试论云南民族地区突出的民生问题及解决对策

杨文顺

(云南民族大学马克思主义教学研究部，云南昆明650091)

民生问题不仅是一个经济问题，也是一个社会问题，更是一个政治问题。云南地处边疆、民族众多、经济社会发展滞后、发展不平衡的特殊省情，决定了云南民族地区的民生问题始终是关系云南省全面建设小康社会与和谐社会必须处理好的一个重大问题。面对社会转型加速期全球化、市场化、信息化、工业化、城镇化的加快发展，云南民族地区民生问题面临诸多新情况新挑战，切实保障和改善云南民族地区的民生，对实现云南民族地区科学发展、和谐发展、跨越发展，促进云南民族团结进步边疆繁荣稳定示范区建设，建设富裕、民主、文明、开放、和谐新云南，具有重大而深远的意义。

一、保障和改善云南民族地区民生的重要意义

1.保障和改善民生，是深入贯彻落实科学发展观的重要体现。民生问题无小事，是民生所指，民心所在，国运所系。科学发展观的深刻内涵全面揭示了改善民族地区民生工作的基本要求。贯彻落实科学发展观，就是要牢牢把握发展这个第一要务，牢牢把握以人为本这个核心，牢牢把握全面协调可持续这个基本要求，牢牢把握统筹兼顾这个根本方法，使社会不同群体互惠互利、共同发展。深入贯彻落实科学发展观，就是要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，切实加强以保障和改善民生为重点的社会建设，做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由全体人民共享。民族地区的民生问题是全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体战略布局中的关键环节，是各族群众最关心最现实最直接的利益问题，必须着力推进、重点突破，以实现经济社会协调发展。

2.保障和改善民生，是推动云南民族地区经济又好又快发展的有效动力。在我国社会快速转型期，随着市场化、城市化、信息化的不断推进，社会发展显示出极大的不平衡。从总体上来看，由于多种原因，云南民族地区经济社会发展相对滞后，贫困问题十分突出。

经济关系是民族关系的基础。各民族之间的相互关系取决于每一个民族的生产力、分工和内部交往的发展程度。实践证明，贫困落后和民族间差距过大是引发民族问题的主要原因，因为民族地区贫困问题的长期存在会使贫困人口产生心理失衡，从而使原本并不严重的社会问题复杂化，影响民族团结和国家长治久安。少数民族贫困问题更成为国内外敌对势力攻击我们党和政府的民族政策，诋毁社会主义，挑拨我国民族关系、尤其是汉族与少数民族关系的口实。这就要求我们进一步加快少数民族和民族地区的发展，着力改善民生。要在坚持民族地区自力更生、艰苦奋斗，不断增强自我发展能力的基础上，坚持国家的大力扶持和发达地区的对口支援政策，加大扶贫开发的力度，处理好民族地区发展中的不平衡、不协调、不持续问题;解决好教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境等关系各族群众切身利益的问题，这样才能推动云南民族地区经济又好又快地发展。

3.保障和改善民生，是云南民族地区构建社会主义和谐社会的关键环节。加强以保障和改善民生为重点的社会建设，是云南民族地区社会和谐稳定的重要保障。要大力发展民族地区的社会事业，坚持维护社会公平正义;不断扩大公共服务，逐步实现基本公共服务均等化;要处理好公平和效率的关系，增加城乡居民收入;要加强和创新社会管理，增强社会创造活力，维护社会安定团结。这样才能形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的局面。当前云南民族地区的经济社会获得了巨大发展，但是由于历史、自然、社会、文化等因素，各民族在受教育机会、就业机会、收入增长、社会保障、医疗卫生等方面存在着诸多亟待解决的问题。因此，加强民族地区以保障和改善民生为重点的社会建设符合云南民族地区经济社会发展需求，是构建社会主义和谐社会的关键环节。

