民族自治地方公民就业权保障缺失的制度根源与对策:以五个自治区为例的实证研究

田钒平

(西南民族大学法学院，四川成都610041)

自由是人类的永恒追求，但在最基本的经济条件无法满足的情形下，真正自由的生活只是一种奢望。因此，保障公民有获得必要经济基础的机会，是政府应承担的重要责任。从公民的角度讲，一个有劳动能力和意愿的人能否获得自由发展的经济基础，是由其自我发展的经济能力决定的。公民能否实现稳定性就业，是考察公民经济发展能力必须关注的首要问题。以特定时期新增劳动者是否实现就业和就业者是否失去工作的实证研究为起点，总结制度实践的成功经验与问题根源，寻求有效保障公民就业权的路径与策略，对塑造公民自我发展的经济能力具有重要的现实意义。

一、中央政府促进就业的制度供给与就业现状

决定有劳动能力的人能否获得工作机会而不处于失业状态的直接原因有两个:一是劳动岗位的需求总量能否满足劳动者就业的需要，是否存在劳动力供给与需求的总量失衡。二是劳动者的素质和能力能否满足用人单位的需要，是否存在劳动力供给与需求的结构失衡。这既是市场经济理论的基本观点，也是我国政府在推行市场经济体制改革的过程中制定相关政策和制度解决就业问题的理论基础。自20世纪80年代以来，中央政府一直重视就业问题，经过30多年的制度变革，已构建了一个以“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”为基本原则①参见《中华人民共和国就业促进法》(2007年)第2条。，以“促进就业”与“失业保险”政策为基本内容的解决失业问题的制度框架，形成了由法律、行政法规、规章及规范性文件构成的法律政策体系，为民族自治地方解决就业问题提供了相应的制度基础。

对“失业保险”进行法律调整的主要依据是2010年制定的《社会保险法》和2007年制定的《失业保险条例》。从功能上讲，“失业保险”是由用人单位和劳动者依据法律规定共同承担并缴纳失业保险费，财政给予一定补贴，建立失业保险基金，在劳动者失业之后领取失业保险金的社会保障措施，重在解决曾经就业的失业人员失业期间的基本生活保障，虽然对失业人员的再就业有一定促进作用，但并不能从根本上解决其就业问题。同时，从促进人的自由全面发展的角度讲，由于失业人员领取失业保险金的标准及时间是由省级政府“按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平”①参见《中华人民共和国失业保险条例》(2007年)第18条;《中华人民共和国社会保险法》(2010年)第47条。，依据缴费年限长短在不超过24个月的范围内确定的，不可能解决失业人员全面发展的物质基础。因此，要在根本上促进人的能力的全面提升，必须以促进就业为重点。

为落实“政府促进就业”的职责，全国人大常委会于2007年在总结30多年尤其是2002年以来解决就业问题的实践经验的基础上制定了《就业促进法》，实现了促进就业由政策调整的短期行为向法律保障的长效机制的转变。该法明确要求县级以上人民政府必须将“扩大就业”作为经济和社会发展的重要目标，纳入国民经济和社会发展规划，并制定相应的促进就业的中长期和年度工作计划，通过发展经济和调整产业结构、规范人力资源市场、完善就业服务、加强职业教育和培训、提供就业援助等措施，创造就业条件，扩大就业机会②参见《中华人民共和国就业促进法》(2007年)第4、5条。。其中，采取“发展经济和调整产业结构”的目的在于扩大劳动者的就业机会，而施行其他措施的目的在于改造和提升劳动者的就业能力。这就要求各级政府及其组成部门应以《就业促进法》为指导，从“增加就业岗位”和“提供就业服务”两个方面，通过制定法规、规章和规范性政策文件，构建解决就业的具体政策和措施。

