和谐社会视角下建设责任政府路径探析

邓 磊

(湖北民族学院马克思主义学院，湖北恩施445000)

建设责任政府是均衡社会利益冲突的需要，是维护社会公平的需要，是提高社会管理和公共服务水平的需要。要建设责任政府，必须从责任政府的特征出发，按照责任设定、履行、监督、评估、追究的要求，构建一个系统的责任政府建设制度保障链条。

一、明确政府权责边界

责任是责任政府的第一要义。法约尔说:“人们在想到权力时不会不想到责任，也就是说不会不想到执行权力的奖惩。责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。凡有权力行使的地方，就有责任。”［1］明确什么是政府责任是建设责任政府的关键。在责任政府建设中，政府的行为必须遵守“法不授即禁止”的原则，即政府必须在规定的权力范围内活动，不越位，不失位，任何超越权限的作为和权力范围内的不作为、乱作为都是要追究责任的。同时，政府及其公务人员也只承担“因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任”［2］，即在政府权力范围内的责任由政府承担，出现失误予以追究;在政府权力范围之外的事情政府不承担责任，不追究责任。因此，建设责任政府首先要明确政府的权责边界。只有落实了政府权责边界才能保证政府正确履职，防止现实中的推诿扯皮和不作为，同时也为政府责任追究设定范围。

明确政府责权边界要防止权责脱节。孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力直到遇有界限的地方才休止。”［3］权力是一把双刃剑，权力越大，责任也就越大，防止权力滥用必须做到权责统一。我国在社会转型期相当长一段时间内存在权责脱节问题。在2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》实施后，对这种权责不一致的现象可能起到一定的纠偏作用。我国在政府内部目前也存在着权利和责任不统一的问题，权力大、责任小的状况导致政府及其公务人员责任意识缺失和行政效能低下，严重影响政府形象。在探索权责匹配的过程中，成都市政府做出了有益的尝试。成都市政府颁布了《成都市行政机关行政执法依据》，对不作为和乱作为者，都将按照《成都市行政机关行政执法依据》对照检查，并受到严肃处理［4］。

明确政府责权边界要防止职责交叉。目前我国政府职责的界定有的还不明晰、不科学，不同程度上还存在错位、越位和缺位的情况，出现了上下级之间、同级部门之间相互扯皮的现象;许多部门管理职能交叉重叠，相互矛盾，如商务部、发改委、工商总局、质检总局、药监局等部门及其垂直的下属机构都有管理市场、管理行业的职能，由于这种职能的交叉重叠，造成了监管脱节，该处理的问题不了了之，甚至在基层政府职能部门出现遇到利益竞相争夺，遇到责任相推诿的现象。建设责任政府必须按照权责匹配和分权原则来明晰中央政府和各级地方政府的职责，理顺政府部门的不同分工，避免部门职责交叉重叠、责权分离、残留漏洞、运作不畅等现象发生，使上下级之间、部门之间、岗位之间的权责规范化、明确化，实现各级政府之间、不同部门之间的无缝隙责任衔接。

明确政府责权边界要防止权责无限。责任政府是一个权力、能力、资源有限的政府，政府只有在自身的能力范围内才可能对自己的行为负责，因而责任政府不是无限责任政府，而是有限责任政府。在计划经济体制下，政府在形式上把自己塑造成“全能政府”形象，从宏观到微观什么事情政府都管，政府权力无限，然而政府的能力是有限的，无法解决社会中存在的种种问题，这样政府自身能力的有限性与其职能的无限性就形成了矛盾，政府没有能力承担无限责任，导致政府责任无法追究。在市场经济的条件下，社会的治理主体呈现以政府为核心、市场和社会共同治理的格局。政府与市场之间的互动推动着社会的发展，责任政府的职能在于弥补市场的缺陷和公民社会自治的不足，而不是取代市场和社会所应承担的职能。政府把一部分职能让渡给市场和社会，做到有所为、有所不为，政府职能只有从“全能型”向“有限型”转变，才能真正建设责任政府。

