我国自然保护区管理体制的初步分析与建议

夏 咛，刘金福

(1．福建农林大学生命科学学院，福建福州350002;2．福建农林大学海峡自然保护区研究中心，福建福州350002)

我国自古就有“风水”一说，前人提出并延用至今的一些诸如“神木”、“风水林”、“神山”等词汇，虽带有封建迷信色彩，但是这都起源于人类对生态环境认识、选择与实践的结果。这说明人们在很早的时候就已经对保护自然环境有了深刻的认识，并且我们可以从人们对“神山”、“神树”等局部区域的保护中看到自然保护区的雏形(禄永鹏，2012)。广义的自然保护区，不仅包括自然保护区本身，而且包括国家公园、风景名胜区、自然遗迹地等各种保护地区。而我们通常所指的自然保护区是指狭义的自然保护区，即指以保护特殊生态系统进行科学研究为主要目的而划定的自然保护区。成立自然保护区的要求是以保护为主，在不影响保护的前提下将其与科学研究、教育、生产和旅游等活动有机地结合起来，使它的生态、社会和经济效益最大化。我国地大物博，拥有许多珍贵、稀有的动植物，自然保护区的成立对于保护濒危物种的栖息地起着至关重要的作用(张春燕，2011)。

1 我国自然保护区发展的现状

目前公认的世界第一座国家公园——黄石公园是美国在1872年建立的，从此揭开了各国建立自然保护区的序幕。在我国，自1956年中国第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区建立以来，截止到2011年底，我国的各类自然保护区共有2 640处，与2010年相比，保护区数量增加了91处。自然保护区总面积达到14 971万hm2，其中林业系统自然保护区占全国自然保护区数量80．53%，占保护区总面积81．95%。从统计数据上可以看出，我国林业系统自然保护区的数量呈现出逐年增长的趋势，并且在各级别自然保护区数量和面积上占最大比例。有资料显示，截至2011年底，全国共有29处自然保护区加入联合国教科文组织“人与生物圈保护区网络”。随着国际交流合作日益频繁和密切，各国的自然保护区不仅受到本国的关注和保护，同时也得到了全世界的关注，随着我国加入国际化保护组织的自然保护区数量的逐年增多，这不仅体现出了我国综合国力的稳步提升，同时也提高了中国在世界的知名度(武立磊等，2012)。

2 国内对自然保护区管理的现状

2．1 自然保护区相关的法律法规

1994年10月9日由国务院发布，并于1994年12月1日起施行的《中华人民共和国自然保护区条例》是我国第一部自然保护区专门法规，它旨在加强自然保护区的建设和管理，保护自然环境和资源。随着《环境保护法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《海洋环境保护法》等法律的相继出台，我国逐步形成了较为完善的自然保护区法律法规体系。同时许多地方性的保护区管理法规的设定也弥补了法律的不足，让许多自然保护区在管理上有法可依，有章可循(蔡燕燕等，2012)。

2．2 自然保护区采用的主要管理模式

我国对自然保护区采取分级管理的体质，根据级别可依次划分为:国家级、省级、地市级、县级。按自然保护区管理机构的从属关系可以将自然保护区大致分为9种管理模式，它们分别为:省级行政主管部门管理、省级政府直接管理、地市级行政主管部门管理、地市级政府直接管理、县级行政主管部门管理、县级政府专设机构管理、国有林管理局管理、乡镇管理和其他管理模式，其中由县级管理的保护区数量占总体的36．9%，其次是省级管理占到25．9%。谭小平(2012)从2009年到2010年对国家级自然保护区的不同管理层级的有效管理评价结果中发现，当前国家级自然保护区的有效管理状况整体良好，但是不同层级自然保护区的管理有效性差异较大，各级自然保护区的有效管理评价分值的高低与相应管理部门的资金投入、管理体系的完整度、管理队伍大小以及设施的好坏成正比。同时结果也发现不同的管理模式之间的有效性差异也较大，与同级主管部门管理的自然保护区相比，由政府直接管理的自然保护区的管理评价分值更高，但在社区协调性、生态旅游管理、监督评估这3方面要比主管部门管理的自然保护区弱。此外，他也发现了经费管理情况整体评分不及格，这反应出部分保护区人员工资只有较少比例或者未纳入同级财政中，同时也说明管理专项费用来源渠道不稳定，专项资金太少。