4.保障和改善民生，是“民族团结进步、边疆繁荣稳定示范区”建设的根本任务。2011年5月，国务院《关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡意见》中，明确提出要将云南建设成为“我国民族团结进步、边疆繁荣稳定示范区”，为了认真贯彻落实这一要求，云南省委、省政府提出了“要作出十大示范，实现三大跨越①“十大示范”是指在民族经济发展、民生改善保障、民族文化繁荣、民族教育振兴、生态文明建设、民族干部培养、民族法制建设、民族理论研究、民族工作创新、民族关系和谐十个方面作出示范。“三大跨越”是指少数民族和民族地区发展实现新跨越、民族团结进步事业实现新跨越、边疆繁荣开放实现新跨越。”的建设目标。而“实施民生改善保障示范”就是十大示范目标之一，要通过促进创业就业、完善社会保障、提升医疗卫生保障能力、改善农村和城镇住房条件、深入推进新农村建设、着力推进扶贫开发等来有力推进基本公共服务均等化，有效解决贫困问题，充分普及现代文明，使各族人民共享改革发展成果，创造更加美好的幸福生活②《中共云南省委云南省人民政府关于建设民族团结进步边疆繁荣稳定示范区的意见》(2012年6月5日)，云发【2012】9号。。可见，保障和改善民生既是示范区建设的出发点和落脚点，也是建设“示范区”的根本任务，还是坚持以发展促团结，以团结保发展，加快少数民族和民族地区经济社会科学发展、和谐发展、跨越发展的根本保障。

二、当前云南民族地区突出的民生问题

1.部分少数民族群众温饱仍不能保障。贫困问题始终是云南民族地区最大的民生问题，也是困扰着民族地区发展的根本问题。“有饭吃，有衣穿，有房住”是各族群众基本生存底线，是民生状况的基本衡量指标。2010年，云南民族自治地方贫困人口181.51万人，贫困发生率9.5%，高于全省平均水平0.9个百分点;25个边境县(市)贫困人口64.51万人，贫困发生率12.1%，高于全省平均水平3.5个百分点。2010年，全省少数民族人口比例占30%以上的建制村农民人均纯收入2267元，比全省平均水平低1685元。农民人均纯收入在785元以下的深度贫困人口中，少数民族有105.21万人，占全省深度贫困总人口的68.59%。云南省特有的景颇、佤、拉祜、傈僳等民族，贫困人口占本民族人口的50%以上③《云南省加快少数民族和民族地区经济社会发展“十二五”规划》，云政发【2011】163号。。而贫困是多种原因导致的结果，比如教育落后、社会保障事业的不发达、基础设施建设落后等。

2.少数民族群众就业难收入低的问题还很突出。一是就业难。云南边疆民族地区各类企业数量少、规模小，地区产业结构单一，市场不发达，农业产业化水平低，劳动力总量供需矛盾突出，提供的就业机会和渠道有限，就业压力大。十一五期间，云南省每年需要就业的城镇人员34万人左右，而每年能提供的新增就业岗位仅有22万人，就业缺口约12万人。还有历年下岗失业人员近8万人，未就业的大学毕业生13万人，再加上5年内农村转移劳动力520万人，就业供需矛盾相当突出。二是各族群众收入低。民族地区二、三产业发展滞后，缺乏产业支柱，特色产业规模小，农民增收渠道狭窄，群众收入较低。2011年，云南民族自治地方人均GDP比全省低3839元，与2005年相比，差距扩大了1892元;人均地方财政收入1824元，比全省低574元，与2005年相比，差距扩大了246元;农民人均纯收入为4208元，比全省低612元，与2005年相比，差距扩大了398元;2011年，25个边境县市的人均生产总值仅为全省平均水平的68.4%;人均地方财政收入为全省的51.5%;农民人均纯收入为全省的83.3%①文中未注释的统计数据均由云南省民族事务委员会经济处提供。。

3.少数民族群众出行难、饮水难、用电难等问题依然突出。2010年，云南省少数民族人口比例占30%以上的6999个建制村中，有80个不通电，365个不通电话，382个不通公路，1836个无安全饮用水，274个没有村卫生室，1644个没有文化室。所辖的68490个自然村中，有1916个不通电，6072个不通电话，8618个不能有效接收广播电视，8963个不通公路，22123个无安全饮用水，2789个丧失生存条件需要搬迁②《云南省加快少数民族和民族地区经济社会发展“十二五”规划》，云政发【2011】163号。。通到建制村的公路标准较低，晴通雨阻，其中不通油路的村占25.6%。行路难、饮水难、用电难、听广播难、看电视难等问题，在一些边疆少数民族地区仍然十分突出。