二、强化政府责任意识

政府责任意识是指政府及其公务人员要具有体现人民意志、维护人民权利、承担否定性后果或补偿公民损失的意识。责任政府的理论来源之一是社会契约论。社会契约论认为，国家与政府的一切权力来源于公民与公民之间的契约，或公民与政府之间的委托。政府行为若超出了公民之间或公民与政府之间的社会契约所规范的宗旨与界限，则将损害社会的公平、正义及生活秩序与公共利益，进而使政府无法完成和承担起自身的契约责任，其权力的正义性与合法性基础就会被动摇。因此，政府在行使自己的权力时，不能忘记自己对社会应承担的责任。民主政治是责任政治，社会主义民主政治的本质是人民的统治，人民有权追究政府的违法、失职和行为不当的责任，政府的权力和道德必须受到人民群众的约束［5］。发展社会主义民主政治，要求政府及其公务人员确立权力必须受到监督和追究的理念，确保政府及其公务人员对权力有理性定位和正确认识，明确职权与责任、权力与义务的关系，强化权力行使过程中的责任意识和心态，有效抑制和减少政府公务人员行政不作为或乱作为，使政府及其公务人员对国家利益、集体利益和人民利益始终保持高度负责的自觉性。

强化政府责任意识必须牢固树立执政为民的行政理念。我国社会主义从根本上实现了政府利益与公众利益的统一，社会主义的政府是人民的政府，它的存在就是为了最大限度地实现人民的利益。实现执政为民，就是要把最广大人民的根本利益实现好、维护好、发展好，让全社会的每一个人都得到发展，而不是一些人得到发展，另一些人得不到发展;逐步使每一个人都作为完善的个人而占有自己的全面的本质，得到全面的发展，而不是片面的发展。

强化政府责任意识必须树立政府公务人员的责任意识。一是政府公务人员应正确认识到权力来源于人民，权力行使要受到人民的监督，要把人民对公务人员的满意程度作为构建责任政府的根本价值尺度，从而增强公仆意识。二是政府与人民之间应该建立一种信任与支持的关系，改善政府与人民关系。三是提高政府公务人员承担责任的意识。

强化政府责任意识必须把好政府公务人员选考和培训关。政府责任的主体是政府的公务人员。要强化政府责任意识，必须培养政府公务人员的责任意识。政府公务人员责任意识的培养关键在于选考把好入口关、日常过好培训关。政府普通公务人员选考在笔试内容上应包含《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》等相关法规，进一步强化考生的法律意识，明白政府权力必须受到监督，树立行政的责任意识。政府领导干部选考，笔试内容除了普通公务员的应考内容外，还应包含《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，在面试过程中重点考察其行政的责任意识，在考核中重点关注其履责的情况，要把责任意识作为政府领导干部选拔的主要内容之一，让政府领导干部从思想上做到政府责任的警钟长鸣。政府公务人员的培训中，除了培训日常工作实际需要的内容外，应把政府责任意识强化的内容纳入其中。要通过培训，强化政府公务人员以人为本、对人民负责的理念。

三、实行政府绩效评价

政府绩效评估就是根据绩效目标，运用评估指标对政府部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估、划分绩效等级、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程。政府绩效评估始于20世纪50年代美国的绩效预算制度。评估活动主要是对行政活动的花费、运作过程及其社会效果等方面的测定来测量行政行为实现政府绩效目标的程度并由此划分绩效等级、发现绩效问题，从而改进政府绩效。在我国进行政府绩效评估，有助于进一步明确政府为民众提供有效服务并负起相应责任的价值取向，有助于民众了解复杂的决策和行政过程，参与政府监督，有助于在日常政治生活中通过评估活动持续地监督政府行为，有助于政府的科学决策及其在动态管理过程中及时调整和矫正偏差，有助于将政府官员的奖惩与绩效密切挂钩，降低行政官员逃避责任或规避风险的可能性，增强个人或机构对授权主体的直接责任。政府绩效评估直指政府职能和岗位职责，它不仅有利于发现绩效问题、规范行政行为和为政府决策提供科学依据，而且有利于考核政府及其公务人员的履责情况，是建设责任政府的重要举措。

