国家区域发展规划中的文化政策问题研究

王晓静

(上海交通大学 媒体与设计学院，上海 200240)

20世纪90年代末，中国陆续出台了西部大开发、促进中部崛起和振兴东北老工业基地等区域发展战略。自21世纪以来，特别是从第十一个“五年规划”开始，中国将“国民经济和社会发展计划”改为“国民经济和社会发展规划”，更强调国家对长远、宏观目标的重视。为加强对区域发展的指导，推进区域经济的科学发展，之后又陆续出台和批复了广西北部湾经济区发展规划、珠江三角洲地区改革发展规划纲要、黔中经济区发展规划、中原经济区发展规划等多个区域性政策文件，并且出现了区域规划的编制工作从地方层面上升到国家层面的趋势，政府和学界将这些由国家批复实施的区域性规划称为“国家战略”。区域规划作为区域管理中最有成效的一种协调手段，目前也越来越得到城市管理者与政策研究者的重视，但以往对区域发展规划的研究主要集中在对国外区域规划理论的引介及本土化应用(吴之凌，2009)、区域经济空间规划(刘乃全，2005)、区域政策内容演变(石碧华，2010)及区域资源、空间、管理体系研究(何丹，2011)等方面。

中国区域发展研究向来有“重富”传统，长期以来，区域规划以经济增长为中心，因此，促进区域协调发展、保持经济平稳增长及保护区域生态环境等具体内容的出发点都是为了培育和加强区域经济增长点。自国家“十二五规划”明确提出要“坚持社会主义先进文化前进方向，弘扬中华文化，建设和谐文化，发展文化事业和文化产业，满足人民群众不断增长的精神文化需求，充分发挥文化引导社会、教育人民、推动发展的功能，增强民族凝聚力和创造力”之后，从文化大发展大繁荣的角度切入区域发展规划的编制，成为近年来各级政府编制区域规划工作的重心，但从区域发展规划角度展开的文化政策研究还不多。“区域”作为一个地理学概念，常以地理和经济特征为划分基础。从“沿海”、“内地”的两分法，到东部、中部和西部的三大地带，再到最热门的“主体功能区规划”，少有从文化角度进行的区域划分。但正如江南文化、岭南文化之于齐鲁文化、西域文化的显著区别，各区域在文化上的差异往往更深入人心。因此，对现有的国家级区域规划中文化内容的研究就显得尤为紧迫，只有如此，方可看出中国在“文化强国战略”下实施的系列步骤的合法性与合理性。

一、区域发展规划中文化政策的分类及特点

目前已得到国家有关领导部门批复的区域发展规划层出不穷、花样繁多，基本覆盖全国各个省市。内容上主要是对区域社会经济发展的总体规划，包括土地利用、城镇建设、基础设施和公共服务设施布局、环境保护等方面作出的总体部署，并且常把文化方面的内容和教育、体育、卫生、社会福利与社会保障等内容一起写入“社会事业”章节里。而按照“教科文卫体”的惯例划分，本文所涉及的文化政策内容仅仅是撇除了教育、卫生、体育、科技等其他领域政策的一种政策形态；另外，很多规划将文化产业政策放置在产业发展大类下。但是考虑到文化产业的特殊属性，本文也将其列入考量范围内。另外，文化政策作为公共政策的一个组成部分，在功能上基本可分为管制、引导、调控、分配四类。在不同的文化活动领域有针对性地偏向某一功能，是文化政策区别于其他政策的一个特点。具体来讲，文化政策的管制(制约、禁止)功能一般体现在“文化市场管理”、“文化体制改革”、“网络文化建设”等方面；文化政策的引导功能一般体现在“城市文化品牌”、“城市精神塑造”等方面；文化政策的调控(调节、控制)功能一般体现在“旧城改造”、“文物开发与保护”等方面；文化政策的分配功能一般体现在“文化设施建设”、“文化资源共享”等方面。具体分类及功能见表1：

表1 区域文化政策主要内容分类及功能

由表1可知，由于区域文化政策在功能上仍偏向管制与调控，引导与分配功能显得孱弱无力，显示出区域文化政策的可接受度较差、上升为法律的可能性也较低，因此，不利于政策效果的最大化实现。