4.边远山区少数民族群众上学难等问题依然严重。发展水平低、教育资源不足、结构不合理、发展不足和不平衡问题在云南民族地区的教育事业发展中十分突出。这不仅表现在不同的民族地区之间，即使是同一民族地区不平衡的问题也是十分突出。城乡之间教育发展不平衡的问题更明显，主要表现在城乡中小学教育经费投入的不平衡。如有的民族地区教育部门及学校“两免一补”缺乏相应配套工作经费，运行困难。教育经费投入不足造成校舍严重缺乏，教学设施条件简陋，中小学校危房比例居高不下，存在很大的安全隐患。边远民族地区中小学校办学分散、规模小、效益低，学生流失严重。目前，乡村教师数量无法满足教学需求，有的少数民族乡镇缺编教师达45%，一人教多班、授多科、带多个年级的现象突出，教学质量难以保障。以沧源县为例，该县师资队伍中的教师数量和结构与教育普及提高不相适应，由于学校点多面广，校点分散，一师一校较多，师资优化配置率低，目前全县还缺中小学教师248名，特别是音、体、美和英语教师严重不足，加之双语师资缺乏，影响了双语教学的推行。另外，民族职业教育发展滞后。民族职业学校数量少，并缺少特色，面临招生难和就业难双重困境等。

5.少数民族群众看病就医仍然很难。云南民族地区的医疗体制改革远未到位，城乡医疗卫生服务体系不健全，资源配置不合理。一是医疗卫生资源总量不足，医疗设施设备简陋。目前，云南25个边境县市111个边境乡镇的843个行政村中有170个未建立卫生室。县乡医疗机构医疗设施老化，缺医少药，经费困难，医院平均医疗设备总值仅为990万元，远低于全省县级医院平均2200万元。村卫生室中拥有检查床的仅占29%，拥有高压消毒锅的仅占54%。大部分村卫生室只有血压计、听诊器、体温表。云南省4个特困民族聚居地区还有293个村委会没有卫生室，占总数的24%。二是由于环境恶劣、待遇低等原因，民族地区医疗卫生人才严重匮乏，卫生系统事业单位缺编现象突出，多年来未能得到补充，许多卫生院只有一两名医生具有处方权，而且面临老年化，有的地方每位医务人员服务近千人，服务面积达15平方公里。三是相当部分少数民族贫困群众难以承担个人参合费用。少数民族贫困面大，贫困程度深，许多群众无力支付个人参合费用，有相当一部分特困群众尽管通过医疗救助参加了新型农村合作医疗，但往往因无力支付部分费用而放弃就医。因病致贫、因病返贫和因贫致病的恶性循环未根除。四是新型农村合作医疗管理体制不顺，监管难度大。乡镇新农合办有的设在乡镇政府社会事务办，有的设在计划生育服务站，有的设在乡镇卫生院，很难实施统一管理，管理资源不足，管理能力薄弱，而且监督难度大。乡村两级存在监管缺位现象。五是流动人口的公共卫生服务和管理还未完善。

6.少数民族地区社会保障水平依然很低。云南民族地区虽然已基本建立了社会保障制度框架，但与发达地区相比仍有较大差距。一是社会保障资金短缺和地方财政投入不足，管理缺乏规范。云南全省129县，靠财政补贴的就有120个县。一些地方政府只有依靠国家扶贫政策的支撑才能正常运行，无法投入足够的资金来进行社会保障事业的建设。同时，民族地区的社保资金管理不规范，缺乏高效的监督机制。还普遍存在城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政问题。二是民族地区社会保障覆盖范围窄、保障程度低。民族地区的社会保障所涉及的内容较为单一，主要侧重于社会救济、救灾、五保赡养等，而其他社会保障如基本养老、基本医疗、失业补助等项目由于资金筹措的难度较大，造成城乡社会保险个人缴费性项目的参保比例较低，即使是已经全面铺开的社会保险项目，推行过程中也遇到了其他地区不曾遇到的困难。另外，现行的社会保障没有形成完整统一的制度体系和城乡统筹，在政策和资金投入上差异很大，农村社会保障与农民工社会保障相脱节，农民最低生活保障标准、覆盖率极低，缺乏农村贫困家庭制度化、规范化、长期化的救助制度。