实行政府绩效评价要建立科学的评价体系。建立绩效评价体系既要考虑行政行为的经济效益，又要考虑它的社会效益;既要考虑它的短期效益，又要考虑它的长期效益;既要考虑它的直接效益，又要考虑它的间接效益。要以政府部门和岗位的具体职能、岗位职责为基础，科学确立绩效目标和绩效标准。不同部门、不同岗位的绩效评估虽然存在许多相同的地方，但由于每个部门、每个岗位的具体职能和具体工作内容、提供公共服务种类和管理的公共事务性质不尽相同，因而政府绩效评估没有适应所有不同部门和不同岗位的完全相同的绩效评估指标和绩效标准，这就要求进行绩效评估时既要有反映各部门、各岗位工作共性的评估指标，又要根据职能、职责而确定不同部门、不同岗位的个性指标。要防止把本来不属于政府部门职能和岗位职责及其履责所产生的绩效当成是政府绩效来加以评估，而把应属于政府部门职能和岗位职责及其履责所产生的绩效没有纳入绩效评估范围进行评估，导致绩效评估和职能行使之间的脱节。要充分听取各方面专家和社会公众的意见，根据政府部门和岗位的不同，建立定性与定量相结合、共性指标与个性指标相结合的综合评价体系，避免出现绩效评估指标对被评估者产生逆向激励效应。

实行政府绩效评价要发挥多元主体的考评作用。当前我国政府绩效评价主要是自上而下由政府主导的单向评估，缺乏社会公众、第三方独立机构的参与。导致评估结果在一定程度上缺乏客观性和真实性，助长政府注重对上级负责而忽略对下级负责的不良风气。只有培育多元评估主体，改变自上而下的单向评估的方式，才能有效推进我国的政府绩效评价。多元政府绩效评估主体主要有:一是上级政府组织。上级政府组织对下级政府组织负有监督和指导之责，它主要关心的是下级政府行政运行过程是否透明，工作人员是否勤政廉政，工作任务是否按质按量完成。二是同级人大常委会。人大常委会对政府履职负有重要的监督职能，它主要关注政府组织是否依法行政、是否正确履责。三是下级政府组织。下级政府组织希望从上级政府组织获得相关资源和支持，它主要关心的是上级政府决策及干预下级政府决策是否合理、资源分配是否得当等问题。四是政府组织自身。政府组织自身主要关心的是自身的生存和发展状况。五是第三方独立机构。由于它的独立性使其利益相关性较弱，从而其评估行为不被利益因素干扰，加之其构成人员专业素质高，评估结果较为准确、全面、客观。六是社会公众。公众从其利益出发，更关注政府的外部表现，如公共服务、回应力等问题。只有充分发挥上述评估主体在政府绩效评价中的作用，政府的绩效评价才有可能科学化、规范化。

实行政府绩效评价要科学确定评估主体的价值量。评估主体的价值量就是各评估主体对政府绩效评估的结果在政府绩效评估的综合结果中的权重比。评估主体的价值量不同，会引起政府绩效的不同价值导向。要科学确定评估主体的价值量，一是政府组织内部的权重比不宜过大。上级政府的权重比过大，就会形成唯上不唯实的漂浮作风，出现“形象工程”、“面子工程”泛滥的现象。当然，也不能过小，权重比过小，又会引起上级政府与下级政府的关系困扰，造成上级政府权威不足、下级政府地方保护主义严重的现象。二是政府组织外部系统与政府组织的利益相关性弱，其评估较为客观、真实，其权重比不宜太小。政府组成人员是人民代表大会或人大常委会选举产生的，政府的行政行为应对人民代表大会和人大常委会负责。人大常委会的权重比不宜低。第三方独立机构较之其他主体其评估结果全面客观，其权重比应占较大。“人民答不答应、人民满不满意、人民高不高兴”是社会主义政府工作的出发点和落脚点，因而人民群众对政府绩效的满意度应该是政府绩效评估的重要因素，社会公众的权重比也不宜过小。

四、落实政府问责制度

落实政府问责制度是建设责任政府的核心。政府问责制度是特定的问责主体通过一定的程序，对政府机关及其公务人员在行政决策、行政管理和行政执法中由于故意或过失，不履行或不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，或损害行政管理相对人合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的过错行为追究其责任的一种制度［7］。政府问责制度所追究的责任包括政治责任、法律责任、行政责任和道义责任。追究的范围既包括过错责任，也包括非过错责任;既包括个人责任，也包括集体责任;既包括直接责任，也包括连带责任。行政问责的本质在于对公权力的监督以及对权力过失进行责任追究。政府问责制度既是对政府官员失责行为的一种责任追究机制，也是保障政府官员忠实履行责任的一种激励机制。政府问责制度有利于完善政府责任监督制度，提高政府公务人员素质，提高行政效率，推进依法行政，是责任政府建设的实现机制，事关责任政府建设的成败，是建设责任政府的核心。