另外，通过研究发现，区域规划中的文化政策在制定程序上有两个特点：

1.区域规划的上报主体一般是该区域首位城市的人民政府、区域各省人民政府或两者联合上报。编制主体一般也是政府的相关政策研究机构，但一般不予对外公布，即政策的生产者实际上并不享受政策效果的正面影响，也不用承担可能的决策失误后果。

2.出台或批复此类区域规划的部门一般是国务院，也有以国家发展和改革委员会(简称国家发改委)或住房和城乡建设部等具体部委作为批复的发文机关的，但较多出现的是国家发改委，其他较少。这与国家发改委的职能密切相关，国家发改委有“组织拟订区域协调发展的战略、规划和重大政策”的职能。

在内容上又有如下四个特点：

1.从历史演变来看，近几年的政策内容对于文化的关注度逐年提升，大致体现出从粗到细、从少到多的特点。“从粗到细”具体是指，文化政策内容从纲领性地提出发展目标丰富为对具体文化产业类别或文化设施的建设指导；“从少到多”指的是，关于文化建设的条目、范围逐年增加、细致、全面。

2.“文化”与“产业”关系密切。大部分文化政策中将文化产业归入现代服务业提出实施目标与细则，主要为了强调文化产业对当地产业转型起到的带动作用，其中，发展会展业、旅游业几乎成为所有区域文化建设的必经之路。另外，数字出版、动漫游戏、移动多媒体等新兴文化产业也成为各地竞相追捧的热门支柱性产业。在全国一盘棋大力开展“文化强国”战略的当下，文化产业作为新兴产业成为转变各地经济生产方式的一种普适方式。

3.强调文化事业建设。推进公共文化服务体系建设，加强非物质文化遗产保护与传承，是每个区域在制定发展规划时普遍关注的问题。由于文化又具有很强的意识形态特点，因此强调文化事业的社会效益，统筹考虑城乡之间的协调发展，也是迎合和谐社会建设的需要。各地都提出要大力推进文化信息资源共享工程，特别是对农村文化建设格外重视，除了加强县级图书馆和文化馆、乡镇综合文化站、社区文化中心和村文化室等的建设之外，还有诸如“十分钟文化圈”、 “十里文化圈”，文化下乡活动，农村电影公益放映工程和农家书屋等具体惠农工程。

4.注重文化资源的可持续利用与坚持文化创新成为推动区域经济发展的一大要素。“文化建设通过对反映社会群体利益、愿望和意志的理想信念、价值标准、道德风尚、行为规范等的确立,有利于形成适应经济发展的先进文化理念和文化环境,支配人的行为,调节社会关系,为经济的发展提供强大的精神动力,激发起经济主体巨大的主动性、积极性和创造性,从而产生创造力,推动经济迅速发展。”[1]因此，部分区域发展规划中开始重视地方文化的保护与可持续开发，以文化创新的形式推动区域经济整合。

二、区域发展规划中文化政策的主要问题

区域发展规划的初衷一般都是以“1+1>2”的美好理想增强区域内各城市整体实力的提升，而在以“经济建设”为主要目标的规划中加入“文化”内容，也是出于这一“强强联手”的现实意图。正如与被专家反复讨论的“中国式城市化”类似的，“中国式区域文化政策”也难免存在着种种“生产过程中的阵痛”。仅从以上几个特点来说，一方面它们表现出有关部门在制定政策时的普遍关注点；另一方面，也对应投射出六个问题：

