社会管理创新视野下的社团组织发展

2013-03-15章亮亮

社会治理理论 2013年5期

章亮亮

社会管理创新视野下的社团组织发展

章亮亮＊

改革开放以来，我国的社团组织作为公共管理领域的新生力量获得了快速发展。在当前政府职能转变、社会管理创新的大背景下，社团组织的进一步完善和发展对于满足人民群众多元化社会需求、提高公共服务质量和效率的意义尤为重大。目前，包括上海市浦东新区在内的我国各地方政府都在引导、培育、支持社团组织发展方面进行了一些有益的探索，但由于种种原因，我国社团组织仍然面临着资金来源、制度支持、管理体制等诸多问题，极大地制约了社团组织的发展。我们应当借鉴社团组织发展成熟国家的先进经验，在社团组织入口管理、政府支持社团发展途径和政府与社团合作模式等方面，进一步加强政府的扶持和监管，促进我国社团组织的健康发展，提高社会治理水平。

社团组织社会管理公共服务

“处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好。……要创新公共服务提供方式，把政府工作重点放在‘保基本’上，在非基本的公共服务领域，更多发挥市场和社会组织作用。”国务院总理李克强在今年5月召开的国务院机构职能转变动员电视电话会议上强调。

在国家放松管制、逐步推动之下，同时也是在“全球结社革命”的大背景下，我国社团组织获得了广阔的发展空间。党的十八大报告在论及“社会建设”时也明确提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。在此背景下，上海市浦东新区在推动社会管理创新、支持社会组织发展方面做出了创新性的实践探索，创立了全国第一个以公益组织为主体的公益服务园，打造了一个多部门（政府、企业和社会组织）合作的发展平台。通过政府对社会组织的指导和扶持，鼓励社会组织接管政府角色退让后的公共服务领域，不断激发市场主体的创造活力和社会发展的内生动力，构建多主体参与的现代社会管理体系。在我国当前经济社会发展的形势下，需要有更多的社团组织以一种相对独立的角色协助政府满足各种社会需求，需要政府进一步简政放权、转变角色，这同时也带来了重塑新型政府与社会组织之间关系的需求。

一、我国社团组织的功能定位

我国《社会团体管理条例》规定，社会团体是指由“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。其实各种类型的社会团体在组织模式、目标任务、活动方式上都存在较大差异，要想对社团组织下一个准确的定义或是精确的分类是非常困难的，不论是国内还是国际上对此也都有不同观点。美国一般将社团组织称为“第三部门”或“非营利部门”，法国则称为“社会经济”，还有的国家也称为“非政府组织”、“独立部门”或“公民社会”等。改革开放以来，我国政府进行了多次的机构改革，政府职能从高度集权转向逐步放权，从一开始在经济领域实行政企分开、不断扩大企业的自主经营权，到在政治、财政、社会管理等各方面向基层地方政府分权，再到逐步扩大公民权利和社会活动空间，将政府不应该管也管不好的事情交由社团组织负责，引导人民群众通过建立行业组织、同业组织、志愿组织等各种社团来依法管理好自己的事情。

现代社会中，社团组织作为与政府、市场并行的第三股力量，在社会福利、环境保护、教育科研、医疗卫生等领域发挥着重要而积极的作用。Michael Lipsky 和Steven Smith 认为非营利组织和政府的根本区别不在于他们的组织目标不同，而在于他们在实现共同目标的过程中所使用的方法不同。我国的民间社团组织经过几十年的发展，也已经成为公共管理领域的一支新生力量，在整合社会资源、促进社会可持续发展中发挥着重要的作用，改变了我国传统的政府与社会截然分开的政治生态。从经济学上看，社团组织可以有效实现对“市场失灵”和“政府失灵”的补充，也因此被称为“第三部门”；从社会学上看，社团组织实现了公众自治，对于满足多元化的社会需求、促进社会互信互惠发挥了重要的作用；从政治学上看，社会团体作为表达特定利益、争取合法权益的主体毫无疑问具有民主治理的意义。当然，目前我国社团组织的主要功能仍然是协助政府部门提供补充性的公共服务，因为社团组织具有政府所不可比拟的优势，比如更容易深入社区接近服务对象，能更灵活地根据社会需求及时调整服务内容和方式，处理高风险的社会问题时具有更中立的地位和天然的优势等，因此，在很多方面都发挥着政府助手的功能，不仅促进了整个社会福利水平的提高，也推动了政府的社会管理创新实践。

