云南省昆明市中盖艾滋病防治项目管理模式探讨

张婉筠，李华生，李 怡，陈 利，李 虹，吴文龙

（1.昆明市疾病预防控制中心，云南 昆明 650034；2.昆明市卫生局，云南 昆明 650011；3.云南省疾病预防控制中心，云南 昆明 650022）

2007年，中国卫生部与盖茨基金会签署了赠款协议，由盖茨基金会投资5000万美元用于中国的艾滋病防治，时间为 5 a，主要内容是最大限度地发现艾滋病病毒感染者/病人（HIV/AIDS），争取对所有发现的HIV/AIDS提供医学随访和关怀。对高危行为的干预，包括暗娼、男同性恋以及吸毒人群等。同年7月，中华人民共和国卫生部和国务院防治艾滋病工作委员会办公室与美国比尔及梅琳达·盖茨基金会艾滋病防治合作项目（以下简称“中盖艾滋病项目”）在中国正式启动。

2008年2月，云南省昆明市被确认为中盖艾滋病项目的实施地区之一，在4个中心城区实施[1,2]。按照项目总体设计，云南省卫生厅与昆明市卫生局，以及云南省性病艾滋病协会，分别组建了中盖艾滋病项目省市联合办公室和非政府部分管理组，对政府和非政府机构实行管理和经费下拨。

2008年7月，云南省昆明市中盖艾滋病项目正式启动。项目实施4年多以来，开创了艾滋病国际合作项目省、市两级共同领导，联合推动项目的领导模式；促进了政府和非政府项目管理机构的协调、沟通、支持、合作；提高了医防机构和与非政府机构的合作能力；建立和完善了昆明市防艾服务转介网络和督导体系，带动了全市艾滋病防治工作的深入开展。现对项目管理模式进行介绍和总结

1 项目活动

1.1 机构建设

在项目启动前，云南省、昆明市根据中国疾控中心（国家项目办）的通知成立了云南省中-盖艾滋病防治合作项目协调领导小组，由省卫生厅、市卫生局两级的厅、处级领导组成，组建项目办公室，并监督和领导省市联合项目办公室管理和组织实施中盖艾滋病项目。

根据公平、公开、公正的原则，协调领导小组通过各专业网站等媒体和机构向社会发布公开招聘项目办公室专职管理人员的信息。经过艾滋病基础知识、项目管理、法律法规和英语等四个方面的的综合考试和测评，择优录取来自于市级疾控中心及社会项目的专职工作人员担任项目官员和助理。为合理统筹全市防艾资源，高效实施项目，同时任命昆明市防艾办副主任（原）为项目主管，正式挂牌成立中盖艾滋病项目省市联合项目办公室。省卫生厅防艾局交流合作处处长任项目主任，昆明市卫生局分管副局长任执行主任，昆明市防艾办主任（原）、昆明市疾控中心主任为执行副主任，加上省市两级卫生行政部门财务人员，一共有项目兼职人员6人。

《中盖艾滋病项目管理机制（试行）》（以下简称《管理机制》）中明确要求省/市级承担项目管理的非政府机构主要负责中盖艾滋病项目非政府部分的管理和活动开展。因此云南省艾协也根据要求招聘了项目联络员和财务人员，成立了中盖艾滋病项目非政府部份管理组。

1.2 制度建设

根据国家要求，结合本省、本市工作实际，省市联合项目办制定了《云南省中-盖艾滋病防治合作项目机构设置和管理制度》、《云南省昆明市中盖艾滋病防治合作项目办公室管理制度和工作职责》（以下简称《管理制度》），划分了省市两级管理机构的职责分工。其中省级主要负责多部门协调、培训和督导评估；市级主要是负责组织一次性活动和持续性活动的实施、督导和总结。制度中还明确了省市联合项目办专兼职人员岗位职责、实行定岗定责。

结合国家下发的《中盖艾滋病项目管理手册》（以下简称《管理手册》）中相关内容，《管理制度》中还对固定资产（办公设备）、试剂管理提出了明确的要求。凡属于利用项目经费采购的各类办公设备一概列入固定资产管理，由项目办负责日常的使用、保管和维护。省级财务官员每年对固定资产进行盘点，并签字备案。该项制度的建立和实施，保证了固定资产至今没有损坏、丢失的情况发生，也保证了试剂专项使用。