7.部分少数民族群众生存安居环境保障难。云南许多少数民族人口分布于沿边、高温、高湿、高寒、缺水等自然环境恶劣的地区，这给当地各族群众生活质量的改善带来诸多困难，也制约了民族地区经济可持续发展支撑力。一些民族地区的主要河流、湖泊水质下降的趋势没有得到根本遏制，集中式饮用水源特别是农村、集镇饮用水源存在安全隐患，城镇污水和垃圾处理等基础设施建设严重滞后。对与生产、生活、可持续发展紧密相关的生态环境的保护与管理远不到位。一些民族地区由于垦殖、开发过度，环境破坏严重，原生植被退化、野生动物资源减少，水土流失、沙漠化和石漠化严重，山区农村生活燃料增加对森林资源的破坏加重等问题大量存在。如文山、昭通等州市一些少数民族地区石漠化情况较为严重;怒江州98%以上的面积是高山峡谷，坡度25度以上的耕地面积占总耕地面积的76%;农民只有靠陡坡垦殖、广种薄收的方式满足基本需要，造成生态破坏，自然灾害频发，以致形成657个滑坡、泥石流点，4万多名民族群众因安全隐患需搬迁［1］。

三、保障和改善云南民族地区民生的对策措施

1.学有所教——优先发展民族教育事业。教育是民族振兴和社会进步的基石。解决民族地区的民生问题要优先发展民族教育事业，促进教育公平，全面贯彻党的教育方针，努力办好人民满意的教育。一要不断改善基础教育条件，加大对民族地区义务教育的投入力度;建立完善民族地区中小学校舍维修改造长效机制，使各学校办学条件、经费投入和教师的配备及其待遇大致均衡。二要坚持抓好基础教学质量，继续巩固和提高九年义务教育水平，在民族地区增办一批寄宿制民族中小学校。三要建立健全覆盖城乡的职业教育和培训网络，积极推进教育资源整合，大力发展不同层次的职业教育，培养民族地区急需的专业性、实用性人才。四要积极发展民族高等教育。继续做好特有民族大中专班、民族班的招收录取工作。五要实施民族地区教师培训计划。加快培养民族地区骨干教师和“双语”教师，提升教师的学历层次，不断提高教师队伍素质，各级政府和财政部门要安排专项资金用于保障教师的在职培训，使教师的知识结构更加合理。六要促进教育公平发展。加大对边境、民族和贫困地区的教育投入，切实保障各类特有民族班经费，健全学生资助制度。

2.劳有所得——建立健全就业保障机制。就业是民生之本，促进就业是提高经济增长和改善民生的基础。因此，各级政府要坚持“劳动者自主择业，市场调节就业，政府促进就业和鼓励创业”［2］的方针，积极促进创业就业。一要建立正常的市场就业机制，培育健全的劳动力市场，积极开发公益性就业岗位，促进多种形式就业。二要健全面向全体劳动者的职业教育培训制度，切实加强劳动者技能培训，不断提高劳动者自主创业和自谋职业的能力，在民族贫困地区大力推行农村劳动力转移就业计划。三要进一步开拓劳务市场，扩大劳务输出规模，提高劳务输出效益。四要拓宽就业渠道，出台优惠政策，做好高校毕业生的就业工作，鼓励高校毕业生自主创业和灵活就业。

3.病有所医——扎实推进公共医疗卫生服务体系建设。医疗服务是保障人民群众生存权的基本要求。一要加大投入，加强农村卫生基础设施建设。通过国家实施农村卫生服务体系建设和扩大内需机遇，加强基层卫生基础设施建设，加大对民族地区公共卫生服务体系建设倾斜力度，建立公共财政对基层卫生的补偿机制。二要完善城乡居民基本医疗保障体系。要进一步完善新型农村合作医疗制度，实现新型农村合作医疗的全覆盖，提高政府补助水平，实现城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗在统筹层次、统筹水平和待遇水平的基本统一，切实解决民族地区群众“看病难、看病贵”问题。三要不断加强民族地区县、乡、村医技人员的培养和培训力度，通过学历教育和继续教育，积极培养少数民族骨干医务技术人员，提高基层卫生医务人员服务能力和服务水平，为民族地区广大群众服务。四要加强民族医药服务体系建设。加大扶持力度，加快少数民族医药事业发展，开展少数民族医药资源普查规划，建立少数民族医药资源库。加强少数民族医药人才的培养和民间少数民族老医生、医疗技术经验的保护传承，要收集、整理和研究具有特色的民族医药文献、民间药方、诊疗技术，建立云南少数民族传统医药名录。五要建立健全民族地区突发公共卫生事件应急机制。加强对严重威胁各族群众健康的重大传染病、地方病和慢性病的防治，不断提高和保障各族群众的生命健康安全。