落实政府问责制度要完善多元责任追究主体。在我国的问责主体中具有权威性的问责主体是党委系统和行政系统，其他问责主体问责功能发挥不够。人民代表大会及其常务委员会虽有质询制度和罢免制度，但在实际政治生活中很少启动，其问责作为较少。由于新闻媒体缺乏必要的独立性，报道的自由度很小，新闻报道的真实性和客观性欠缺，有时甚至虚报政绩，隐报问题，造成报道严重失真，使新闻舆论的问责功能没有得到充分的发挥。人民群众由于参政渠道较少，对政府的活动知情不够，也没有发挥出应有的监督问责作用。要真正落实好政府问责制度，必须在完善政府内部的同体问责外进一步加强政府外部的异体问责。要努力构建一个包括党委、人大、政府、法院、检察院、政协、社团、新闻媒体和公民参与的立体网络式问责主体，建立包括公告和听取意见的行政程序制度、咨询委员会与合作决策制度、媒体问责制度、公民问责制度、保障公民知情权制度等问责制度体系，完善来自于社会、媒体、公民和利益群体对政府的自下而上的异体问责，提高问责效率。尤其要充分发挥人大的异体监督与问责作用，借鉴国外议会监察专员制度的经验，建立人大监察专员制度，由人大监察专员监督检查从中央到地方的各级政府及其公务人员。

落实政府问责制度要实行首长负责制与“纽伦堡”原则并举。首长负责制就是行政首长对于领导的行政机关的行政行为负总责。它是一种权力集中、责任归一的制度。政府行政行为一旦造成侵权或违法，行政首长就要承担主要责任，不能以集体决议的名义而推卸行政首长应负的责任。首长负责制会使政府普通公务人员认为自己在政府中的影响无足轻重，表现为个人理性对集体行动的屈从。这样往往会导致行政首长单独负责和决策低质化以及政府公务人员对政府决策的集体不负责任。首长负责制必须要有相应的救济措施才能发挥出最大的作用，这个措施就是责任追究的“纽伦堡”原则。在政府决策中，虽然首长是决策的最终决定者，但参与决策者和决策的执行者都要承担决策失误与错误执行的责任。实行责任追究的“纽伦堡”原则，有利于增强行政首长以外人员对于决策实施的谨慎度和对首长决策的制衡性，有利于纠正错误决策，制约行政首长独断专行。落实政府问责制度，既要问政府首长的责，也要问政府普通公务人员的责，只有上下联为一体进行责任追究，才能增强全体政府公务人员的责任感，避免不负责任或推卸责任的现象发生。

落实政府问责制度要加强政府责任追究的立法建设。2009年7月中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，认真总结我国问责制度实践过程中遇到的问题，对面临的问题做出了对策分析，全面系统地规定了七种问责形式、五种问责方式、四种从重问责情形、两种从轻问责情形，以及问责对象、问责程序，使问责工作逐步迈向法制化、规范化的轨道。但是，到目前为止，我国还没有一部有关政府问责制度的全国统一法律。要全面实行政府问责制，就要加强政府责任立法，对政府的权力加以控制，使得政府的权力与责任配套，对政府的责任加以明细，对政府的行政诉讼责任与侵权赔偿责任予以完善，推进政府问责制度的法制建设。

［1］法约尔.工业管理与一般管理［M］.周安华，译.北京:中国社会科学出版社，1982:24.

［2］陈树冬，盖宏伟.我国责任政府建设途径探讨［J］.科教文汇，2007(5).

［3］孟德斯鸠.论法的精神［M］.许明龙，译.北京:商务印书馆，1963:154.

［4］王建容，王建军.论责任政府的制度构建［J］.四川大学学报，2008(3).

［5］汤梅.法治政府:法治与政府的宪政整合［J］.华中农业大学学报，2011(3).

［6］马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集:第1卷［M］.北京:人民出版社，1995:285.

［7］刘芳.论行政问责制［J］.辽宁行政学院学报，2008(6).

［8］田雨.推进廉政和反腐败制度建设，加强对权力监督制约［EB/OL］.［2009 － 07 － 25］.http://news xinhuanet com/newsscenter/2008－03/25/content－7857036.hm.