关于食品安全问题根源的深层透析
2013-03-15李薇辉
李薇辉
(上海师范大学 商学院，上海 200234)
食品安全，指食品无毒、无害，符合应有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。①食品安全问题在中国屡见不鲜，如“染色馒头”、“毒油条”、“问题燕窝”等重大食品安全事件。数据显示，在2004年—2010年中国发现的“问题食品”多出现在广东、北京、上海等地。当然，相对比较完善的检测设施和监管体制可能是这些经济发达地区最早发现“问题食品”的原因。而在中国广大落后地区，食品安全问题更是泛滥成灾。
食品安全问题的根源在哪里？本文以经济学理论为基础，从“双失灵”视角出发，对这一问题的深层原因照一下X光，进行透彻地剖析。
一、食品安全问题重要原因：市场失灵
诚然，市场经济体制是讲效率的经济制度。但是，市场经济制度中存在着由于市场失灵而导致的各种经济现象。近年来发生的一系列食品安全问题，就直接与市场失灵相关。本文将市场失灵归纳为结构性市场失灵和功能性市场失灵，这两种市场失灵都会引起食品安全问题。
1.结构性市场失灵
结构性市场失灵是指市场机制无法将所有商品和服务按需要有效地提供出来，以致使商品和服务的供求在结构上出现缺陷。结构性市场失灵的主要表现是信息不对称、存在着公共物品等。
(1)信息不对称
食品业具有典型的信息不对称性，具体表现在食品生产企业和消费者所拥有的相关食品信息的不对称。食品生产企业处于信息的优势地位，掌握着食品相关的各方面信息，比如所采购的食品原材料品质，食品生产中使用的添加剂是否对人体有害，食品广告是否真实等。而消费者能了解到的只是食品包装说明书上的食品信息或从电视广播中获得的信息，这些信息是企业为了宣传产品而作的产品说明，有的不全面，有的不真实，具有误导消费者的作用。对于这种食品市场信息的不对称性，笔者在这里建立一个食品生产者与消费者之间的简单博弈模型，假设消费者的效益为U，生产者的效益为V，那么，食品生产者与消费者的利益矩阵如下：
表1 食品生产者与消费者的利益矩阵
如表1所示，当消费者选择购买时，食品生产者进行诚信销售时的收益为V1，进行不诚信销售时的收益为V2，一般情况下V2大于V1，当消费者选择不购买时，这种产品对于消费者来说收益U3=0，U4=0。这种情况下，无论产品生产者进行诚信销售还是不诚信销售，它的收益V3、V4都为0。食品是人们生存所必须的产品，市场上食品的高供给及激烈的竞争，食品生产者会通过各种办法来提高食品的销售，以获得暴利。这也就形成了有着各种各样包装的产品，用来吸引消费者进行购买。当消费者不了解产品但又有需求时，只能根据产品说明书上的少量信息或者电视报纸上的广告进行购买，从而导致利用不诚信销售策略时的收益V2大于诚信销售策略时的收益V1。由此可见，食品生产者完全可能运用不诚信的销售策略，而消费者为了能够得到让自己满足的那部分收益U，其只能选择购买。这里可以看到，食品生产企业与消费者博弈的均衡是购买与不诚信销售。
这种信息不对称就上海的情况来看，2011年随着市场上食品安全问题的频繁曝光，吃的安全成为上海市民关注的重点和消费投诉的热点。根据《2011年上海市食品安全状况报告》显示，2011年各监管部门办理食品安全投诉共18155起。从投诉举报情况看，食品生产及农产品生产环节投诉举报量明显增长。在具体投诉的问题方面，食品变质、内含异物、包装说明与实际不符等问题所占比重高；在投诉数量方面，以春节、端午、中秋等节假日的投诉量最多，投诉的产品也多为月饼、汤圆、粽子等应节食品。
从表2可以看出，虽然各监管部门对食品安全投诉举报案件的总体办结率比较高，但从投诉数量上分析，接近两万件，绝对不是个小数字。对社会影响恶劣的问题食品的处理中，更多的是超市下架自查、工商局介入调查等，企业召回并且赔偿的例子却是极少。由此可见在食品市场上，由于信息的严重不对称，食品安全问题的发生有其必然性。
表2 上海各监管部门办理食品安全投诉举报情况 单位：件