第一，文化政策缺乏体系。我国至今没有一部成文的文化法，导致各类文化政策没有可依据的法律支持，甚至连文化政策的内涵也不确定。虽然，国内外学者都对“文化政策”的概念做过一些界定，如吴鸣认为：“文化政策是国际组织和政府机构，在一定时期为实现文化发展特定目标，通过政策成本与政策效果的比较，对与文化发展相关的社会公私行为所作出的有选择性的约束和指引。”[2](P4)邱明正指出：“文化政策是一定社会特定时期文化运行规则的体现,是文化生长、发展的自我规范、自我约束机制,是国家对文化生产、文化流通、文化消费有目的有组织的自觉指导和有效管理、监督的重要依据,直接制导着文化发展方向、方针的贯彻执行,规定着文化增长的动力”，并认为,文化政策是国家政策体系中的一个不可或缺的组成部分,是一个国家、民族特定时期制度文明的显现。[3](P2)胡惠林将文化政策界定为：“文化政策是国家在文化艺术、新闻出版、广播电视、文物博物等领域实行意识形态和行政管理所采取的一整套制度性规定、规范、原则和要求体系的总称,是有别于教育政策、科技政策的一种政策形态。”[3] (P1)钱国旗认为,文化政策是统治阶级实施文化管理和意识形态统治所采取的规章制度、原则要求、战略策略的总称,直接表现了统治阶级在特定历史时期的文化自觉、文化意志与政治利益。[4]毛少莹认为：“所谓文化政策,即社会公共权威在特定情境中,为达到一定的文化目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动,其表达形式包括法律法规、行动规定或命令、国家领导人口头或书面的指示,政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。”[5]康宁哈姆认为，文化政策研究指的是使用管理公共财物的方法来对文化进行管理。[6](P13～22)1988年,联合国教科文组织在斯德哥尔摩召开的“文化政策促进发展”政府间会议指出:“文化政策是发展政策的基本组成部分。”但至今没有一个统一的表述与界定，许多区域规划中对于文化内容的规划比较随意，不仅没有统一的内容范围，而且分类也较混乱，如各区域规划将文化内容放在“社会事业”、“公共服务”、“社会建设”、“基础设施”等各种类别下面；如大部分区域规划将“文化事业”与“体育”归为一类等现象，表现出文化规划的制定者在缺乏系统理论指导的情况下逻辑不清、判断不明的现实困境。

第二，政策内容及定位雷同。文化政策本就是一个异常繁杂的系统，由于牵涉到太多“意识形态”的东西，文化政策的编制会有更多的限制条件，创意、创新的想法往往会因可能存在的风险而被叫停，于是，“随大流”与“跟风”行为成为文化政策研制过程中普遍存在的一个痼疾。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中“加强社会主义文化建设”一节，主要强调“加强思想道德建设”、“丰富人民群众精神文化生活”、“深化文化体制改革”；《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中“传承创新推动文化大发展大繁荣”节，则强调“提高全民族文明素质”、“推进文化创新”、“繁荣发展文化事业和文化产业”。细读之会发现，后者是在前者基础上的深化与拓展，而“十二五规划”中的“建设社会主义核心价值体系、拓展群众性精神文明创建活动、营造良好的社会文化环境、创新文化内容形式、深化文化体制机制改革、大力发展文化事业、加快发展文化产业”等内容，已然成为区域规划中文化政策内容的编制模板，不仅没有跳出这个框架的可能性，而且发展到越来越相似的地步。甚至对于以经济发展为主要规划目标的区域规划而言，文化内容往往只是为了在大的时代背景下迎合中央政策的某种点缀，或者是一种变相的要地、要资金的方式。仅以“文化产业”而言，由于中央出台了一些鼓励文化产业的优惠政策，“上行下效”的结果就是地方蜂拥搞文化产业，如湖南、海南、安徽、河南、福建等地都将动漫游戏产业作为当地发展经济的一大支柱产业。甚至在区域内部，同类型的文化园区重复建设现象也非常严重，各地都有各种名目的历史文化名城名镇名村、民俗文化博物院等。