2．3 自然保护区资源的开发利用

自然保护区具有其特有的社会效益、经济效益和生态效益，而它的生态效益最终表现在整个生态系统的可持续发展上。就中国目前的国情来看，中国还处于发展中阶段，在综合国力和经济实力不断提升的今天，自然保护区的保护工作正日趋完善，但要维持这样的保护制度，同时也需要从保护区中得到适当的利益回馈，才能使保护区的保护工作不至于给国家财政，人员调度带来过大的压力，进而促进保护工作可持续发展。基于这一出发点，生态旅游这一词汇被提出并且迅速发展成为一门炙热的旅游业，这一行业的发展迅速给国家带来了巨大的经济效益。

3 自然保护区管理中的不足及建议

3．1 管理的模式过于粗放

3．1．1 相关的规章制度综合性低且更新缓慢 当前，我国已经形成了以宪法为依据，以环境基本法为基础，以单项专门法为主干，以国际条约为补充的自然保护区的基本法律保护体系。但同时也可以发现我国自然保护区的专门立法只有《条例》，它的法律效益要低于《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等单行法，我国缺乏一个独立的自然保护区法。我国幅员辽阔，国内许多国家级的自然保护区往往涉及多种生境，用现有的法律制度去约束人们在自然保护区进行的活动缺乏针对性。《条例》第八条指出:“国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。”针对许多复合型的自然保护区，如既有森林生态，又涉及到野生动植物保护以及矿产资源的情况下，就形成了多部门交叉管理的情况，这就造成了权责上的相互推卸，因此应当借鉴美国、英国等国家，针对国内所有的自然保护区，制定一套完整详细的法律，对每部分的权责进行详细说明，这样才有利于对自然保护区进行综合全面的管理。此外，我国立法思路和理念相对于人们生活方式和观念的改变相对滞后，现有的法律已无法对自然保护区起到很好的管护作用，所以有关部门应当密切关注保护区的发展动态，结合我国经济发展现状，对相关法律法规及时做出修订，使其与当前的社会发展相适应，维持自然保护区的可持续发展。

3．1．2 条例规定的内容与实践相脱离 针对我国自然保护区的管护问题，现已制定了一系列的法律规章制度，但就目前实施现状而言，出现了许多实践与规定相脱离的现象。如《条例》第四条指出:“国家采取有利于发展自然保护区的经济、技术政策和措施，将自然保护区的发展规划纳入国民经济和社会发展计划。”但现实中对自然保护区进行开发的首要出发点却是为了提高国民经济，从而出现了先开发，后保护的现象。《条例》第二十一条对自然保护区所属的行政管理部门做了分配，落实到地方采取的是自然保护区实行业务与行政分离的管理体制，这并不利于对自然保护区进行综合管理。从我国现行的分级管理制度的评价结果来看县级管理的自然保护区评价结果一般都不理想，然而我国现行的对自然保护区高级管理的覆盖度却很低(杨娟等，2012)。出现上述诸多不利现象主要是由于制定相应规章制度时没有与中国现状密切联系，未充分考虑到实施的可行性以及适应性。为了改善现有的不足，相关部门在设立法规制度时切不可采用纸上谈兵，要结合实际情况，从整体出发，再落实到个体，在条件允许的情况下，对每个大型的自然保护区都量身订做一套独属的法律法规，使各项工作开展起来权责分明，让人们有章可循，有法可依。

3．2 投入到自然保护区的财政资金不足

我国自然保护区的经费来源主要有中央政府、林业部门、地方财政、民间资助、银行贷款以及其它一些辅助收入，从理论上看资金来源渠道丰富，但实际情况并非如此，几乎所有的保护区拨款仅能维持职工的基本工资，并且在这种层层拨款的途径中，真正下达到相应保护区的金额已经少之又少，许多保护区一直处于“自养”状态。同时许多下拨的款项是用于保护区的建设上，很少用于后期的维护，这使得每个保护区的一线管理工作人员数目不断被缩减(中华人民共和国国家统计局，2011;余久华和吴丽芳，2003;吴健和文峰，2005;陈丽娟等，2012)。《条例》第二十三条提到:“管理自然保护区所需要的经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排，国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。”这样的规定对于中国现有的自然保护区来说并不合理。我国自然保护区主要集中在广东、云南、内蒙古、黑龙江、四川、江西、安徽、贵州等8个地区，其数目占到自然保护区总数的58%(闫颜等，2010)。而这些地区大部分经济都较为落后，由地方人民政府安排自然保护区所需要的经费，这在一定程度上造成了地方人民政府的经济负担。而国家允诺的给予适当资金补助通常情况下远远不能满足保护区的管理开销，所以造成许多保护区在成立以后只能通过不断裁减管理人员或者过度开发旅游业来平衡经济收支。