除此以外，各种自然、人为等干扰因素也会导致食品市场供求的信息不对称。由于食品从生产到最终被食用要经过多个环节，随着食品产业链条的不断延长，各个环节都会出现食品安全信息不对称的现象。生物技术公司在育种过程中运用了转基因技术，而养植的农民不一定知道；农民在种植饲养过程中使用农药、化肥、兽药和饲料添加剂的状况，食品加工企业不一定知道；加工企业在食品加工过程中使用食品添加剂、添加物的状况，食品批发商不一定知道；食品批发商在储运和销售食品过程中的卫生和安全状况，零售商不一定知道；消费者对以上环节的食品安全信息更是一无所知。在整个食品的产业链条中安全信息在各个环节都有出现失真的可能性，各种自然、人为等干扰因素使食品安全信息难以准确传递。有些在市场上流通的食品，销售商也不一定完全了解这些商品在加工和运输等环节中是否被添加了对消费者的身体健康造成威胁的有害物质，如在上海染色馒头事件中，华联、联华等销售该种馒头的超市事先并未知晓生产企业——上海盛禄食品有限公司在生产过程中添加使用过量的山梨酸钾和防腐剂等。
图1 食品安全供应链示意图
因此，尽管食品生产商、销售商等在各自的环节中比消费者掌握的信息多，但对其他环节的安全信息也不完全了解。另外，即使生产商和销售商完全掌握了食品安全信息，由于传递信息的成本高昂，占用时间长，也不能保证信息能够完全准确地传递到消费者那里。比如上海70%的农副产品及大量的加工食品来自外地，从原材料的供应到食品生产加工阶段，相关政府部门了解的消息也可能是不完整的。由此可见，食品安全问题的重要原因在于食品市场信息的不对称性，消费者很少能得到完整的食品安全信息。
(2)公共产品提供不足
在经济学中，公共产品是与私人产品相对的一种产品，它通常具有消费的非排他性与消费的非竞争性两个特征。具体到食品市场中，食品安全信息是一种公共产品，它的效用为整个社会成员所共享，不能分割为若干个部分，一个消费者对于信息的享用，并不影响其他成员的享用。
消费者购买食品，需要搜集许多同类产品的信息，包括食品的质量、价格、成份、生产日期、保质期、产地、生产厂商、该类食品的一些标准等信息。但对消费者而言，这些信息不一定能够完全得到。首先，消费者对食品的专业性认识不够；其次，由于自身权力限制，有些领域根本不允许消费者去探寻；再次，随着搜寻程度的加深和范围的扩大，成本包括机会成本也是不断递增的。相对于消费者而言，政府在食品信息的搜寻方面，可以指派由专家组成的机构去监测整个食品的生产过程，检验食品是否合格；同时政府的强制力决定了它可以任意抽检和调查任何食品加工企业，得到他们想要的信息。
但为何在现实的食品市场上，政府对食品安全消息这类公共产品的提供不足呢？笔者认为原因有两点：首先，政府在提供信息方面需要大量的成本，而且政府部门之间也存在着利益博弈关系；其次，由于在食品市场领域，政府提供公共产品——食品安全是通过监管来实现的，因此食品生产者总会试图通过各种手段“拉拢”政府官员，以期政府能够通过特定行为对自己作出倾向性保护，而政府官员则从生产者处获得利益回报。在现实生活中，各种不同程度的腐败现象也或多或少地影响政府部门关于食品安全信息提供的透明机制运行。
2.功能性市场失灵
功能性市场失灵是指由于市场不完善、市场本身不具备某些功能或者在功能上存在某些缺陷，致使市场供求无法实现均衡，或者是以经济危机和周期性波动等为代价才能实现均衡，其主要表现是存在着外部性。外部性是指一定的经济行为对外部的影响，造成私人成本与社会成本、私人收益与社会收益之间相偏离的现象。根据这种偏离的不同方向，人们将外部性分为正外部性②与负外部性③。
在食品市场上，生产者可以分为正规厂商和非正规厂商。食品安全问题中存在的外部效应体现在两个方面：一是正规厂商对消费者和非正规厂商产生的正外部性，另一个则是非正规厂商对消费者和正规厂商产生的负外部性。