为了保证工作程序规范、信息交流通畅，资源共享，上情下传，下情上报，昆明市中盖艾滋病项目还建立了例会制度。定期或不定期召开项目工作例会、省市项目人员例会、项目办全体人员及多部门工作例会、政府及非政府管理机构工作例会。

1.3 财务管理

为严格资金的管理，保证项目资金专项专用，省级项目办领导和财务官员根据《管理手册》，结合云南省及昆明市实际工作情况，为便于具体操作和执行，建立了一套较为完善、规范、具体的财务管理体制，拟定了《云南省中盖艾滋病项目资金管理补充规定》（以下简称《资金管理补充规定》），报国家批准后以正式文件的形式下发。省、市两级项目管理机构分别设立了独立核算账户，特别是在市级，建立中盖艾滋病项目银行专用账户，对中盖艾滋病项目实行专账管理，独立核算，专款专用。项目执行机构要在其单位基本账户下开立项目独立账户，进行专户管理。在经费的使用管理上，以验收（包括数据核查后）最终认可的活动完成情况核算经费，以公开、透明的方式反馈项目执行机构，保证了项目经费及时到位，合理使用。同时要求各执行机构要按照财务管理的规定，在经费使用中要有计划、有预算、有审核，严格执行项目资金的拨付原则，保障经费使用安全、高效，做到专款专用。

1.4 技术支持

在项目初期，省、市两级组建了由公共卫生、临床和实验室等不同专家组成的云南省中盖艾滋病项目专家组。项目专家团队由7家技术支持机构的16名专家组成。通过培训、研讨，项目办为专家提供了认识和了解中盖艾滋病项目的机会和平台。项目执行以来，项目专家团队全面参与到项目的活动设计、申请评审、计划制定、督导评估和培训总结等活动中，为项目的实施提供技术支持，满足项目执行机构的需求，促进项目目标的实现。

1.5 组织实施

1.5.1 计划制定

每年年底，根据国家项目办下一年度工作计划重点，结合昆明市本年度项目工作存在的问题、需要加强和提高的方面等内容，组织制定全市项目下一年度工作计划。首先由省市联合项目办统一对外公布中盖艾滋病项目（含政府和非政府部分）申请指南，并与省艾协共同召开项目申报动员会，邀请在昆的各类相关政府机构、非政府组织（包括草根组织）参加。初次组织申报和评审分别由省市联合项目办、省艾协组织组织实施。待初步评审结束后，由省市联合项目办组织召开项目计划审定会，由项目领导、省市两级专家，项目办工作人员，省艾协及工作人员对初步汇总的项目计划以及通过初步评审的各机构的项目申请进行审定。并将会议上通过的下一年度项目计划（含政府和非政府）报请省、市卫生行政部门批准，上报国家项目办。

1.5.2 协议管理

云南省昆明市中盖艾滋病项目对各执行机构主要采取协议管理的方式，即由省市联合项目办、省艾协分别与政府机构、非政府机构签订协议。协议明确了相应的项目指标及经费预算，并约定了双方的权利和义务。执行机构以项目协议书、项目申请书作为开展活动、开支经费和总结的依据，管理机构也据其进行督导、检查、验收及下拨经费。

1.5.3 督导数控

在做好计划的同时，省市联合项目办、省艾协还加大督导力度，确保项目实施质量。督导的方式有：定期进行质量督导；不定期进行进度督导。以上方式均主要采用现场督导的方式。利用设计统一的现场督导记录表，针对不同的执行机构采用相应的督导方法，了解项目工作进展，查阅原始痕迹资料、财务支付等情况，提出下一步的整改思路和工作重点。对各机构在工作中好的做法和亮点进行肯定，并作为工作经验向全市推广。同时以督导通报以及督导报告的形式反馈被督导机构相关问题，对做得不足或存在问题的方面及时指出和纠正，作为下次督导检查的重点内容。

由于中盖艾滋病项目独特的经费支持机制，即以可测量指标（指标完成数）来核算活动经费，因此指标完成数的真实性关系到执行机构最终可获得的经费总额。阳性发现、病例管理等活动的完成情况，都能够在国家艾滋病疫情信息系统中查询到。因此，结合报帐工作，每半年，省市联合项目办、省艾协均要组织专业技术人员对执行机构上报的项目活动完成数与网络数据进行比对，开展数据质量核查。凡是多报、乱报的数据均在经费申请中予以剔除，确保上报指标以及申请经费的真实可信。