我国社团组织的基本定位是社会自我治理的重要形式，我国政府在社团组织的培育和发展过程中也始终坚持政府主导、政府推动、政府监管的模式。

浦东新区的公益服务园在实际运作中建立了六大机制——包括专业孵化机制、规范引领机制、人才输送机制、公共服务机制、项目发展机制和供需对接机制，在帮助社会组织建立发展、引导社会组织规范服务、增强社会组织管理能力方面，有力发挥了政府的扶持和引导作用，进一步提高了社会管理的效能。现阶段，我国政府和社团组织之间是一种互相合作、彼此需要的关系：社团组织仍处于发展阶段，需要借助政府的行政资源来帮助自己获得更多经费支持和发展机会；行政职能转变的改革背景下，政府需要社团组织在社会生活的众多领域承接管理职能。因此，浦东新区的公益服务园通过打造一个有形的物理平台助推了政府和社会组织的合作，不仅能为政社之间的项目合作提供对接机会，还能通过园区内各社会组织的管理实践发现问题和新的需求，推动相关政策的出台和完善，进一步深化了政府决策创新和服务功能创新，有效推动社会管理的多部门合作和管理效能。

二、我国社团组织发展中的制约因素

自1945年《联合国宪章》中首次使用“非政府组织”一词以来，随着科学技术的迅速进步和经济社会发展的需要，全世界各类社会团体开始蓬勃发展，各阶层自发组成自治团体、投身公益事业，以满足更高的社会生活需求。据统计，1998年美国约有120万个非政府组织，其工作人员和志愿者占总人口的10%；英国非政府组织支出占整个GDP的4.3%，有近100万人在其中就职，全国半数以上的公民经常参加志愿活动。我国的社团组织也在短短几十年间实现了快速发展，据民政部统计资料公布，截至2008年底，全国共有社团组织23万个，此外还有为数众多的没有在民政部门登记的事业单位及社会中介组织。但是，我国社团组织在发展过程中也不可避免遇到很多困难，存在不少问题，制约着社团组织的成熟和发展。

根据李景鹏教授《北京、浙江两地调查的总的一般性的分析报告》中的相关数据表明，最不利于民间组织发展的问题依次是：缺乏资金、场地（北京38.7%，浙江40.8%）；管理体制太严格、太混乱，限制过多（北京33.4%，浙江22.7%）；对社会团体的定位不清，法律地位不明确，相关立法不健全（北京22.8%，浙江20.5%）；政府不够重视（北京22.0%，浙江19.9%）等。清华大学 NGO 研究所2000年对 1508个民间组织的调查结果表明，其中 41.4%表示现在面临的最大问题是缺乏资金，其次是活动场所和办公设备、政府支持力度不够、缺乏人才、缺乏信息交流与培训机会、相关法律法规不健全、组织内部管理不规范、政府行政干扰太大等问题。

总体而言，当前我国社团组织发展中面临的困境主要包括外部障碍和内部制约两个方面：外部障碍主要包括双重管理导致部分民间组织因找不到业务主管部门而无法登记，关于民间组织的立法分散、立法层级偏低，捐赠接收和财政税收激励制度程序规定刻板、影响捐赠热情，志愿者管理工作缺乏法律、法规等指导性文件等；内部制约主要包括经费短缺且来源比较单一，社团组织自身专业化程度不高，治理机构和自律机制不健全等问题。浦东公益服务园通过提供场地、小额补助等扶持政策帮助新生公益机构成长，通过实践积累建立公共服务规范和行业标准，解决了部分社团组织发展中面临的困难，社会组织的“质”和“量”得到了持续发展。但是社团准入严格、专业人才匮乏、资金来源有限等方面的制约因素也不是一级地方政府部门有能力在短时间内完全改变的，必须在不断探索和实践的基础上，充分发挥政府与民间的双重动力，共同推进社团组织的健康发展。

三、协调政府和社团关系，推动社会管理创新实践

社会需求的多层次性要求公共服务的提供能实现更高的专业化水平，因此必然需要更多的社团、也一定会出现更多的社团来满足社会不同群体的复杂性需求，这也是现代社会生活的基本特性。浦东新区打造的公益性社会组织孵化成长园区创建了一种政社协同的新模式，由公益服务园、基金会服务园、公益街和社区公益服务园组成了政社合作供需对接的服务平台，但毕竟我国社团组织发展还处于起步阶段，政府对社团组织的管理经验十分有限，因此借鉴发达国家在社团组织管理方面的先进经验尤为重要。总体来说，在推动社团自律，不断提升社团组织的专业化公共服务能力的同时，更重要的是转变政府管理理念和执政方式，对社团组织加强培育、扶持和监督管理，引导社团组织健康、快速发展。