正规厂商生产并出售合乎标准的食品，对于消费者而言，不仅解决了食用问题，而且还带来了消费的满足感和安全感，而传递给消费者的附加所得就可以通过消费者之间的口碑等途径传递给他人，这样正规厂商对于消费者就产生了正的外部效应。同时，由于正规厂商的产品质量安全可靠，在消费者心目中留下了良好的印象，当消费者不能准确分辨优质产品和劣质产品的时候，就有可能凭借正规厂商留给他们的印象而购买了劣质产品，结果就给非正规厂商带来了收益，这样正规厂商就为非正规厂商带来了正的外部效应。假设非正规厂商生产问题食品的成本为C1，销售成本为C2，风险损失C3，风险概率得到的潜在附加成本P*C3，生产销售安全食品的机会成本R0。其中风险概率P和风险损失C3与食品的成本即：R>C1(X)+C2(X)+P(X)*C3(X)+R0，如图2所示。
图2 正规厂商对非正规厂商产生的正外部性分析
图2中横轴表示生产问题食品的数量，纵轴表示该现象的成本收益，TR为总收益，TC为总成本。因为生产问题食品现象的微小增加在正常的市场环境下会引起收益的大幅上升，而在问题食品现象较多的市场环境中，只能导致收益的少量增加，所以我们假定总收益曲线是凹的。由图可知，在(X1，X3)的区间内，TR>TC，也就是说在X1～X3区间内生产问题食品的行为能够给其生产者和销售者带来超额利润。特别是在TR斜率和TC斜率相等的X2点，边际收益等于边际成本，即MR=MC，此时问题食品的产销者实现了利润最大化。在现有的制度背景④下，一般问题食品的制售者都可以在X1～X3的区间下生存下来，无论是生产还是销售问题食品，利润都相当巨大。正是安全食品对问题食品的这种较大的正外部性，制售问题食品所获得的超额利润，使更多的厂商不惜放弃长远利益而采用追逐短期利益的行为。具有正外部性的食品会使厂商的预期收益外溢，从而降低厂商生产的积极性，直接影响商品供给量，造成市场中安全食品的供给不足，安全食品的供不应求又会进一步加强其正外部性，刺激某些厂商制售问题食品。在这种情况下，如果不对问题食品生产厂商进行责罚，不足以对这些厂商产生警戒和约束，厂商就敢冒风险实现利润最大化，把成本转嫁给利益相关者。
负外部性往往是非正规厂商所带来的，非正规厂商对于消费者和正规厂商则产生负外部性：一方面，非正规厂商生产的劣质产品不仅影响了消费者的正常食用，而且还带来了心理上的负面影响，致使其有不安全的购买心理，同样这种感觉可以被传递给更多的消费者；另一方面，由于伪劣产品在消费者心中留下的恶劣印象，会对市场上的同类产品产生怀疑，在一定程度上影响正规厂商产品的销售。这种负外部性在现实生活中对食品市场造成了巨大冲击。例如，央视曝光上海华联超市多年销售“染色馒头”、“过期回炉加工馒头”和“防腐剂馒头”后，上海乃至全国在相当长一段时间内，消费者对超市销售的所有馒头是否合格产生严重质疑，超市馒头销量一度急剧下降，给正规厂商带来影响。
二、产生食品安全问题的根本原因：政府失灵
从中国现阶段食品安全问题来看，政府失灵现象普遍存在。政府失灵是指政府的作用未能得到充分发挥，表现在法律体系不完善、监管体制不健全、处罚力度不够、社会监督的参与和处理机制缺位等。政府失灵可分为政府管制规则失灵和政府管制执行失灵。相对于市场失灵，笔者以为，政府失灵是食品安全问题产生的更深层次原因。
1.政府管制规则失灵
完善的法律和规则是有效克服政府失灵的重要手段。法律和规则在政府监管中起到良好的约束作用，监管部门有法可依才能依法行政；通过法律明确各政府部门的职责，才能减少和避免执法上的相互冲突和推诿；通过法律明确有效的责任追究机制和监督机制，才能制约政府部门追求部门利益、政府官员追求个人利益的行为。
(1)食品安全监管的法规体系不健全
颁布食品安全方面的法律法规是政府对食品安全进行监管的重要手段之一，健全的食品安全法律体系是保障食品安全的第一步。中国现行相关食品的法律超过10部，法规20多个，主要集中在5个部门。但由于这些法律法规的最终解释权的主体不一，法律法规相互冲突，食品安全体系中存在“角色不清”和“权限不清”的问题。2009年2月28日，全国人大常委会高票通过《中华人民共和国食品安全法》，并于2009年6月1日起正式开始实施。针对《食品安全法》的精神并结合上海的实际，2011年7月29日，上海市第十三届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》。《办法》中对食品安全监管部门的具体职责、食品生产者禁止性行为以及具体的处罚举措都作了详细的说明和规定，但即便如此，仍有许多不完善之处，比如在这个新的食品安全法中相关的标签标示规定、标准规定仍没有同步跟上，导致新的食品安全法在实施的过程中仍有实际的困难。