第三，政策制定主观性太强，多催生型少原发型定位。无论是经济较发达的沿海沿边区域如图们江、海南、广州南沙新区、山东半岛等地，还是四面环山的内陆城市如成渝经济区、黔中地区、川渝与中原等地都将文化发展目标投向国际，提出通过举办具有国际影响的文化交流活动，带动人员往来和经济技术合作。然而，文化不同于经济，文化品牌的打造仅凭资金、技术是远远不够的，靠政府政策催生有竞争力的文化品牌并不一定成功，当地自身的强大文化创造与消费能力才是关键因素。随着“全能型政府”的诞生，制定者对于文化该如何发展、往哪个方向发展也近乎全知全能，“长官意志”与“官本位”思想在政策制定过程中尤其突出，甚至出现“换一届领导换一个规划”的情况。这一点也可从文化产业发展政策在数量上远远大于其他政策窥见一斑，关于文化产业发展的内容在各规划中占篇幅最大，条目最细，目标最具化，是否需要开发某一类文化产业、建造某一个文化产业园区、主打某一个文化品牌等，都基于它是否是当今主流，是否能得到最大收益，而非是否是当地市民最喜闻乐见的文化艺术形式。

第四，重硬轻软，公共文化服务水平不均。一方面，由于我国长期以经济建设为中心，许多经济欠发达区域依靠《全国地市级公共文化设施建设规划》的相关规定，以建设基础文化设施为由拿国家的经济补贴，既可拉动地方经济，又能恶补这一可量化的文化发展指标，但普遍缺少对公民精神文明建设的重视(纵观以上各条文化政策，仅珠三角、长三角、中原经济区明确要求提升公民文明素质)，导致了文化设施空置率较高，文化发展目标缺少人文内涵的后果。另一方面，几乎所有的文化政策都提到加强对农村地区文化建设的力度，对农村地区的格外重视恰恰说明农村在享受公共文化服务水平方面的不公平待遇，而农民的精神文化需求仅靠送戏送书的施舍形式是很难真正得到满足的。

第五，多宏观与长期规划，跟不上现实变化。正如目前流行制定中长期规划一样，区域文化规划往往也将时间跨度尽量拉长，动辄把目标定在2020年，或者是在全区域内统一标准、统一规划。由于文化领域的创意性与不可控性，过于盛大的项目与长远的目标的结果常常并不如人意，规划赶不上变化、创意不如随意也有可能。这一方面显示出区域文化规划的制定者对文化所特有的发展特性的把握不准确；另一方面也是中国在改革开放初期，城市化快速发展的特殊时代背景下，文化政策研究者缺乏实证研究的理论基础与个案研究的基本能力的真实写照。

第六，缺乏刚性指标，政策效果不明。由于政策没有法律的强制性，文化规划又不同于土地等规划，缺乏有力的硬约束，文化政策在执行过程中，虽然对政府的绩效考核早已跳出“经济GDP”的窠臼，出现了“绿色GDP”、“人文GDP”、“文化GDP”等系列新兴术语，表现出政府与学界对城市发展的全方位思考，但仍存在换汤不换药的老问题，即“以产出衡量发展实力”，如“文化GDP”片面以文化产业增加值为衡量标准即为一例。 事实上，我们可以将文化政策分为生产型文化政策和消费型文化政策。生产型文化政策，最主要的目标是要建立一种低水平、高效率的文化生产力，以促进经济发展；消费型文化政策，目标是促进文化消费，提高社会文化福利，以提升全民文化水平。但无论哪一种，都缺乏有效的评估体系。

三、提升区域规划中文化政策质量的建议

由于中国历来有官员异地任职的传统，很多城市的管理者往往也会有“过客心态”，对地方事务的不熟悉与对地方文化的陌生感，很难让他们投入大的精力去研究没有短期效益的区域性文化政策的制定。另外，区域政策不同于国家政策或城市政策，它比国家宏观政策更强调区域的特殊性，比城市政策更强调区域间的协同性，而“区域”是没有最高管理者的，每个参与者(城市)常会以“旁观心态”来看待整个区域的文化发展。“过客心态”与“旁观心态”导致了前述诸多问题的产生。而相比较土地、资源、人口等可量化的硬性指标，文化的包容性、共享性使得从文化角度促进区域经济协调发展成为更加温和、可行的一种方式。因此，对文化政策内容不能再仅限于照搬国家层面的文化规划，而是应该在积极思考的基础上提出真正有针对性、建设性、可操作性的政策措施：