4.老有所养——建立健全社会养老保障体系。实现“老有所养”是保障和改善民族地区民生的重要内容。要坚持多层次、多渠道解决民族地区的养老问题，切实提高保障水平。一要加快完善基本养老保险制度。要调整城镇职工基本养老保险政策，逐步做实养老保险个人账户，积极融入全国统一的社会保险关系转续制度;要努力扩大养老保险覆盖面，逐步将非公有制企业、灵活就业人员乃至被征地农民和进城务工人员纳入社会保险覆盖范围［3］。二要积极探索建立农村基本养老保险制度。建立“以个人缴纳为主，集体补助为辅，政府予以扶持”的社会养老与家庭养老相结合的农村基本养老保障制度。努力实现新型农村养老保险全覆盖。三要认真落实《农村五保供养工作条例》，完善农村社会救助制度，搞好敬老院建设;对城乡90岁以上的老人，要建立高龄老人专项保健补贴制度等。

5.住有所居——加快少数民族地区安居环境建设。环境是民生之依。生态环境是关乎民生大事，也是城乡建设的重中之重。必须减少经济增长的资源环境代价和社会成本，突出宜居宜业，把人居环境优化好。一要打造城市宜居生活环境。加大城市大气污染治理力度，严格控制城市扬尘污染，扩大禁燃区范围，加强植树造林、绿地建设，加强对风景区、自然保护区和水源涵养区等生态功能区的保护。二要坚持“政府主导、农民主体、社会扶助”的农村安居建设的基本方针，注意整合资金，形成农村安居工程建设的强大的资金合流渠，按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各计其功、相互配套”的原则，把各项资金捆绑、捏合起来，形成合力，使农村安居工程建设资金发挥出最大效力，加速农村各项安居工程的建设。三要实施乡村清洁工程，以田园清洁、家园清洁、水源清洁为重点，以秸秆转化、农村沼气、有机肥利用、生态种植养殖等技术集成为手段，构建以自然村为单元的资源循环利用体系，探索污染“零”排放的生态新村模式，实现家居环境清洁化、资源利用高效化和农业生产无害化。

6.贫有所助——建立健全基本生活保障体系。首先，要建立云南民族地区贫困人口最低生活保障制度，确立最低生活保障线。要逐步将符合条件的农村贫困人口全部纳入农村居民最低生活保障。要通过构建特殊的社会保障体系来切实解决云南人口较少民族、“直过”民族、特困民族和居住在边境一线少数民族的吃、穿、住等基本生存底线的民生问题。其次，要着力推进扶贫开发。集中力量对乌蒙山区、石漠化地区、滇西边境山区、藏区，以及傈僳族、拉祜族、佤族等特困区域、特困群体进行特殊扶持①《中共云南省委云南省人民政府关于建设民族团结进步边疆繁荣稳定示范区的意见》(2012年6月5日)，云发【2012】9号。。最后，要建立自然灾害救济的分级负责制度，使遭受自然灾害的各族群众及时得到各级政府的救济，从而战胜自然灾害。

综上所述，保障和改善云南民族地区的突出民生问题，是实现社会公平正义的关键环节，是建设民族团结进步边疆繁荣稳定示范区的根本任务。要全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，把保障和改善民族民生作为民族地区经济社会发展的本质要求，按照构建社会主义和谐社会的要求，以推进基本公共服务均等化为目标，切实解决各族群众最关心、最直接、最现实的根本问题为突破口，实现好、维护好、发展好各族群众的根本利益，使全面建设小康社会的成果惠及全省各族群众。

［1］赵大春，叶建平.富饶的贫穷:徘徊在开发与保护两难中的怒江［N］.经济参考报，2010－02－05.

［2］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告(单行本)［R］.北京:人民出版社，2012:34.

［3］宋明爽，朱茜.浅析民生问题与共建和谐社会［J］.山东经济，2010(6).