(2)食品标准体系不健全
政府制定食品生产标准可以限制生产者的道德风险行为，可以为处于信息劣势的消费者提供食品安全信息。2009年新颁布的《食品安全法》明确了统一制定食品安全国家标准的原则，要求国务院卫生行政部门对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等予以整合，统一公布为食品安全国家标准。但是实际上这个标准还不够“标准”，为什么这样说呢？
首先是标准多重，中国有关食品的标准制定有若干套体系。卫生部门制定卫生标准，质检部门负责制定产品质量标准和所有标准的审批，各行业主管部门也有权制定本行业的标准，同时具体的监管事务由各个部门分别负责。结果是多元标准林立，监管机构各自为政，甚至互不承认，失去了标准的权威性和统一性。
其次是标准“粗化”，中国目前有关食品行业的政策标准虽有2000多种，食品包装标准959种，但不够全面和细化。很多时候是一起事故发生后，才被动地推进标准的制定。
最后是标准落后，与国际食品标准体系相比，中国现有的食品标准水平明显偏低，许多指标低于国际标准，与发达国家差距极大，至少落后20年以上。
以乳品标准制定为例。2011年12月，“蒙牛产品”被查出含有致癌物质引发了人们对乳品标准的再次关注。其实早在2008年“三聚氰胺事件”爆发后，重新制订乳品安全国家标准就成为共识。2008年12月，由卫生部牵头，会同农业部、国家标准委、工业信息部、工商总局、质检总局、药监局等部门，以及中国疾病控制中心、轻工业联合会、中国乳制品工业协会、中国奶业协会等单位，成立了协调小组，对乳品安全国家标准进行整合完善。这种看似权威的乳品新国标的出台，事实上不够权威。首先，“巴氏奶”标准初稿的起草单位是蒙牛乳业集团，“生鲜乳”标准由伊利集团起草，“酸奶”标准则由光明集团起草；其次，由权威专家反复讨论形成的送审稿，其中一些关键性标准，在最后时刻却被推翻，从而造成“中国乳品标准创全球最差标准，标准制订被大企业所绑架”的结果。
(3)食品安全检测体系不健全
在食品安全系统工程中，检验检测是基本的环节。拿上海来说，现有63家从事食品检测的机构，43家隶属政府部门，其中卫生部门20家，农业部门7家，质监部门7家，食药监部门8家，出入境检验检疫部门1家；其余20家是企业性质的第三方检测机构和高校实验室。这些机构能够检测微量元素、真菌毒素、致病菌、转基因等28大类食品及食品添加剂和相关产品，覆盖面不可谓不广。但强大“阵容”有时未必能给出全面、客观的评估结果。原因是不同部门的检测机构专长不同，“单兵作战”能力强，却没能形成合力。比如卫生系统的机构，擅长食源性疾病诊断和食品卫生指标检测；农产品的质量安全检测归农业部门的机构；加工食品检测由质监部门负责；餐饮消费环节检测由食药监系统管理；粮油及其制品在贮藏运输、生产经营环节的检测则由粮食系统的技术机构承担。正是因为不同机构的检测数据偏向不同，且未能联成网络，所以无法“组装”出一套全面的数据，从而给食品安全问题带来重要影响。
2.政府管制执行失灵
政府管制执行失灵主要反映在监管主体不适格、地方政府的利益行为及地方保护主义、监督机制和责任追究机制不合理等方面。
(1)监管主体不“适格”⑤
食品安全监管是政府通过颁布行政法规、行政规章等方式，对食品原材料及食品的生产、加工、流通、销售等环节的企业和个体的行为进行管理和监督。实际操作中，监管的主体是政府的某几个部门在执行监管职能。但正是这种多头监管的做法，往往会导致很多问题的产生。