（一）社团组织入口管理模式

目前，各国社团组织的设立主要包括自行设立和登记设立两种模式，但不论采取何种模式，已登记注册组织和未登记注册组织的共存是各国社团管理实践的一个普遍现象。

1.自行设立模式，又称为追惩制或承认制，目前主要在英国、美国、印度等国实行。在英美普通法体系下，社团是一种极为松散的法律形式，不需要经过法院或政府登记的法律程序。以美国为例，美国最高法院在1958年全国有色人种民权促进会诉阿拉巴马州案中确认，结社自由是一项由第一修正案和第十四修正案保障的宪法权利，结社自由源自集会自由和请愿权，结社权是天赋的，而非政府权力机关“恩赐”给人们的权利。美国法律规定非营利组织可以自由选择注册与否，申请登记注册的由各州的州卿办公室负责审核批准，再由司法局进行注册登记，颁发法人证书；没有经过登记注册的非营利组织也有权利按照其建立宗旨与宪法性法律开展活动，区别在于未经注册不具有法人资格，不能享受免税待遇。

2.登记设立模式，又称为预防制或强制注册制，主要在德国、日本、新加坡等国实行。比如在德国，民法典中专门设置“结社法”章节对社会团体的成立进行规范，对社团法人成立采取“准则主义”，七人以上的社团自主提出登记申请后，由登记机关进行形式审查，审查通过履行登记手续后即具有法人资格。新加坡的社会组织向登记管理机关申请注册时也仅受形式审查，不需要其他主管部门的批准。在日本则是实行双重登记制，成立社团必须先经主管部门或是特定管辖权部门明确许可，然后再到法务省办理登记手续，如果社团的服务宗旨和内容属于两个或两个以上政府机构的管辖范围的，则该社团必须获得全部主管部门的许可才能登记注册。

我国目前实行的是“归口登记、双重负责、分级管理”的社团管理体制，要求每个社团都必须明确自己的业务主管单位，实践中大量的民间组织因为找不到具有法定资格的业务主管单位而无法进行合法登记，对社团组织的发展造成很大限制，也在一定程度上导致群众的政治冷漠、影响社会活力。实际上，放宽社团活动空间已经成为当代社团管理的基本原则，即便在实行双重登记制的日本，在阪神大地震后通过的《促进特定非营利活动法》，在不突破民法规定的前提下，规定从事公益活动的市民团体按照规定申请就可以通过批准取得法人资格，大大拓展了社团活动空间。浦东的公益服务园也可以在不突破我国法律规定的前提下，逐步放宽对公益性社团的登记控制，由民政局作为业务主管部门试行形式审查的登记准入制，促进合法性公益社团数量的增加，为社团组织的合法运作提供保障。

（二）政府支持社团发展模式

各国政府对社团组织提供的最有力支持就是税收优惠，主要包括两个方面：一是对社会团体的税收优惠，大部分国家采取行政许可的方式认定具有法人资格的社会组织的免税资格，比如英国的社团组织一旦在慈善委员会登记成功，即自动享受税收优惠，美国、日本、德国等国家符合税收减免条件的社团组织，在向税务机关申请并获得免税资格后即可依法享受税收优惠；二是对向社会组织捐赠的组织和个人的税收优惠，比如英国公司法规定，公司提供公益捐赠的部分最多可以免去30%的公司所得税，个人向慈善组织的捐赠也可享受免税待遇。

通过政府购买公共服务的方式也是近年来各国扶持社会组织的普遍做法，在我国也逐渐成为政府资助社会组织的重要方式。购买公共服务不仅包括政府将现有的部分行政管理职能移交给社团组织，还包括从社会上购买政府目前还没有提供的服务，比如在上海，这种提供公共物品的新模式使得政府能够将服务范围扩展到很多目前尚未覆盖的人群中。英国、美国、日本、德国等国也通常采取“公开招标、合同运作、项目管理、评估兑现”的方式将公共服务外包给社会组织。比如英国政府每年提供给社会组织约33亿英镑的财政资源，通过文化部下设的两个政府基金以公开招标的形式在全国各级各类社团组织中进行竞争性分配，中央政府和地方政府的工作部门在财政预算中也会安排专项资金用于购买公共服务，扶持资助社会组织。