在“增加就业岗位”方面，中央政府制定了以财政、税收、金融等为调整手段，包括以下核心内容的政策措施:调整经济结构与增长模式，妥善处理公有制与非公有制经济、资本技术、知识密集型与劳动密集型产业、第一、二产业与第三产业、大型企业与中小企业的平衡发展，充分发挥非公有制经济、劳动密集型产业、第三产业、中小企业及投资和重大建设项目带动就业的作用，促进国内外贸易和国际经济合作，完善贸易和服务结构，拓宽就业渠道，实现经济增长与扩大就业的良性互动;鼓励企业兴办产业或者拓展经营，增加就业岗位;鼓励劳动者自主创业和自谋职业;鼓励企业稳定就业岗位，提高灵活就业的稳定性③参见《中华人民共和国就业促进法》(2007年)、《中华人民共和国中小企业促进法》(2003年)及《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(2002年)、《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(2005年)、《国务院关于做好促进就业工作的通知》(2008年)、《国务院办公厅转发人力资源社会保障部等部门关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》(2008年)《国务院关于做好当前经济形势下就业工作的通知》(2009年)、《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(2009年)的相关规定。。在“提供就业服务”方面，中央政府制定的政策措施包括:着力培育统一开放、竞争有序的人力资源市场，完善就业服务体系;加强职业教育与培训，提高劳动者的职业技能，增强其就业能力和创业能力;建立健全就业援助制度，为就业困难人员和地区提供帮助④参见《中华人民共和国就业促进法》(2007年)及《劳动与社会保障部就业服务与就业管理规定》(2007年)的相关规定。。此外，为解决民族自治地方的就业问题，《就业促进法》不仅明确规定国家应支持民族地区发展经济、扩大就业，而且要求用人单位在招用人员时应对少数民族劳动者给予适当照顾⑤参见《中华人民共和国就业促进法》第21条、第28条。。

然而，通过以积极促进就业为主旨的政策措施的实施，能否有效缓解“就业难”困境，实现就业态势向好的方向发展的政策目标，并不是一个不言自明的问题，应依据反映全国和民族自治地方就业状况的“城镇登记失业率”指标及其变化进行全面分析。

从民族自治地方城镇登记失业率及其变化来看，20世纪90年代以来，各民族自治地方公民就业的实现程度及其变化有一定差异，可分为四种类型:一是前期呈现好转态势，后期处于停滞状态，典型例证是宁夏。在1990至2002年间，其失业率降低了一个百分点，就业状况有一定程度的改善，失业人口有所减少;但失业率一直稳定在4.4%左右，就业状况没有得到进一步改善。二是前期呈现好转态势，后期处于波动和停滞状态，典型例证是广西。在1990至2002年间，其失业率从3.9%下降到3.7%，失业人口略有下降，但其就业状况处于不稳定状态，最高失业率达4.2%，最低时期与2002年持平，总体上没有得到改善。三是前期呈现恶化态势，后期处于波动和好转或恶化状态，典型例证是内蒙古和新疆。在1990至2002年间，其失业率分别从3.8%、3%上升到4.1%、3.7%，失业人口有所增加，其失业率也一直处于不稳定状态，内蒙古的失业率最高时期达4.6%，最低时期为3.9%，但总体上有所改善。新疆的就业环境不仅不稳定，与2002年比较而言，至2009年还有所恶化，但在2010年得到明显改善，失业率下降到了3.2%。四是就业状况有明显好转，西藏属于这一类型。从2002至2009年间，其失业率一直呈现下降态势，2009年从最高时期的4.9%下降到了3.8%，就业状况有明显改善，但在2010年，其失业率有所上升。