一是监管力量分散，部门职责不清。中国食品安全监管制度经历了多次变迁。近期虽然食品安全监管职能进行了新一轮的调整，但分段管理、“九龙治水”的格局没有根本改变，具体监管职能散布在卫生部、农业部、国家质检总局、工商总局等若干个部委。根据公共选择理论中关于政府官员涉及利益的观点，各个部门追求效用最大化，每一个监管部门都存在将本部门应承的监管成本转嫁到其他监管部门头上的倾向，都不愿意在食品安全监管上消耗本部门的人力、物力、财力，都想最小成本甚至零成本地分享其他部门的成果，最后造成“集体行动的困境”。在齐抓共管之下，监管力量其实最为分散。由于监管部门多，部门之间的职能相互交叉，以致既出现重复执法现象，又出现执法缺位、监管空白的现象，监管责任难以落到实处。
表3 中国主要食品质量安全管理部门的职能
二是多头监管，互相推诿。经济学理论中的信息不对称现象不仅存在于市场，也存在于政府与公民之间。政府部门熟悉整个监管过程，了解各个环节的主管部门，但公民却很难了解。食品安全的监督管理机构基本上实行的是横向分工，实施分段管理，管理职能分散在政府的多个委办局，以及区县政府相应的多个部门中，食品生产到销售的不同阶段由不同的部门负责。种植和养殖阶段的安全问题由农委负责；生产阶段和加工环节的食品安全由质量技术监督部门负责；流通阶段由工商局负责；进出口食品的检验工作由检验检疫局负责。这种条块分割不利于对食品进行全程质量管理，容易造成责任推诿。而且在这种分段管理的分工体系中，如果有一环监管不力，整个产业的管理就受到影响，导致最终产品的卫生质量出现问题，从而使其他监管环节工作无效化，甚至成为无用功。就像“木桶原理”一样，若有一块木板比其他木板短，那么无论其他木板有多长，木桶都盛不满水。“短板效应”告诉人们，哪一块工作不到位，就会制约总体食品安全质量的提高。
(2)地方政府利益行为及地方保护主义
食品业是关系民生的行业，任何一级政府都应该代表广大人民群众的根本利益，解决好人民生活的食品安全问题。地方政府一方面要执行中央政府的各种规定，另一方面又具有相对独立性。应当看到，地方政府在进行政府“规制”时，总会首先考虑自己的利益，在很多时候总是将自己的利益放在首位。正是这种出于对利益的追求，地方政府有可能不认真执行中央政府所制定的各种措施，保护有利于地方政府收益的一些企业，导致中央政府的食品相关政策在执行上出现偏差，从而发生食品安全问题。
地方政府的社会利益行为同样也会导致政府和企业之间的博弈。地方政府的工作人员是由具有个人私利的人员组成，他们一方面代表国家行使职能，保障社会秩序的稳定与发展；另一方面代表地方利益而追求自身利益的最大化。食品生产企业的分散以及种类繁多的特性有可能导致政府公务员的“寻租”；而企业本身是以利润最大化为出发点的，为了最大程度地获利，会使用各种手段，比如用质量较差的原材料来生产，添加各种对人体有害的食品添加剂等。为了让自己生产的假冒伪劣等各种不合格产品进入市场获取暴利，某些企业就去行贿政府部门的工作人员，以得到政府的保护。这样就形成地方政府保护本地企业、本地企业行贿地方政府的这样一种特殊的利益关系。
笔者通过建立一个政府和企业之间的博弈模型来对企业与政府间的这种利益关系进行分析。这里构建地方政府与生产企业的收益矩阵，假设地方政府的收益为D，食品生产企业的收益为E，因此，收益矩阵如下：
表4 地方政府和食品生产企业的收益矩阵
在此博弈中，地方政府有选择“寻租”与不“寻租”两种行为，食品企业的选择也有行贿与不行贿两种。劣质食品在地方政府工作人员不“寻租”的情况下很难进入市场，因此不“寻租”、不行贿(D4，E4)在双方的博弈之下就很难出现。同样，也不会形成“寻租”、不行贿(D3，E3)这个均衡，因为在没有相关利益的情况下，政府工作人员一般会秉公执法的。所以，成本收益矩阵就可能出现下面两个“纳什均衡”：即(“寻租”，行贿)：(Dl，E1)和(不“寻租”，行贿)：(D2，E2)。现在我们假设政府“寻租”的概率为p，不“寻租”的概率为1-p(0≦p≦1)，则政府“寻租”行为的组合为G*=(p，1-p)。同样，假设食品企业行贿的概率为q，则不行贿的概率为1-q(0≦q≦1-q)，食品企业行为的组合为S*=(q，1-q)。这样就可以列出地方政府和食品企业的收益函数，具体如下：