2 结果与成效

2.1 构建了省、市两级管理机构共同管理的管理机制

中盖艾滋病项目与以往的国际艾滋病合作项目相比，在管理机构设置上有一个较大的不同点。其他项目在各个项目省分别设置省、市、县级项目办。如第四轮全球基金项目，分别在省、州（市）、县三级设立项目管理办公室，分级对项目活动的开展进行管理。但中盖艾滋病项目除海南省外，在其他项目地区均要求由省、市级联合成立一个项目办公室，项目办主任/副主任和其他兼职人员由省、市级卫生厅（局）、艾防办及CDC相关成员组成。项目办公室内各级各类人员分工明确，省级主要负责多部门协调、培训和督导评估；市级主要是开展干预检测、随访关怀等持续性活动。这样的管理机构设置，既避免了机构人员臃肿、报批程序复杂、多个“婆婆”指挥项目的情况发生，保持高效的工作运转机制，又改变了以往省与市级管理与被管理的模式，而是省、市卫生行政部门相互合作、充分沟通的全新的工作协调机制。

2.2 构建了政府与非政府管理机构交流与合作的协调机制

根据《管理机制》的要求，云南省承担项目管理的政府机构是省市联合项目办，负责对项目的政府部分，即疾控中心、医院、美沙酮门诊等政府机构开展的活动进行管理、拨付经费。非政府管理机构是云南省性病艾滋病协会，负责对项目的非政府部分，即非政府组织（包括草根组织）开展的项目活动进行日常管理和拨付经费。从既往的国际合作项目执行情况来看，政府管理机构与非政府管理机构不会在同一个项目中存在管理交集的情况，都是各自为政，各行其事。但是由于中盖艾滋病项目全新的设计理念，从项目活动申请层面就规定了检测、随访、抗病毒治疗活动由政府机构申请，而动员检测、感染者关怀服务必须由非政府机构才能申请。这些活动之间息息相关、环环相扣，使得任何一类实施机构要想获得项目经费，就必须有另一类实施机构的参与和支持。这种独特的方式决定两类管理机构也必须得由原来互不打扰的工作模式转变为协调合作的关系，共同组织项目申请、评审以及督导、总结，保证中盖艾滋病项目在昆明市顺利开展。

2.3 构建了多部门参与的艾滋病综合防治网络

艾滋病问题不仅仅是一个医学问题，而且还是一个社会问题，需要动员全社会、多部门的力量参与艾滋病防治工作。昆明市中盖艾滋病项目在项目启动初期，就召开了协调会，邀请了昆明市防治艾滋病工作委员会下33个成员单位参加会议。通过会议使非卫生性质的其他单位进一步了解全市艾滋病防治工作情况，以及初步了解中盖艾滋病项目在昆明市开展的情况和活动内容。

在每年的项目申报初期，省市联合项目办均通过报纸、网站等媒体对外公布中盖艾滋病项目的申请指南。同时召开申报动员会，主动邀请在昆的各级各类艾滋病防治平台，如省市级大型综合性医院、专科医院、科研单位以及院校参与项目活动。医疗机构，特别是综合性医院与公共卫生机构，以往对艾滋病防治项目的热情度不高，始终认为防制艾滋病工作是疾控部门的工作，与医疗关系不大。但随着中盖艾滋病项目在昆明的开展，加上项目办、疾控中心的积极倡导，医院逐渐改变了观念，觉得自己也能在艾滋病防治工作中发挥积极的作用。几年来，每年参与中盖项目的医疗机构在增加，特别是综合性医院，云南省最大的两家省、市综合性医院都积极参与到项目工作中，提交项目申请，获得项目资金支持。

中盖艾滋病项目的持续性活动设计非常独特，明确了干预、动员检测、关怀工作由非政府机构开展，检测、随访、治疗工作由政府机构开展。改变了以往非政府组织仅是游离于主要防艾体系以外的活动模式，而是与政府机构站在前台，共同为防艾工作发挥自己的积极作用。项目的实施促进了非政府组织与政府机构的主动合作，也与日常防艾工作有机结合。在此过程中开展防艾工作的CBO的工作成效以及其表现出的特殊作用也得到了政府和社会的认可。

[1] 秦 侠,李洁雪，胡 志.中国艾滋病防治督导与评估现状与问题分析[J].中国艾滋病性病,2008,14(4）：345-347.

[2] 辜 嵘，郭 蕾，郭浩岩.国家艾滋病防治社会动员经费项目管理模式的探索与实践[J].中国艾滋病性病,2009,15(1)：52-53.