从总体上讲，除宁夏以外，各民族自治地方的失业率均低于全国平均失业率，就业形势好于其他地区①有学者从以“实际就业率”(即就业人数与总人口数之比)为分析依据，指出民族自治地方的就业水平低于全国平均水平，失业问题更严峻。这一结论与以失业率为标准得出的结论有出入。我们认为，以总人口为参数的实际就业率无法揭示当下的就业状况，其评价意义主要在于:一是说明当下的劳动者负担的大小(没有劳动能力的人口较多);二是在未来的就业压力更大(有更多的没有劳动能力的人由于年龄的增长加入到劳动者之中)。，但仍存在一定数量的没有实现就业的人口，而且除西藏和内蒙古的就业状况有所改善外，其他三个自治区并未好转，有些地区还在恶化。因此，深入分析造成“就业难”的原因，在根本上解决劳动者的就业，仍是民族自治地方在经济发展中塑造公民自我发展的经济能力必须解决的问题。需要反思的是，在中央政府高度重视并大力推行积极的就业促进政策的背景下，这些地区为什么仍存在大量失业人口，而且一些地区的就业状况还在不断恶化?其根源究竟是什么?为解释这些问题，有必要对中央政府制定的法律和政策在民族自治地方的实施情况进行梳理和检讨。

二、地方政府促进就业的主要职责与政策实效

由于中央政府供给的法律和政策是基于全国整体状况制定的，地方政府需结合当地实际需要，赋予抽象和概括的规则以具体内容，使其具有可实施性。此外，由于民族自治地方享有宪法赋予的自治权，可在不违背宪法和法律原则的前提下，结合当地实际需要，制定不同于中央法律和政策规定的创新性规则。因此，应当从地方实施性、创新性规则的制定和政策实施的效果等两个方面，考察中央政府制定的促进就业的法律和政策在民族自治地方的实施状况。

见我不信，他给我讲了当下各种扶贫政策，他属于精准扶贫一类的。我一时还有些听不大明白，待他办了出院手续回来收拾东西，我说“真的没花钱？”

从宏观结构看，地方制度是由地方性法规、规章和规范性政策文件构成的一个法律政策体系，因此，对民族自治地方为促进就业而制定的实施性与创新性规则的分析，应从法规、规章和规范性政策文件三个方面展开。从与就业有关的地方性法规、规章和规范性文件的制定情况来看，内蒙古、新疆、西藏、宁夏和广西等民族自治地方不仅制定了实施《就业促进法》的地方性法规②主要的地方性法规包括:《宁夏回族自治区创业与就业促进条例》(2009年)、《西藏自治区实施〈中华人民共和国就业促进法〉办法》(2010年)、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国就业促进法〉办法》(2011年)、《广西壮族自治区就业促进办法》(2009年)、《内蒙古自治区就业促进条例》(2011年)。，而且根据中央相关文件制定了相应的地方规章或规范文件③主要的规范性文件包括:《内蒙古自治区失业保险实施办法》(2000年)、《内蒙古党委、政府贯彻〈中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知〉的实施意见》(2002年)、《内蒙古自治区人民政府办公厅关于进一步做好下岗失业和城镇低保人员再就业工作的通知》(2003年)、《内蒙古自治区加快发展第三产业若干政策的规定》(2004年)、《内蒙古自治区按比例安排残疾人就业办法》(2005年)、《内蒙古自治区人民政府关于进一步加强就业再就业工作的实施意见》(2005年)、《内蒙古自治区人民政府关于贯彻国务院鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展若干意见的实施意见》(2006年)、《内蒙古党委、政府关于进一步推进建筑业、服务业、非公有制经济、中小企业发展和提高城乡居民收入的意见》(2007年)、《内蒙古自治区人民政府关于进一步做好促进就业工作的通知》(2008年)、《内蒙古自治区劳动和社会保障厅、中国人民银行呼和浩特中心支行、财政厅、金融办关于进一步做好小额担保贷款工作的通知》(2009年)、《内蒙古自治区人民政府办公厅转发国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作指导意见的通知》(2010年)、《内蒙古自治区人民政府关于加强职业培训促进就业的意见》(2011年);《广西壮族自治区人民政府关于做好我区促进就业工作的实施意见》(2009年)、《广西壮族自治区人民政府关于印发2009年广西返乡农民工创业就业基金实施意见的通知》(2009年)、《广西壮族自治区人民政府关于做好当前经济形势下就业工作的通知》(2009年)、《广西壮族自治区促进全民创业若干政策意见》(2009年)、《中国人民银行南宁中心支行、自治区财政厅、自治区劳动和社会保障厅关于印发〈广西就业小额担保贷款实施管理办法〉的通知》(2009年);《宁夏回族自治区人民政府关于印发〈宁夏回族自治区支持创业小额担保贷款管理办法〉的通知》(2008年);《新疆维吾尔自治区党委、自治区人民政府关于促进就业工作的意见》(2009年);等等。。可见，各民族自治地方对就业问题还是非常重视的，但在实践中仍存在制度实施不力等问题。主要表现如下三个方面。