地方政府的收益函数：
VG=pqD1+p(l-q)D3+(1-p)qD2+(l-p)(l-q)D4
=(Dl+D4-D3-D2)pq+(D3-D4)p+(D2-D4)q+D4
公式(1)
食品企业的收益函数：
VS=pqE1+p(1-q)E3+(1-p)qE2+(1-p)(l-q)E4
=(E1+E4-E3-E2)pq+(E2-E4)q+(E3-E4)p+E4
公式(2)
分别对上面两式关于p、q求导数，可求得如下解：
p*=(E4-E2)/(E1+E4-E3-E2)
q*=(D4-D3)/(D1+D4-D3-D2)
公式(3)
因此，本博弈“纳什均衡”的解可以表达为：
XG={(E4-E2)/(E1+E4-E3-E2)，1-(E4-E2)/(E1+E4-E3-E2)}
={(E4-E2)/(E1+E4-E3-E2)，(E1-E3)/(E1+E4-E3-E2)}
公式(4)
XS={(D4-D3)/(D1+D4-D3-D2)，1-(D4-D3)/(D1+D4-D3-D2)}
={(D4-D3)/(D1+D4-D3-D2)，(D1-D2)/(D1+D4-D3-D2)}
公式(5)
根据上面的算式和收益矩阵的分析可以得出，地方政府和食品企业最终的“纳什均衡”可以表达为：(D1，E1)=(p*，q*)和(D2，E2)=(l-p*，q*)。但是对于均衡(D2，E2)来说，由于地方政府的利益行为，加上食品企业出于对暴利的追求，会想尽办法来进行行贿，在各种利益的诱惑面前，难免有一些地方政府的工作人员会进行“寻租”，因此造成(不“寻租”，行贿)这个均衡并不稳定，而可能形成(“寻租”，行贿)即(D1，El)的均衡。求解的最终结果可以看出，能够影响地方政府进行“寻租”和食品企业进行行贿的，就是地方政府工作人员“寻租”的概率p以及食品企业行贿的概率q。对地方政府来说，如果食品企业行贿的概率q>q*，那么地方政府工作人员选择“寻租”的可能性更大；对于食品企业来说，如果地方政府工作人员“寻租”的概率p>p*，那么食品企业更加会行贿。结论是如果将地方政府“寻租”概率和食品企业进行行贿的概率降低的话，比如“寻租”降到p*以下，行贿的概率降到q*以下，这样肯定有利于食品安全问题的解决。
政府的地方保护主义助长了食品安全问题的产生。随着政府分税制的改革，中国地方财政自给能力减弱。地方财政不能自给，依赖中央财政转移支付及地方举债等办法解决平衡，这本是正常现象，但由于中国的转移支付制度还存在缺陷，中央对地方财政的补助没有发挥有效的平衡地区间公共财政能力的作用。中国对地方政府举债也进行限制，地方也没有税收立法权，不能根据本地情况开征地方税种。这样，地方财政的支付比较困难。地方政府为了获得地方经济飞速发展所带来的财政收入的增加，追求地方和部门利益，保护主义就应运而生，而它同时也加剧了地方政府在食品安全问题管制执行中的失灵。
(3)责任追究机制不合理
根据委托—代理理论，政府作为国家利益和社会利益的代理人，在市场失灵、公共利益遭受破坏的情况下理应出面进行干预和调节，在最大程度上保护社会利益和消费者的合法权益。由此生产者与消费者的博弈关系便自然地部分折射到生产者和监管者之间。
政府对食品生产者进行监管是有成本的，当然监管的结果，如对不安全食品生产者进行处罚可以作为监管的收益。如果收益大于成本，则政府倾向于监管；反之，则倾向于不监管。对于生产者来说，如果违法成本大于生产成本，则倾向于生产安全食品；反之，则倾向于生产不安全食品。
我们假设食品生产者守法生产的预期净收益为R1，违法生产的预期净收益为R2=R1+R*(W)-μC(W)(P/F，δ，t)。其中，W表示违法涉及的资金量，⑥R*(W)表示因违法行为获得的额外收益，μ表示监管力度系数，这里用违法行为被查处的概率来替代，因此0≦μ≦1。⑦(P/F，δ，t)=1/(1+δ)t为“终值折现”系数，δ为“折现率”，表示个体的时间偏好。因为违法行为一般要过一段时间才能被发现，在“折现率”δ为一定的前提下，被发现越晚的话，即t越大，成本的现值越小。