而建立战略支持框架体系、设立专门管理部门则是英国政府对社会组织的创新性支持模式。1998年，英国政府签署了开拓性的《政府与志愿及社区组织合作框架协议》(COMPACT)，从国家层面对政府与社会组织的战略合作框架进行确立，地方政府也纷纷仿效签署了各地方版本的框架协议，各级政府部门结合自身职能，在框架内建立具体落实机制为社团组织提供各种支持和服务。2006年，英国政府在对作为社团组织主管部门的内政部进行机构整合过程中，专门设立了第三部门办公室，并下设参与组、社会企业与资助组、公共部门合作伙伴关系组、第三部门支持组、战略与沟通组等部门，专门负责统筹协调政府与社会组织的合作关系。

通过财政直接向社团组织进行拨款的做法，在中国、新加坡等国家比较具有典型性。比如新加坡的官办社团资金全部由国家拨给，但相应的领导成员和社团任务也都由国家决定；我国社团组织的经费来源主要有会费收入、政府拨款、企业赞助等，据统计，一般会费收入占经费来源的20%左右，而来自政府的财政拨款、补贴、项目经费等则占到50%以上。但这种直接拨款也带来一个明显问题，容易导致社会组织依附于政府资金投入，行政化色彩浓厚，容易蜕变成为受政府控制的“第二政府”，失去了社团组织最根本的独立性。

我国在政府支持社团组织方面也采取了多种措施。比如在税收优惠方面， 2008年1月1日起施行的《中华人民共和国企业所得税法》，将企业发生的公益性捐赠免税额度由年度利润总额的3%提高到12%，符合条件的NGO收入为免税收入，民政部《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》、《基金会公益性捐赠税前扣除资格工作实施方案》等文件也对公益型社团组织与基金会捐赠税前扣除资格作了规定。许多地方政府也在尝试运用包括政府购买服务、项目委托等手段支持社团组织发展，浦东新区就制定了《“十二五”期间促进浦东新区社会组织发展的财政扶持意见》，投入财政资金为社会组织发展提供房租补贴、工作经费补贴、开办费补贴、人力资源补贴和大型活动补贴等经费支持，设立社区公益服务项目向社会组织招投标，政府向社团组织购买服务等。但总体而言，社团组织的经费来源仍然以政府各种形式的投入为主，普遍面临资金短缺困难，而且政府资金也面临投入总量有限、产出效率不高的问题。针对这一问题，浦东新区可以借鉴部分国家的做法，率先探索采用政府招标方式对官办机构和民间团体进行平等竞争、择优资助，促进社团组织积极自我完善和提高，同时要对政府投入资金的运作情况进行监管、对资金使用的效率进行评估，评估结果将对

40下一年度的政府投入方向和项目产生影响，由此促进政府投入资金发挥最大的效益。

（三）政府与社团合作模式

社团组织不仅能协助政府完善公共服务提供模式、提高公共物品的提供效率，同时还能成为政府和公众之间的联系纽带，发挥转达政府意图、反映群众意见的作用，这有助于推进行政决策的科学化和民主化，提高公共事务治理的有效性。因此，推动政府与社团组织之间的沟通和合作对于现代社会管理来说尤为重要。

美国实行充分的“社区自治”模式，社区内的具体事务完全实行自主治理，政府通过制定各种法律法规来规范社区内各种组织和居民的行为，为社团活动提供制度保障，同时负责指导各项政策的执行，并对服务性质的社团组织在人员培训、服务标准、服务价格等方面开展定期检查，根据检查结果增加或削减下一年度的财政拨款额度。英国在社区服务方面则是由政府出资，将社区治理和社区服务职能移交给众多民间团体和私营机构，以非营利机构作为社区服务的主体，政府负责宏观调控和政策支持，通过动员社会力量实现政策目标。日本通过在地方政府设立社区建设委员会和自治活动科等机构管理社区工作，在社区层面设立町内会和联合会负责社区治安、环卫、青少年教育、社会福利等各项社区工作，政府的主要职能是对社区事务进行规划、指导、监督和提供经费支持。澳大利亚、新西兰等国也基本采取“政府规划出资、社会具体实施”的模式，除了政府专设负责社区管理的官方机构外，还在社区设立半官方的社区委员会和自治性的社区服务组织，为当地社区居民提供公共服务、维护本社区利益。而新加坡则是实行政府主导的社区管理模式，由政府在社区直接设立各种形式的派出机构，并通过财政支持、行为引导以及组织社区领导人员培训，政府对社区活动进行全面掌握和干预。