一是没有处理好主动与被动的关系。几乎每一个规范性法律和政策文件的制定，都是在中央政府制定相关法律和政策之后才制定的，缺乏解决就业问题的主动性。

二是没有处理好执行与创新的关系。在具体内容方面，民族自治地方制定的法规、规章和规范性文件基本上都是贯彻执行中央政府制定的法律政策体系的实施性规则，而运用宪法赋予的自治权，结合当地就业状况，制定的有针对性的解决当地就业问题的创新性规则并不多见，缺乏解决就业问题的创新性。

三是没有处理好抽象与具体的关系。如果民族自治地方没有依据法定权限对中央政府制定的规则进行修改，只是制定贯彻执行这些政策和法律的实施性规则，那么这些地方规则就应该是对中央政府制定的规则的具体化，以解决这些规则在执行中的可操作性，使其能够在解决现实问题时得以直接适用。但从民族自治地方所制定的与就业有关的法规、规章和规范性文件的具体内容上看，绝大多数的微观规则都是对中央政府制定的规范性法律和政策文件的重述，鲜见更具体的有更强的可操作性的规则(这一问题在全国较普通)。在宪政意义上，中央政府在其权限范围内制定的法律和政策在其管辖的范围内具有普遍的约束力，这种约束力并不需要得到地方政府的认可，更不需要通过地方政府制定规范性文件予以确认。地方政府承担的不是重述或复制的职责，而是解决规则的具体化与执行性，但民族自治地方并未很好地解决这一问题。

上述问题的存在，在一定程度上可以解释民族自治地方就业为什么会处于停滞甚至恶化的状况，但还需要结合政策实效作进一步研究:一是就业岗位是否增加，使更多的劳动者实现了就业。二是劳动者素质是否得到提升，使结构性失业得以解决。对此，可从就业和失业人口的变化及三次产业的产值与就业结构、中小企业吸纳就业人员数量、私营及个体就业人数等相关领域的变化情况，检验促进产业结构调整和经济发展方式转变、加强职业培训、促进第三产业尤其是服务业和中小企业发展、鼓励发展非公有制经济和自主创业、自谋职业等相关政策的实施效果。在此，主要以三次产业产值和就业人员及其结构变化为例来分析相关就业政策的实施效果①根据相关年度的《中国统计年鉴》(2003—2011年)(光盘版)提供的数据整理，缺2006年分地区就业人数和就业结构。。