第一，建议全国人大在宏观层面制定指导文化发展的《文化法》，[7]对文化政策的内涵、外延作明确界定，为地方政府制定具体的文化政策提供法律依据与政策引导。并由国家发改委牵头组织专家构建区域发展政策体系，厘清区域文化政策与区域发展政策的内在逻辑，制定出区域文化政策编制流程与评价指标体系。国家宏观文化政策只是提供法律依据，在各地方政府具体编制区域文化政策时，不能“依葫芦画瓢”，太过务虚，可以参考使用“听证制度”，邀请该地区的民间文化工作者献计献策，提出具体、实际、针对区域特点的想法和意见，为对该区域文化发展有想法的普通市民广开言路，使文化政策真正“接上地气”。

第二，建议国家有关部门组建专门的专家队伍，建立文化政策数据库，为学术界提供一个全面的政策信息平台，鼓励、扶持专家学者对各类文化政策效果进行跟踪分析研究，以帮助政府部门监督与管理文化政策的实施效果，改进文化发展规划。并根据各阶段各区域的实际情况，对每年上报的区域文化发展规划进行统筹协调，给予专业性的修改指导意见，以鼓励各区域错位竞争，摒弃盲目跟风的陋习，抛弃贪大求全的心态。各区域内部也应加强地方高校、研究机构与政府决策部门的学术合作，设立该区域文化政策实施效果监测评估小组，由政府文化主管部门牵头，联合各类学术力量对本地的文化建设事业展开实地走访、调研，以获得第一手反馈资料。

第三，建议加强政府的宣传与教育力度，从观念上改变农村文化落后、城市文化先进的对立心理。事实上，农村文化本身的生命力并不比城市文化弱，甚至在某些地方文化的传承方面，农村发挥着更大的作用。因此，我们需要的是对农村文化建设的形式加以丰富、创新，在农村生活的传统伦理道德观与民风民俗仪式被不断西方化、商业化的当下，变救助、补贴文化资源保护活动为扶持、政府购买乡土文化品牌的形式，从而提升农村地区的整体文化品位及文化品牌的影响力。

区域发展规划中的文化政策内容往往是各所在城市制定文化发展规划的指导文件，直接关系到各城市在文化建设事业上的成败，“在当代中国,文化已超越了传统的作为政治附属物的观念,而被普遍认同为培育核心竞争力、竞争优势和提升软实力的核心价值要素之一”。[8]特别是“十二五”规划出台以后，各地都提出建设“文化大省”、“文化强省”等宏伟目标，并坚信经济上的差距可以用文化弥补，实现弯道超车，缩短与发达城市的差距。但是，“文化政策”作为政府指导和推进文化发展的长远谋划,不仅反映着城市的经济社会发展的水平和需要,同时也反映着公共管理主体对城市文化的深刻认识，“城市文化的衰落、城市形象的扭曲、城市生活方式的不和谐与精神生态的严重污染，是人们对城市产生怀疑、不满、厌恶甚至怨恨的内在根源”。[9]合理、完善的区域或城市文化政策，既是推动复兴城市文化的首要条件，也是结束各种“文化搭台，经济唱戏”局面的有效装备。

[1] 彭宗平.区域文化与区域经济发展对策[J].区域经济与产业经济,2010,(5).

[2] 吴鸣.公共政策的经济学分析[M].长沙：湖南人民出版社，2004.

[3] 胡惠林.文化政策学·序[M].上海：上海文艺出版社，2003.

[4] 钱国旗.历代文化政策及其得失[J].青岛大学师范学院学报,2007,(4).

[5] 毛少莹.中国文化政策30年[J/OL].文化发展论坛网，http://www.ccmedu.com/bbs35_75790.html.

[6] Cunningham, S.Culturalstudiesfromtheviewpointofculturalpolicy[A]. J. Lewis& T. Miller.Criticalculturalpolicystudies:Areader[Z]. Ox -ford, UK: Blackwell , 2003.

[7] 肖金明.文化法的定位、原则与体系[J].法学论坛,2012,(1).

[8] 李宁.国内区域文化发展战略比较[J].学海,2009,(6).

[9] 刘士林.中国城市发展的深层问题与文化自觉[N].文汇报，2011-08-08.