当然，不可否认，我国目前还是一个发展中国家，由于经济水平相对落后，无法像一些发达国家，例如美国、日本、英国等那样投入大量的财力物力进行自然保护区的管理和维护，但相对于经济水平而言，人们对保护区进行保护的意识起着更为主导的作用。国家应该积极拓宽自然保护区建设的资金渠道，并且设立专门的保护区资金监督管理部门，由国家财政管理部门直接向相应的保护区管理单位下拨补助资金，避免资金在下拨的过程中经过多道程序而部分流失。同时应该将大部分的款项用于保护区的后期管理，扩大专业管理人员的队伍，提高维护人员的专业水平，而非在区内设立过多办事机构，或者旅游休憩场所等。

3．3 未充分调动群众的积极性

《条例》第五条指出:“建设和管理自然保护区，应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系。”这一出发点是好的，但是在实际执行的过程中被强行撤出保护区的当地居民并没有得到妥善安置的案例屡见不鲜。并且自然保护区的建立中断了以狩猎和采药等森林活动为生的当地居民的经济来源，迫使他们要另谋炉灶，这种不尊重保护区内群众的行为促使群众对一些保护区的开发建设产生了抵触心理，这违背了以人为本的治国理念。因此，在设立自然保护区的同时应该兼顾到当地居民的生活及经济来源问题，积极采纳群众的意见。由于当地居民对相应地区的地势地貌熟悉，同时也从长久的居住中得到了许多保护资源的经验，因此可以充分利用这种人文资源，安排适合的居民作为保护区的一线管理人员，对自然保护区进行管理，这不失为在保护中兼顾人权和利益的好方法。而源于该地区生态旅游等活动的收入应当作为与其直接挂钩的一线管理部门人员的工资和补助，收益的一部分也应该作为生活受到不良影响的居民的生活补助。有关部门还可以利用历史文化里的风水一说，来合理解释某些自然保护区建立的意义，这样更能发动群众的积极性，使其主动对自然保护区进行保护。

3．4 开发的限度把握不够

人心利益的趋势，使得“保护”和“开发”这两个话题永远纠葛在一起。尽管人们一直秉承“先保护，后开发”的理念，对自然保护区进行管理，但一旦着手开发这一项目，便很难再兼顾保护。自然保护区在发挥旅游观赏和社会经济功能的同时也承担维持生态平衡的功能，如果过度开发，将对保护区的生态环境造成不可逆转的破坏，从而使保护区的生态功能降低甚至完全消失;但是如果采取封山育林的方式过度保护，不仅不能使自然保护区发挥它的最大效益，也会使近年来日趋兴旺的旅游业的发展受到很大程度的限制，所以考虑到自然风景保护区的可持续发展，在保护的前提下适度开发旅游资源是非常有必要的。姜向阳和任佩瑜(2012)提出构建时空分流导航管理模型来舒缓自然保护区旅游高峰期的人流压力，消除了安全隐患，扩大旅游规模，同时达到保护生态环境的目的。此外，在对保护区进行开发后，应该定时的对保护区内的环境等各项指标进行监测和评价，及时发现人为活动对区内带来的不利影响，以及是否达到环境所能承载的阈值。

4 讨论

自然保护区的建立不仅是作为研究自然生态特性的重要基地，具有重大的科研价值和历史意义，同时也是令人心旷神怡的风景圣地，为作家和艺术家们提供了灵感和创作的源泉。目前，我国自然保护区的面积和数量已经达到了国际水平，但管理水平却远落后于发达国家，同时法律制度的完善迫在眉睫。国家对各个自然保护区的扶持力度应该加以提升，走建立——管理——维护的路线，而不是在设立自然保护区以后就全权交与地方政府进行管理，并在后期任其开发利用。同时国家应该加强群众对自然保护区的保护意识，在每个教育阶段对学生进行相关知识的宣传教育，加强群众宣传力度，提高群众的综合素质，发动集体的力量共同管理和维护自然保护区。

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