根据《中国统计年鉴》从2003－2011年的就业人数和就业结构统计情况，近10年来，民族自治地方每年都有一定数量的就业岗位增加，解决了部分新增就业人员和失业人员的就业和再就业。但因新增就业岗位与劳动力供给失衡，导致有效需求不足，使得民族自治地方的失业问题没有在根本上得以解决，一些地区还在进一步恶化。从具体政策的实施效果来看，在就业结构上，第一产业所占比重虽然有所降低，但仍吸纳了大量就业人员。其中，广西、西藏和新疆第一产业就业结构比达50%以上，内蒙古的是48.2%，最低的宁夏也占到了39.4%。在绝对数的变化上，内蒙古减少7.7万人，宁夏减少27.5万人，广西减少2.2万人;其他地区都呈上升态势。其中，广西在2008－2009年增加111.8万人，10年净增87.8万人。第二产业的就业结构比有所上升，但对吸纳就业的贡献不大，而且各地差异较大。其中，广西的第二产业就业结构上升了10.8个百分点;而内蒙古和新疆变化较小，其中内蒙古上升了2个百分点，新疆仅上升了0.5个百分点。同时，第二产业的就业结构比不仅低于第一、三产业，而且比重偏低，最高的宁夏也只有26.4%，而最低的西藏仅为11.1%。第三产业的就业结构比虽然高于第二产业，但总体发展缓慢，各地发展也不平衡。尤其是广西，近10年来，其第三产业吸纳就业的能力不仅没有提升，而且下降了3.0%，就业人员的绝对数也在下降。

这种就业结构与产业结构的变化存在明显的不协调。从产业结构方面看，第一产业的产值均低于20%，其中最低的内蒙古仅为9.4%，第二产业的产值除西藏外都高于40%，第三产业的产值也远远高于第一产业，最高的西藏达54.2%;从产业的产值结构变化看，第一产业一直呈下降趋势，第二产业呈上升态势，而第三产业在新疆、西藏、广西有所下降，在内蒙古和宁夏仍在不断上升。从产业结构变化对就业的拉动来看，除广西和宁夏外，在内蒙古、新疆和西藏，第二产业的变化对就业带动作用并没有很好地发挥出来，尤其是内蒙古的第二产业的产值结构增加了12.6%，但仅仅带来2.0%的就业结构增加值;而在宁夏、内蒙古、新疆和西藏，第三产业对就业的拉动作用又超出了产业结构变动幅度。

由此可见，经济发展和产业结构变化并不能自动带来就业结构的变化，政策干预是调整就业结构的必要措施，但不合理的政策措施也会导致就业结构的不合理变动。近10年来，试图通过实施产业结构调整、经济发展方式转变和第三产业尤其是服务业发展政策，在促进经济发展的同时带动就业岗位增加的效果并不明显，尤其是专门针对第三产业的发展政策，虽然带动了就业岗位的增加，但并没有实现经济发展与就业改善的协调发展。同时，对职业教育与培训政策的实施效果也有待进一步观察。广西在2008—2009年农业就业人口增加100多万人，在很大程度上应该是受农民工返乡影响的结果，而这恰恰是通过实施职业教育与培训等相关政策试图解决的问题。而第二产业对就业的贡献不足，在很大程度上可能与一些学者所指出的结构性失业的根源有关。有学者指出，在民族自治地方，由于就业人口的文化素质整体偏低，无法满足经济发展的需要，使得技术工人供不应求，高层次技术工人严重短缺，而无技术专长的技术工人则供大于求，导致一些地区和行业形成“招工难”和“就业难”同时存在的困境［1］。这是民族自治地方一些就业岗位的需求依赖于其他地区劳动力供给的根本原因。需要进一步反思的是，各民族自治地方失业人员数量都在20万以下，为什么未能通过职业教育与培训政策的实施在根本上解决结构性失业呢?此外，民族自治地方的非公有制经济、中小企业发展对就业的贡献与政策预期差距较大。通过实施鼓励个体、私营等非公有制经济、中小企业发展和劳动者自主创业、自谋职业的优惠政策，带动就业岗位的增加，是解决就业问题的主要措施。但从民族自治地方私营企业和个体就业人数以及中小企业吸纳就业人员数量的变化情况来看，这些政策的实施并未达到预期效果①参见《中国统计年鉴》(2003—2011年)(光盘版)的相关数据。，对改善民族自治地方就业状况的影响较小，实效性也有待反思。

