策，显示出政府公信力“话语权”的缺失，主要表现有以下几类:

1、逃避媒体，拒绝采访。认为危机事件发生，不光彩，“报喜不报忧”、“家丑不可外扬”，不愿或不敢面对媒体，保持沉默。岂不知危机发生后，沉默就相当于默认，反而给谣言的产生腾出了空间，造成更难以控制的不良后果，这是传统的荣辱观作崇。

2、过激反应。国家对突发性事件的界定和对相关责任人的处罚规定，使相当一部分官员在面临危机时，怕丢官受处分，欺上瞒下，能瞒则瞒，千方百计保住“乌纱帽”，甚至错误地认为是新闻媒体的报道将政府拖进了危机边缘。于是，送“封口费”、或武力干涉记者采访，剥夺记者与公众的知情权、表达权，这无疑是狭隘的“官本位”价值观做祟。

3、公众责任感的缺失。危机发生后，出于政府信息公开制度的落实，尽管也披露了真实信息，但往往考虑的是自身利益，对危机信息内容进行选择性的过滤或屏蔽，所公开的信息往往围绕如何维持权威，推诿责任、逃避质询，过多地为自身辩解，漠视公众利益，对危机给民众生活以及心理带来的种种困惑、焦虑和不良后果熟视无睹，不能充分利用媒体为公众解忧分难，公布并实施政府的应对举措，这是错位的政绩观做崇。

4、应对媒体的策略欠佳。不主动回应，只是被动接受采访，或采用非对称性、排斥性传播、在官方指定的专用新闻媒体上发布信息，个别新闻发言人形象与素质欠佳，不能及时跟进公众舆论，忽略对网络媒体舆论的重视与监控，回应言辞不到位。政府没能充分利用和整合社会资源，发挥舆论领袖的作用，形成有公信力的“话语权”等，这是保守的媒体观做祟。

反思政府公信力话语权的缺失，原因极为复杂，按照传播效果所涉及的构成要素逐一分析，我们不难发现，作为传播主体，政府自身施政理念滞后、传播策略单一、传播模式单向等;从传播媒介角度看，作为社会的瞭望者和“社会公器”，新闻媒体的公信力与责任心淡化，职业角色错位，双重属性下的“集体失语”或过度喧哗;从传播受众角度看，公民义务与责任感的淡化，受众文化素质的受限，非理性公众媒介素养的缺失，形成了传播的“瓶颈”;从传播内容角度看，危机信息传播流量与流向在选择上呈现模糊性，信息滞后，与公众利益关注点产生错位;从传播环境的角度看，来自网络媒体与境外媒体的噪音、干扰及谣言的泛滥等;从传播文化要素的角度看，社会文化、社会意识与思潮的变迁对公众心理的影响，社会管理机制与制度中法律和法规的不健全等。可见，危机信息传播不是一个孤立的社会现象，它不仅仅受制于传者、媒介、受众，也受制于社会政治、经济、文化环境以及社会意识形态、价值观等方面的影响。

因此，政府公信力话语权的缺失，不仅仅是政府管理理念、运行机制等自身的缺陷，而且也是公众价值体系的多元化、主流媒体责任感的淡化、社会思潮的变迁以及传媒环境的激变等诸多因素综合作用而产生的“化学堆反应”。因而建构有公信力的政府“话语权”，必须是置身于社会大环境之下，由政府、媒体、公民等诸多要素“合力共建”，其中，公众是参与者，媒体是桥梁，而政府无疑是建设的主导者。正像著名学者蒙德森在《信息宣传成功的理由》著作中所指“大多数失败的传播活动，主要缺失在于传播者——讯息的制作者和发出者，而不是在传播内容和受众身上”③。

三、政府公信力“话语权”建构的必然选择

所谓的话语权(the right to speak)就是说话权，即控制舆论的权力。它不仅仅指说话权，也包括控制舆论的权力。谁拥有了话语权，谁就能控制舆论，获得同情和支持的社会环境。话语权掌握在谁手中，谁就决定了社会舆论的走向。而公信力则是指社会公众对政府行为包括危机信息传播的普遍信赖所产生的认同力和信服力，它是一种社会系统信任，也是公共权威的真实表达。建构有公信力的政府“话语权”，有助于加强公众对政府的认同感和信任感，是政府实施社会管理改革创新和提升政府执政能力的前提，也是风险社会中，促进政府与公众有效沟通，化解社会矛盾，维护社会秩序，实现社会良性运行的重要渠道。