在监管者与被监管者的支付矩阵中，R1和R2的大小关系可能有两种情况：1.法规规定的惩罚措施足够严厉，使得违法行为被查处后的成本高于违法的额外收益，也就是说有R2
我们假设当食品生产厂商即被监管者选择违法，而监管者选择绝对的严格监管时，厂商收益为R2=R1+R*(W)-C(W)(P/F，δ，t)；当食品生产厂商即被监管者选择违法，而监管者选择绝对的不监管时，厂商收益为R3=R1+R*(W)。绝对的严格监管和不监管均属极端情况。考虑到μ值的存在，以上博弈变为一个混合博弈，即监管的概率为μ，不监管的概率为(1-μ)。则经济个体选择违法的期望收益为：μR2+(1-μ)R3；选择守法的期望收益为R1。此时，食品生产者的行为选择取决于[μR2+(1-μ)R3]与R1的比较。显然，μ值越小，前者大于后者的可能性越大，他们越倾向于选择违法。
在一期博弈中，假定μ、t值由监管部门外生决定，控制人可根据监管机构过去对违法事件查处情况的观察或自己的切身体验即学习过程形成对μ和t值的预期。如果由于长期存在μ值较小而t值较大，则会使得违法的预期成本C(W)(P/F，δ，t)很低，净收益值较大，经济个体倾向于选择违法行为。与之同时，食品生产者还可以通过对监管者进行贿赂等手段来达到降低μ、延长t的目的。如果因此降低的成本大于贿赂支出，他们就会有动力去行贿。
在食品生产厂家与政府监管部门的博弈过程中，食品生产厂家有守法或违法两种选择；监管者有严格监管、不监管、威胁但不查处三种选择。为便于分析，假设监管者的“严格监管”是违法必究；“不监管”是现在不管以后也不管，现实中存在的监管部门无关痛痒的“警告”、“谴责”，由于对当事人利益影响不大，也视同不监管。“威胁但不查处”则较为特殊，先警告，若还要违法则可能遵从类似“事不过三”的原则转用“严格监管”严厉查处，但也可能是继续警告却没有实质性行动。对监管者究竟会采用何种选择或者说采用各种选择的概率是多少，被监管者会根据过去的观察或自身的实际体验来作出预期，分析收益成本状况，作出相应选择。
据此可推出以下可能结果：1.若监管者始终严管，则被监管者违法成本很高，守法是占优的；2.若监管者始终不监管，则被监管者违法是占优的；3.若监管者总是威胁却无实质性行动，其威胁将被视为“不可置信威胁”，结果与不监管一样，被监管者违法占优；同时使监管者的话语“不可信”，因此信誉受损；4.若监管者没有一个稳定的选择原则，对某些对象严而对某些对象松，被监管者会根据前期经验来调整行为，如在运动式执法来之前守法，“风头”过去后再违法的“猫鼠游戏”，并极有可能通过贿赂谋求对自身放松监管，“俘获”监管者。这种情况下，监管者信誉同样会严重受损。
从中国政府对食品业的监管来看，我们对制假售假行为处罚仍然较轻。从处罚力度上来说，对违反食品安全行为的企业除了没收物品、处以罚金，最重的不过就是吊销许可证。而在发达国家，法律对于出现问题的商家惩处是相当严厉的，一般对食品质量安全事故采取重罚。如美国法律规定，无论金额大小，只要制假售假，均属有罪，处以25万美元以上100万美元以下的罚款，并处5年以上的监禁，如有假冒前科，罚款额可达500万美元。这样的处罚使经营者就像珍惜生命一样维护食品的安全。相较而言，中国政府的力度实在是太轻，很难对生产经营者造成震慑作用。
三、针对食品安全问题的“双灵”对策
针对食品安全问题“双失灵”，必须双管齐下，从市场与政府两个层面对症下药进行有效治理与防范。
1.市场机制的制约要灵
市场机制的制约要灵，就要通过畅通信息渠道，使食品安全品质的信息在食品供应链上传递，打破食品安全信息不对称现象，通过产品的优胜劣汰机制制约食品经营企业的机会主义行为。
(1)建立食品供应链追踪体系
建立食品供应链追踪体系，使消费者能够检验食品从生产基地、加工企业、流通企业等食品供应链上每一个环节的相关安全信息，约束食品经营企业因可能逃避责任追究而实施的机会主义行为，使企业对供应的食品负责任，同时还有助于食品召回制度的实施。这里不仅要制定并落实食品安全信息标识制度，规范各类食品的标签标识；而且在食品生产、流通、销售等各个环节落实“索证索票”制度，这是保障食品事故追查、实施食品召回的关键环节。