三、就业保障缺失的根本原因与完善路径

(一)从法律、政策的制定及经济发展的就业贡献来看，导致民族自治地方就业政策措施实效不足的原因主要有如下三个方面。

1.民族自治地方政府工作的重心集中在经济发展的总量提升上，对就业问题的重视程度不够。正因为此，才导致三次产业就业结构严重失衡。这种状况如果不能在根本上得到解决，难以真正解决劳动者就业和城乡协调发展问题。

2.中央与地方政府在处理就业问题上的职责划分不清。由于中央政府针对就业制定了明确的制度框架和相对具体的对策措施，民族自治地方政府主要依据这些政策划定的路线图来解决当地就业。但这些针对全国的政策措施不一定适合民族自治地方，地方政府应立足于当地经济总量、产业结构与就业结构的发展现状，寻求恰当的对策措施。由于这些地区第三产业的就业结构远远高于第二产业，应以发挥资源优势为基础，依托第二产业解决其就业问题。

3.民族自治地方政府的自治意识和自治能力不强。由于民族自治地方拥有自治权，对解决就业的创新性规则的制定、依托什么产业来解决就业等问题，可通过行使自治权予以解决。但实践中绝大多数的民族自治地方并没有这样做，反映出地方政府的自治意识和能力非常缺乏。

当然，实践中也有一些突破上位法的地方规则，体现了一定的创新性。例如新疆维吾尔自治区政府规定:在新疆的企业必须承担吸纳新疆籍劳动者就业的社会责任，不论是在新疆注册的各类企业还是在新疆承揽生产经营和工程项目的企业在招用新员工时，必须招用50%以上的新疆籍员工，并尽可能多招用少数民族员工②参见《新疆维吾尔自治区自治区党委、自治区人民政府关于促进就业工作的意见》(2009年)。。这一强制性规则事实上确定了企业应承担“招收50%的新疆籍员工”的义务。但依据《就业促进法》的规定，“用人自主”是市场经济之下企业的基本权利，由此就形成了“强制干预”和“用人自主”之间的矛盾。如果不解决一些有关就业问题的基本理念问题，这种强制规定的合理性就会受到质疑，也难以真正产生实效。

(二)在“用人自主”作为市场经济之下企业基本权利的约束下，政府实施的以鼓励为主促进就业的政策实效是难以得到保证的。其相关影响因素如下。

1.从鼓励用人单位增加就业岗位政策的有效性角度讲，依据现行规则的规定，在市场机制下，政府有用人决定权的领域只能是依靠财政拨款的政府组成部门和事业单位，除此之外，其他组织都享有法定的用人自主权。有用人自主权的单位在作出是否增加就业岗位的决定时，考虑的是成本收益问题。只有在扩大生产规模能够增加单位收入，而规模扩大又增加了劳动者需求时，才有可能增加就业岗位。否则，不管政府采取怎样的激励政策，用人单位都不会增加就业岗位③笔者在调研中曾经收集到一些此类案例。在某自治地方，政府为了完成上级政府下达的增加就业岗位的指标，将指标分解到了相关国有公司，某公司虽然迫于形势要求承诺增加就业岗位100人，但至今没有真正落实。。即或是在政府通过财政、税收、金融等优惠措施鼓励用人单位增加就业岗位的情形下，用人单位仍然是基于收益成本的分析来作出决定。只有因享受政策优惠产生的收益大于增加一个就业岗位所需承担的成本时，用人单位才会增加就业岗位。

2.从促进经济结构调整而增加就业岗位政策的有效性角度讲，在市场经济背景下，一个地区能否建立和发展劳动密集型产业或者是服务业等，不是由政策而是由客观的物质条件和市场需求状况决定的。如果不具备发展这些产业的客观基础，不管实施什么样的优惠政策，都不可能使这些产业建立或发展起来。