建构有公信力的政府“话语权”，固然需要建构理念与建构路径的宏观战略，以及系统的、行之有效的可操作性的战术性对策。但是，所有的战略与战术都必须以下列选择为前提:

正确的危机认知和执政为民的施政理念。综观世界任何一个社会组织，都面临着日益复杂的客观环境和竞争环境，都有可能遭遇到灾难和不幸事件。国外危机管理专家曾对《幸福》杂志排名前500的大公司展开调查，其统计结果表明:80%以上的被调查组织认为，现代组织面临的危机不可避免。74%以上的被调查组织曾受过严重危机的挑战，或多或少都曾受到一定的物质损失和名誉损失。事实说明危机事件的发生的确是普遍的，难以预测的。我们所要做的关键点有两个，一是如何防患于未然，重视平时的危机预警管理，防止或推迟危机发生，把危机扼杀在萌芽中。二是假如危机真的来临，如何通过有效的措施和手段，将危机带来的损失控制在最低点。因此，政府应重视危机发生的普遍性和危害性，在危机到来后，要以保护公众利益为出发点，以民为本，勇于担当社会责任，坦陈说明事实真相，特别是重大公共食品安全事件、卫生事件，不能以保护政府或个人声誉为名，封锁消息、隐瞒真相，漠视公众利益，应在第一时间采取有效行动，避免更大的人员伤亡事件或次生灾害发生。

2008年5月1日我国颁布的《政府信息公开条例》中第五条、第六条明确规定:及时有效地公开突发性事件信息，是行政机构和各类部门应尽的责任和义务。满足观众的知情权、参与权、表达权、监督权，也是推进社会民主化进程的必要手段。在当今媒介化的社会里，政府必须学会媒介化生存与媒介化执政。在公开危机信息的基础上，加强与各类公众沟通互动，满足公众的参政热情，吸收民间智慧并反馈到决策中去，及时控制并化解危机。因此，良好的政府形象，不是靠粉饰，而是靠事实本身和勇于担当，勇于承担社会责任，正视危机，有所作为而获得。直面危机信息，公开事实真相，既是政府义不容辞的职责与使命，同时也是增强政府公信力的基础和前提。

敏锐的社会感应与快速反应能力。社会感应能力和应变能力是指对公众的要求与态度倾向、社会现实和潜在问题及其发展走向等现象的感受和反应能力，是政府行政组织管理中不可缺少的能力。敏感的政府是有能力的政府，反应快的政府是负责任的政府，政府应具备敏锐的社会感应意识与信息捕捉能力。当突发性事件发生后，应在第一时间迅速感应社会变化的前提下，将散乱无序的信息和直观的感受转化为理性的、系统的、深入的分析判断，并迅速做出反应，公开事实真相。事实上，谣言止于真相的公开。据公共舆论专家研究表明，谣言(的产生与传播)=(事件的)重要性×事件的模糊性。也就是说，危机事件与公众的利益相关性越大，信息的透明度越差，谣言产生的几率和效应也就越大。因此，变被动为主动，主动把握信息传播的“话语权”，控制信息的流量与流向，化解谣言，积极坦然地应对媒体所提出的敏感问题，并利用契机，抓住机会，诠释相关政策与措施，这无疑是树立政府信息传播公信力的有效途径，近年来推行的政府发言人制度、政府微博信息传递等就是很有益的尝试。

建构正确的传媒观念和合作关系。突发性事件发生后，新闻媒体需要新闻源抢在“第一时间”进行报道，政府也需要通过媒体及时地向公众传递准确的信息，引导公众舆论，安抚公众情绪。因此媒体与政府之间应该是合作关系，当然，如果政府在第一时间没有提供信息源或所提供的信息源满足不了媒体的需要，那媒体就要通过其它途径去寻觅探求。“好事不出门，坏事传千里”，媒体对蕴含较高新闻价值的重大突发性事件一向是趋之若鹜，这既是新闻记者“社会守望者“的角色职责，也是新闻报道的客观规律需要。逃避、送封口费或粗暴干涉记者采访，轻视甚至敌视媒体，都是狭隘或偏激的做法。

