新《国际电信规则》及网络安全的法律分析

王孔祥

东南大学 江苏 211189

0 前言

2012年12月3-14日，国际电联(ITU)世界大会在阿联酋的迪拜召开。这次历史性的大会共收到成员国提交的 1275份提案；151个国家的约1600名代表，包括70位部长、副部长和大使莅临现场；在迪拜世贸中心举行的正式会议时间长达15小时，此外，代表团非正式会议时间长达数千小时。这次会议的主要议题和成果是修改并通过新的《国际电信规则》(以下简称ITR)。

1 各方的立场分歧

这次会议始终弥漫着紧张的政治气氛。俄罗斯和中国明确表示，希望美国放开对互联网的控制权。由俄罗斯主导，中国、沙特、阿尔及利亚、苏丹和阿联酋等众多非洲和阿拉伯国家共同签署的一项提案称，成员国对互联网的管理应当有平等的权利，要求ITR给予各国政府规范、管理互联网的平等权利，如域名分配、网络监管等，具体包括对互联网数字、名称、地址和身份验证资源的分配、指定和回收；建议国际电联至少应该能够拥有部分参与国际域名的分配权。俄罗斯提案还寻求ITU各成员国能够控制一国领土范围内的互联网各项基础设施权利，“落实和规范各国境内的互联网部分”。提案还建议各成员国拥有对电信交通线路的知情权，这被认为在技术上是可行的，但可能导致对网络痕迹的过度追踪。

该提案可以看作是中国、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦常驻联合国代表于2011年9月12日在第66届联大散发的“信息安全国际行为准则”的后续文件。“信息安全国际行为准则”就维护信息和网络安全提出一系列基本原则，涵盖政治、军事、经济、社会、文化、技术等各方面，包括各国不应利用网络在内的信息通信技术实施敌对行为、侵略行径和制造对国际和平与安全的威胁；强调各国有责任和权利保护本国信息和网络空间及关键信息和网络基础设施免受威胁、干扰和攻击破坏；建立多边、透明和民主的互联网国际管理机制；充分尊重在遵守各国法律的前提下，信息和网络空间的权利和自由；帮助发展中国家发展信息和网络技术；合作打击网络犯罪等。

提案呼吁对互联网进行监管，排除其中旨在破坏社会稳定的恐怖主义、极端主义和分裂主义等内容；呼吁各国在联合国框架内就此展开进一步讨论，以尽早就规范各国在信息和网络空间行为的国际准则和规则达成共识。俄罗斯网络监管专家马萨洛维奇表示，监管互联网与限制言论自由毫无关系，执法机构有权制止恐怖主义思想传播。俄《生意人报》3日引述国立莫斯科大学信息安全问题研究所副所长亚先科的话称：“俄罗斯的提议并非限制网络自由，而是要求将可能影响国家安全的互联网部分权力从美国手中交给联合国。俄罗斯这一建议被西方进行了有偏见和欺骗性的解释”。

印度和其他一些国家对这一提案表示支持；另有一些发展中国家希望在这次大会上发出自己的声音，也希望获得未来互联网的发言权。法新社称，一些国家将这次大会视为改写互联网规则的机会，希望对美国独霸互联网控制权提出挑战。不过，一些国家的提案将使监管趋向严厉，可能会侵犯隐私和言论自由。

美国和其他西方国家则认为，俄罗斯提案可能意味着互联网的管理权由现有的ICANN易手到联合国。他们对此反应强烈，担心这将导致更多的在线审查，并允许政府干涉互联网的重要基础设施；他们希望新公约的约束范围限制为传统的电信运营商，并将谷歌等互联网公司排除在外。以美国为代表的一些西方国家质疑，为什么修改ITU的电信规则却要提到互联网？有人认为：“互联网如何运作，不需要受ITU电信规则约束”。美国和加拿大还针锋相对地提出一个新的建议，竭力推动新条约不致突破旧电信规则的硬限制。ICANN的首席执行官罗德·贝克斯特罗姆说：“一些国家之所以要求政府控制网络地址，旨在加强对互联网的控制力”。他认为，许多国家意图要求网络公司仅在其本国网络系统下运行。

美国不希望“安全”这个词包含在条约中，不只是因为害怕它会使言论自由产生寒蝉效应，它还想避免让其他国家在网络安全领域迎头赶上。另外一则让业界关注、并充满争议的提案是，让受欢迎的互联网公司向电信运营商支付额外的费用。在强硬反对欧洲电信运营商将网络收费的表述载入条约的任何企图时，美国的谈判代表不只是担心数字鸿沟。拟议的改变可能会有助于欧洲企业让大的互联网公司为他们支付信号传递费用的努力。

再如，俄罗斯及其支持者希望该条约适用于“操作机构”(operating agencies)，其中可能包括互联网服务提供商（ISPs）和其他网络公司；美国阵营则坚持将有关实体称作“获得承认的操作机构”(recognised operating agencies)，这将排除互联网公司。条约草案的一个条款称，“会员国应能够管理在其领土内的国际电信代码、名称、地址和身份验证资源的分配、指定和回收，如果他们选择这样做的话”。但因为听起来太像“互联网监管”(internet regulation)，就先引入“通信”(telecommunication)概念，再介绍“命名”(naming)。