3.从金融优惠政策的有效性角度讲，商业银行在决定是否给中小企业贷款时，考虑的是市场风险的大小和经营收益的多少。在金融市场竞争中，中小企业处于明显劣势，这是近年来中小企业因资金问题频繁破产的根本原因。对此，政府虽然出台了针对企业或劳动者的一系列优惠政策，但如果没有有效的措施来规范和制约商业银行，就不可能在根本上解决金融政策的有效性①在1990年前后，由于农村信用社主要定位于支持农业发展，所以支农贷款一直不是问题。但在市场化之后，农村信用社也开始了业务拓展，直至农业贷款成为问题，由此促成政策性的农业发展银行的成立。但由于农业发展银行的服务对象是包括农业生产和经营企业在内的“大农业”，由此农民的“贷款难”问题一直延续到现在并没有得到真正解决。。也正因为此，政府又出台了小额贷款担保基金制度，试图通过政府主导在根本上解决中小企业的资金问题②参见《国务院关于做好当前经济形势下就业工作的通知》(2009年)等具体规定。。

(三)要在根本上解决民族自治地方“就业难”的困境，应处理好三个问题。

1.实现就业理念的根本变革。在根本意义上讲，“实现就业”是落实以人为本的发展理念的基本要求。因为“以人为中心”不是以“抽象的人”为中心，而是以“现实的人”为中心。“现实的人”是现实社会存在的一个个鲜活的生命，如果不以实现就业为目标，失业者不仅难以获得增加收入的机会，更不用奢望自由而全面的发展了。这一问题的解决虽然存在很大难度，但仍应以保障有劳动能力和意愿的人实现就业为根本目标，并使其工作具有基本的稳定性和连续性。为此，需要在观念上消除新古典经济学理论的影响。该理论认为，在市场经济下失业现象不仅具有必然性，而且适度的失业率可形成有效的劳动力市场竞争，降低劳动工资水平，节约生产经营成本，提高经济发展效率。从经济自然运行的角度看，也许如此，但如果由此肯定失业的合理性，允许这一现象的存在，就无法使人摆脱物质因素的约束，劳动就只能是一种手段而非目的，从而不仅肯定了不平等与剥削，而且也允许以剥夺人的生存权利为代价实现经济发展，由此就悖离了以人为中心的发展目标。

2.从社会主义市场经济与资本主义市场经济的差异入手，寻求解决就业的有效途径。解决劳动者的充分就业不仅是社会主义国家的要求，资本主义国家也非常重视劳动者的就业问题。从宪政角度明确规定政府应承担保障劳动者就业和工作权利的职责的历史，就是由德国《魏玛宪法》开创的［2］。在凯恩斯的推动下，美国政府虽然没有在宪法上明确规定政府应保障劳动者的就业权，但在政策实践中也经常采取一些临时性措施解决这一问题［3］。然而，在资本和劳动自由交易的前提下，试图通过实施促进就业的积极政策，以期增加有效的劳动需求，解决劳动者就业，在实践中无法从根本上解决问题，即或能够解决就业，也无法保证就业的稳定性，进而满足人的自由而全面发展的需要。从宪政角度讲，在经济制度上，社会主义与资本主义的首要区别在于公有制居于主体地位。作为公有制实现形式的独资、控股或参股企业，是依赖于公民所共同占有的生产资料而建立和发展起来的经济体，应承担为公民提供就业机会的责任，否则这些企业就不再是公有制企业，而只是少数人或者少数部门所有的企业。因此，公有制企业在获得长足发展后应作为吸纳劳动者就业的主要承担者。这是民族自治地方将其潜在的资源优势转化为经济优势，有效解决资源富集区民生改善的最有效的手段。然而，《民族区域自治法》对此提供的解决方案是对在资源开发中有突出贡献的人民群众给予补偿，而且至今未形成有效的实施规则体系③《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》(2005年)第8条已经有突破《民族区域自治法》的规定，要求“在民族自治地方开采石油、天然气等资源的，要在带动当地经济发展、发展相应的服务产业以及促进就业等方面，对当地给予支持。”但至今为止，并没有具有约束力的政策出台。，需要对此予以修改和完善。