(2)建立食品经营企业信用体系
通过建立食品经营企业信用体系，向消费者传递食品经营企业的信用信息，有助于形成诚信经营市场秩序，引导食品经营企业守法经营。食品经营企业信用体系主要包括征信制度、信用评价制度、信用披露制度、信用奖惩制度等内容。完善食品经营企业信用体系，关键的环节是信用信息的征集以及信用信息的披露。在征集环节，各地区、各部门、各行业应当积极配合政府公共信用信息交换平台的建设，建立中央数据库，统一整合资源；在披露环节，要建立一个公开、便利的食品安全信用查询系统，保障信息传达畅通。
(3)建立食品安全信息发布机制
建立食品安全信息发布机制，就是要及时通过电视、广播、报刊、网络等媒体向社会公众通报食品质量监测状况，公布高质量的食品，通报不合格的食品，给消费者提供更多的食品安全信息。通过建立食品安全信息发布机制，改善食品市场信息不对称的状况，缓解食品安全市场失灵问题。
(4)建立统一的食品认证认可体系
建立统一的食品认证认可体系，通过权威机构对食品经营企业生产经营的食品以及其食品安全经营管理实施认证认可，可将食品的“安全”品质信息标识化，便于消费者辨识而获取食品安全的信息。
2.政府监管的制约要灵
(1)建立集中化食品安全监管体制
借鉴部分发达国家的监管经验，如，英国、加拿大、澳大利亚等国家均成立了食品安全部统一主持全国食品安全监管工作，美国则将总统食品安全委员会改为实质性领导地位的最高权力机构。我们是否也可考虑在国家一级成立国务院食品安全委员会，统一协调、管理涉及食品安全的相关部门。
(2)监管的职责分工明确到位
只有职责清晰，才能落实监管责任，提高政府监管部门的责任意识和监管主动性。政府层面应该对各部门的监管职能进行全面的梳理，进一步明确细化各部门职责，并根据监管实际情况，及时对界限不清、职责不清的监管领域、监管环节进行协调明确，监管职责到位，并确立食品安全政府行政首长负责制。
(3)加强对政府食品安全监管的问责
在明确监管职责、落实监管责任的基础上，要加强对政府监管部门履行职责情况的监督，发生食品安全事故时，加强责任追究，实施“问责”制度；同时要建立一套较为完善的食品安全监管绩效考核机制，将食品安全监管效果予以量化并作为衡量政绩的重要指标。通过严厉的“问责制”，提高政府监管的失职成本，促使政府监管部门监管职责的自觉履行。
(4)提高对食品违法行为的处罚力度
行政处罚是威慑违法经营企业、制约食品经营企业食品违法行为的主要因素，在政府与企业的利益博弈中，处罚的力度将直接影响食品经营企业的行为选择。要通过立法提高对食品违法经营行为的处罚力度，有效制约食品经营企业因存在侥幸心理而实施的不法行为。对问题特别严重的企业，就要罚到企业永世不得翻身。
(5)创新技术手段提高政府监管效率
针对目前食品安全监管力量相对不足的状况，要通过运用新技术、新方法，提高政府食品安全监管的“软实力”，提高政府监管效率。要借鉴上海市猪肉安全管理体系的经验，充分运用信息化手段，提高对各经营环节、各类食品经营主体的监管、约束力度，同时也降低政府的监管成本。可以通过食品经营企业信用分类监管系统、食品安全风险评估和风险预警系统等工具，提高政府监管效率，减弱政府对监管人员数量的依赖，降低监管成本。
注释：
①《中华人民共和国食品安全法》(主席令第9号)，自2009年6月1日起施行。
②正外部性是指一种经济行为给外部造成的积极影响，使他人减少成本，增加收益。
③负外部性是指一种经济行为给外部造成消极影响，导致他人成本增加，收益减少。
④现有的制度背景是市场经济下主体机会成本倾向加剧，制度安排滞后。
⑤适格：指对于诉讼标的特定权利或者法律关系，以当事人的名义参与诉讼并且请求通过裁判来予以解决的一种资格。
⑥为简化分析，我们不考虑其他可能影响违法收益水平的因素，仅认为违法收益与涉及资金量正相关。
⑦若μ=0，表示任何违法行为都不会被查处，若μ=1，表示所有违法行为都会被查处。这显然是两个极端，实际情况为0<μ<1。