谷歌、思科等互联网巨头也强烈反对。谷歌声称：“联合国大会不是决定互联网未来的正确场合”。互联网之父、谷歌副总裁兼首席互联网顾问温特·瑟夫（Vint Cerf）态度也更为明确：“让政府监管互联网不仅没有必要，还会显著提高成本和用户使用价格，影响到互联网的可持续增长”。谷歌副总裁兼首席互联网顾问文顿·G·瑟夫在一次电话会议上说。“这是互联网历史上非常关键的时刻，因为这次会议可能会采取对互联网的持续增长和开放性有害的措施”。谷歌在自己的页面上呼吁，“热爱自由开放的网络？告诉全世界政府让它保持这种精神”。它还建立了一个名为“行动起来”(Take Action)的网站，鼓励访问该网站的人签名支持“自由开放的互联网”。

媒体也加入了这场战斗，《纽约时报》发表了长篇评论文章称：“ITU迪拜大会作出的决定很有可能使政府给互联网拷上手拷”。《纽约时报》称，俄罗斯提议成员国对互联网的管理应当有平等的权利，其中包括对互联网数字、名称、地址和身份验证资源的分配、指定和回收，“实际上是试图把互联网基础架构的控制权从美国手中夺走”。《纽约邮报》将瑟夫的一句话列为整篇报道的开头“如果代表们在ITU大会上执意以自己的方式行事，那么管理互联网的人就是从冷战时期过来的苏联统治机器”。有评论进而认为，这次会议最重要的结果是表明，在互联网问题上，世界现在已经分成了两个阵营：俄罗斯等国家主张监管互联网；英美国家以及谷歌公司主张尽量少、乃至不要监管互联网。

国际电联则反驳称，自己的使命是让所有人都有权利接入互联网。哈马德·图埃秘书长已多次表示，国际电联没有接管互联网或遏制互联网增长的意图。他表示，相反，会议的主要目的之一是在全球还没有用上互联网的 45亿人中推广互联网。图埃说：“有一点你需要记住，当你讨论互联网自由时，世界上的大部分人根本就享受不到互联网服务，互联网成了富裕阶层的特权，而国际电联想要改变这一点”。他说：“我们的全球性目标是确保每一位公民接入互联网，不管他处于什么样的条件下；我们需要就这一点达成共识，不管大家的意识形态是什么”。

2 新《国际电信规则》的通过

在与会各国中，美国代表团的规模仅次于东道国阿联酋，人数超过120人。美国代表包括美国国防部官员以及来自如Facebook和谷歌之类的互联网公司。美国代表团团长、大使特里·克莱默表示：“有些提案建议国际电联监管互联网内容。还有一些建议称政府应该管理互联网，监管内容，包括人们在看什么、在说什么。这从根本上违反了民主理念和个人自由，我们将全力反对”。他说：“我们不会支持任何为方便内容审查或阻止信息和思想自由流动而拓宽国际电信规则范围的努力”。美国甚至威胁，“如果触及某些红线，它就会退出会议”。

直到12月12日深夜，谈判都未能取得突破。次日夜晚，担任大会主席的阿联酋人穆罕默德·纳赛尔·加尼姆(Mohamed Nasser Al-Ghanim)先生向大会提交了一个全新的“整理后的一揽子方案”，其中囊括了过去两星期在各委员会、特设组和非正式小组经过艰难的逐段谈判达成的折衷案文，成功打破了谈判僵局。这样，经过近两个星期紧张的谈判，各国代表最终达成了一项新的全球性条约。

经过修订的ITR是互联网时代到来后的首个网络规范，它确定了确保信息在世界范围内的自由流动的总原则。新ITR赋予政府监管本国互联网访问路径的新权力；并将监管范围扩大到互联网公司，而不仅仅是电信公司。它为确保全球信息自由流通设定了通用原则，并特别纳入了增加国际移动漫游资费和竞争的透明度、支持并援助发展中国家的电信发展、为残疾人获取电信服务提供并促进相应的便利、保护公众在电信网络中的言论自由、提高电信网络能源效率、处理电子废弃物和强化全体人民在信息通信技术网络上的言论自由权等多项新内容。此外，新ITR还有一些开创性的新规定，其中包括有关编制全球单一协调的应急服务接入号码的决议，加强移动漫游定价的透明度的新条文，提高信息通信技术网络能效和遏制电子垃圾的新条款。大会就编制全球单一协调的应急服务接入号码的决议(尽管这将需要数年的时间来实现)、和方便内陆国家和某些岛国进入国际光纤网络的措辞达成一致。

新ITR给予所有国家平等的接触国际电信业务的权利及拦截垃圾邮件的能力，被美国等国认为“威胁互联网的开放性”；而由于在国际电联是否应支持政府对互联网的监管、ITR是否应涉及网络安全和允许对垃圾邮件进行监控等条款上存在不同意见，美国、英国等国拒绝接受修订后的规则，美国等国还批评会议过程不透明。部分欧洲国家则持保留意见。如果将所有的争议忽略不计，该组织的工作实际上是非常有用的，例如在管理国际无线电频谱和开发技术标准方面。但从中期来看，迪拜的会议成果将削弱国际电联，这可能不是一件好事。

[1]张素娟等.网络安全与管理[M].北京:清华大学出版社.2012.

[2]凌力.网络协议与网络安全(第二版)[M].北京:清华大学出版社.2012.

[3]张乔.互联网监管权分歧巨大,55国保留签字权[J].北京:中国计算机报.2012.

[4]张晓雷.发展中国家获更多通信和网络使用权[J].北京:人民邮电.2012.