2009年3月1日，习近平在中央党校的讲话中，特别强调“要提高同媒体打交道的能力，尊重新闻舆论传播观规律，正确引导社会舆论，自觉接受舆论监督”。因此，政府应树立正确的媒体观，建立开放的信息传播理念，正确认识媒体，妥善对待媒体，善于回应媒体，学会积极主动有效地与媒体打交道，积极探索危机信息传播中与公众、传媒互动沟通的新范式，建立政府与媒体的良性互动，尊重和满足公众知情权，及时、准确、公正、全面地公布相关新闻信息。危机信息的采集、处理、传播过程，既要与政府的主流价值诉求、价值理念相吻合，更要符合传播活动规律。只有这样，才能使政府信息具有权威性、公正客观性，经得住社会核心价值体系的评价与检验。简而言之，提升与现代媒介化社会相适应的新闻传播能力、舆论引导与调控能力、与公众的沟通协调能力，这应该是现代执政者不可缺少的基本素质与能力。

建立危机传播管理的多维应对机制。应该承认，对突发性事件的信息传播，我们已从过去的“基本不说”到现在的“基本都说”，从过去的“以公开为特例”到今天的“以公开为常态”，这是政府应对媒体在观念上的极大进步。但是，何时说，说什么，怎么说，如何说，说几次，这一切都涉及到在正确的执政理念、传播理念指导下，传播原则及传播技巧的把握运用。为此，应做到:

(1)公开公正性。危机事件发生后，政府应在认真调查研究的基础上，确定信息发布的范围和主题，第一时间公开事实真相，客观发布。政府应充分发挥自身对社会资源的整合与指挥调配作用，设置专业的信息传播与发布机构与人员，将信息发布做为常态化的公共管理工作，实施新闻发言人制度，要挑选专人做新闻发言人，并定期培训轮训，以提升自身形象及表达传播能力。与此同时，要加强与主流媒体的沟通和合作，建立健全突发性事件新闻报道快速反应机制，及时利用媒体传递信息，安抚稳定公众情绪。

(2)亲民互动性。要及时了解公众利益的诉求点，善于寻找政策议程、媒体议程、公众议程的三者平衡点，熟知政策并能准确把握政策、诠释政策，通过实施“媒介联盟”、“嵌入战略”、“媒体议程”、“泄洪模式”、“藉口与合理化”等传播策略，主动控制和引导舆情、应对谣言传播，及时传递政府正在实施的一系列危机处理举措。同时，还要善于运用媒体语言等非权力执政方式，时刻关注公共舆论的走向，安排专人负责跟踪公众对危机信息的反应，不断预测舆情，及时反应，迅速对公众信息进行对等回应。要特别注意对新媒体的研究与把控，加强与网民的互动，注重微博、博客等传播方式的互动，有效利用新媒体资源和传统媒体的信息整合，使之成为凝聚民心、稳定社会的常规武器，增强信息发布的公信力。

(3)整合协同性。要善于整合各种社会资源，充分调动权威机构、意见领袖、民间人士、当事人等第三方力量，形成官民协同的多维公共危机信息传播的应对体制。处在“网灾”中的政府还可寻求上一级政府出面调查、澄清，以增强信息传播的权威性，客观性。与此同时，还可聘请具有专业知识和判断力的各方专家，调动非正式组织中“舆论领袖”的参政意识，共同引导舆论。

当前，公众的政治参与意识日益提高，新媒体传播日趋平民化，在这样一个民意升腾的年代里，政府更应加强与公众、媒体间的传播互动机制，建立起在风险社会环境下话语表达的新秩序，积极完善危机传播预警和控制管理机制，整合社会资源，协同作战，共同打造有公信力的政府传播“话语权”。

［注释］

①乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)，德国著名社会学家，1986年出版《风险社会》，首次提出“风险社会”概念(risk society)。

②［美］罗伯特·希斯:《危机管理》，北京:中信出版社，2004年版，第130页。

③邵培仁:《传播学》，北京:高等教育出版社，2000年版，第259页。