3.准确认识非公有制企业的性质，有效解决在这些企业工作的劳动者的就业稳定性。长期以来，受劳动力市场观念的影响，一直将劳动者与投资者的关系理解为一种雇佣或买卖关系，使得劳动者在这些企业的主体地位无法在根本上得到解决，成为投资者可以基于成本与收益的考量自由决定其去留的被动参与者和实现财富最大化的工具［4］。这种观念的形成源于将“企业产权”等同于“私有制”。事实上，私有制是针对财产在没有进入公共领域之前而言的。私人所有的财产一旦进入公共领域，就具有了社会性，就成为了一定领域或范围的人所共有的财产。这是没有一部发达资本主义国家宪法规定私人财产神圣不可侵犯、反而强调私人财产的社会责任的根源［5］。正是在这一理念的引导下，在企业公司化的过程中，形成了公司拥有独立的“法人财产权”的观念和制度，使公司财产权能够独立于投资者。公司法人是由股东、管理者和劳动者所构成的整体，当一个劳动者进入一个公司工作后，就成为了这个公司的法人财产权的共同占有者。而且，实践中由于投资者对公司的重大问题拥有决策权，而单个的工人或普通劳动者无法影响公司决策，为维护普通劳动者的利益，产生了作为劳动者之联合的工会和职工大会以参与并影响公司决策。然而，在公司运行中，投资者虽然要受到不能抽逃出资等禁止性义务的约束，但在符合法律和公司章程的条件下可以自由转让其财产，普通劳动者的权利仍难以得到有效保障。因此，马克思认为，要使普通劳动者能够获得必要的物质基础进而实现自由全面发展，必须以资本主义的社会化大生产为基础，重建个人所有制［6］。由于我国当下实行的是以公有制为主体、多种所有制并存的基本经济制度，而且真正的资本主义私有制在我国历史上未得到充分发展，投资者没有形成一种合理的私有制观念，劳动者也没有形成在私有制之下如何维护自身权益的意识和能力。因此，民族自治地方政府应在准确把握私有制的真实含义的基础上，通过实施相应的政策引导投资者和劳动者形成合理的观念。由此既可以使劳动者能够真正建立起自己的合作组织维护自己的权利，也可以使投资者能够形成一种尊重劳动者权利的习惯，从而实现劳资关系的和谐。只有如此，才能够解决非公有制企业劳动者的工作稳定性，也才有利于这些企业自身的发展，进而使其成为民族自治地方经济发展的重要动力。

综上所述，保障公民实现就业，不仅是保障公民所享有的宪法权利——劳动权——的必然要求，而且，如何在根本意义上解决公民就业也是一个宪法问题。一方面，要求中央和地方政府必须严格履行其宪法职责，构建和实施能够有效保障公民实现就业的法律和政策体系;另一方面，要在治理实践中从根本上解决公民的就业问题，必须在准确理解宪法所规定的基本经济制度的基础之上，制定在公有制(经济)之下有效保障公民就业的政策措施，以及在非公有制(经济)之下保障公民就业稳定性的制度机制。

［1］郑长德.中国西部民族地区的经济发展［M］.北京:科学出版社，2009:319.

［2］林榕年，叶秋华.外国法制史［M］.北京:中国人民大学出版社，2008:323.

［3］保罗·A·萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯.经济学［M］.萧琛，等，译.北京:华夏出版社，1999:277.

［4］巫文强.社会生产和分配的方式与人生存和发展条件结合的实现——人全面自由发展的经济基础和实现途径选择研究［J］.改革与战略，2011(3).

［5］瀚翔.“私有财产神圣不可侵犯”能否写入宪法［J］.中国经济快讯，2003(21).

［6］马克思.资本论:第1卷［M］.北京:人民出版社，1975:832.