在我国，政府在公共事务的治理过程中拥有强制性的行政权力，占据绝对主导地位，因此，在我国社团组织的发展中，政府的合理赋权起到了决定性的作用。从国家层面来说，要逐步将社团组织纳入法人制度体系，明确法律地位，形成完善的规范社团管理的法律体系。从地方政府层面，比如浦东新区可以通过制定规范性文件来明确政府与社团组织在公共服务提供方面的权限边界，加强政社协调合作，在政府不能为或不宜为的领域中充分发挥社团组织的作用，政府予以充分的赋权和支持，在行政手段和社会自治方式都可以管理的领域，引导社会组织发挥主要公共服务提供职能，政府尽量退出微观管理领域，只在宏观性和全局性的重大领域发挥决策和引导作用，创造良好的政策环境，与社团组织互相合作、互相促进，共同增进社会公共利益。

在对社团的监管方面则要坚持适度管制的现代社团管理原则，借鉴社团组织发展比较成熟的国家的做法，建立一个主体多元的监管体系，综合运用登记管理、税务稽查、财务审计、司法手段等对社团组织进行全面监管，并可以根据具体国情侧重开展某一方面的监管。比如美国政府对社团管理以税收管理为重点监管部门，通过对社团组织的财务报告、信息公开等进行抽查，认定和及时更新免税资格，对存在的问题作出行政罚款、取消免税资格等处罚；新加坡、英国政府重点发挥注册登记机构的日常监管职责，对社团组织进行财务检查、调查质询和行政处罚；日本主要由业务主管机关通过年度报告制度、现场检查制度和行政处罚等对社团组织活动进行监管。浦东新区可以利用公益服务园这一政府、社会组织和企业的合作平台，在强化社团自律、加强社会监督的同时，实现注册登记机构和业务主管单位的协调配合、互相补位，发挥不同机构的专业优势共同加强对社团组织的活动管理，适度控制结社行为，监督审核社团活动，建立健全社团组织工作绩效评价体系，创建符合中国国情的社团管理模式。

我国社团组织在短短几十年间取得了巨大的进步，随着我国政府职能转变和事业单位分类改革的深入推进，传统的政府主导模式开始转向以社会选择为特征的现代社会模式，社团组织的地位和作用进一步凸显。民政部、国家发改委联合印发的《民政事业发展第十二个五年规划》中明确要求建立政府资助社会组织发展的机制，发挥社会组织在社会管理服务中的重要作用。因此，必须正确定位政府与社团组织之间的分工合作关系，促进双方良性互动、推动社会管理整体水平提高，为建设多元化的现代自治社会奠定坚实基础。

1. 王名，刘国翰，何建宇.中国社团改革——从政府选择到社会选择[M].北京:社会科学文献出版社，2001.

2. 王思斌.社团的管理与能力建设[M].北京: 中国社会出版社，2003.

3. 陆益龙.中国社团的发展现状、问题与前瞻[J].学会，2005，(3).

4. 吴俊.我国社团发展路径研究[D].上海:上海交通大学，2007.

5. 吴忠泽，李勇，邢军.发达国家非政府组织管理制度[M].北京:时事出版社，2001.

6. 郑国安，国外非营利组织法律法规汇编[M].北京:机械工业出版社，2000.

7. 李本公，潘继生，罗新.国外非政府组织法规汇编[M].北京:中国社会出版社，2003.

8. 里贾纳 E·赫兹琳杰.非营利组织管理[M].北京新华信商业风险管理有限责任公司译校，北京:中国人民大学出版社，2000.

9. 托马斯·西尔克.亚洲公益事业及其法规[M].北京：科学出版社，2000.

10. 王思斌.社团的管理与能力建设[M].北京: 中国社会出版社，2003.

11. 赵惠珠.第三部门：现代社会的重要组成部分[J]. 中国党政干部论坛，2002，(10)．

12. 邓国胜.全国问卷调查分析[R].联合国区域发展中心、清华大学 NGO 研究中心，2001.