农村残疾人就业保障问题研究

罗植泓

摘要随着人类社会文明程度的提高，残疾人这个有着特殊困难而又庞大的弱势群体逐渐引起了国际社会的广泛关注。通过劳动就业可以使残疾人平等的充分参与社会生活的愿望得以实现。而且，目前我国面临着严重的就业问题，残疾人的就业问题得到了学者们的广泛关注，但农村残疾人的就业还存在着一些问题，现阶段农村残疾人就业并没有提高他们的生活质量。因此，研究和解决农村残疾人就业问题，具有很强的现实意义。

关键词农村残疾人就业法律法规

中图分类号：C913 文献标识码：A

我国是一个农业大国，一半以上的人口居住在农村，与之相对应的，农村残疾人占我国残疾人总数的四分之三。在种种条件的制约下，农村残疾人已然成为我国弱势群体中的弱势群体。因此，如何解决农村残疾人这一庞大群体的就业问题，不仅直接制约着我国“三农”问题的有效解决，还影响着我国广大农村的经济发展和社会稳定。

一、农村残疾人的就业现状

根据第二次全国残疾人抽样调查数据推算，我国的残疾人总数约为8296万人，约占全国总人口的6.34%。比1987年第一次全国残疾人抽样调查数据相比，上升了1.44%。平均每五个家庭就有一个残疾人。可以看出，我国残疾人口规模大，社会面临的伤残风险增加，残疾人口进入快速增长时期。

截止到2006年，我国现有8296万残疾人，其中农村残疾人6225万人，占残疾人总人数的75.04%。其群体巨大，困难相当特殊，弱势明显。截止到2008年年底，我国新增就业残疾人共57.4万人，其中城镇新增就业残疾人36.8万，农村新增20.6万，但农村残疾人的总数远远高于城镇残疾人，可见，农村残疾人在就业比例上低于城镇残疾人。

我国农村残疾人与城市残疾人相比之下主要有以下问题：（1）农村残疾人就业比例低；（2）农村残疾人就业方式单一，就业稳定性差；（3）农村残疾人缺乏相应的就业法律保障。

二、农村残疾人就业存在问题的原因分析

（一）受教育程度不够。

在受教育方面，城市残疾人总体的受教育程度明显高于农村，农村残疾人大多止步于小学，农村残疾人受教育的机会比城市少很多，文化程度更低，而且，特殊教育学校主要集中在大中城市，全国大多市县多没有特殊教育学校，更别说农村。由于我国对残疾人受教育权保护的法律法规不健全，使农村残疾人的受教育权迟迟得不到保障。所以，农村残疾人受教育的机会比较少加上文化水平较低，造成残疾人的综合素质、就业能力达不到市场的要求，使其难以就业。

（二）就业渠道单一，就业稳定性差。

农村残疾人就业大多在临近城市，并且大多是临时就业，绝大多数农村残疾人都经过多次就业多次失业，部分企业是在政府临时检查的时候才招收一部分残疾人，而且没有劳动合同，等政府检查完后，又以多种理由辞退残疾人。还有一个重要的问题是农村残疾人缺少就业信息，尽管很多省市创设了残疾人就业网，一些城市还举办了残疾人就业招聘会，但很多都是在走过场，很多企业都是迫于政府的压力下参加招聘会，没有真正招收残疾人员工的意思，农村残疾人信息获取的渠道更是少之又少。

（三）就业制度存在缺陷。

我国目前实行的是城乡二元化社会结构，中央和地方政府在制定就业制度时，更多的是关注的城市残疾人就业，而忽略了农村残疾人的就业问题，是本来就非常边缘化的农村残疾人更加边缘化。在现实中，农村残疾人很少能够通过集中就业和分散按比例就业，公共就业服务机构和残疾人就业服务机构对农村残疾人的帮助明显不够。。

（四）就业相关法律法规不完善。

首先，有关残疾人就业保障的法律法规滞后，缺少强制措施，相关法律制度规定较少，现有的法律规定大多是原则性规定，权威性法律规定不足，缺少有效的实施机制。例如，《残疾人就业条例》规定集中就业、按比例就业、个体就业和灵活就业为残疾人的主要就业模式。现实中，按比例就业已经成为安置残疾人就业的主要模式，但由于缺乏相应的强制措施，这一制度得到全面实施面临着严重阻碍，安置残疾人的人数远远没有达到法定比例，我国几乎所有省市并未向乡镇推行按比例就业，法律对农村残疾人就业途径的规定严重缺失。其次，现行的《残疾人保障法》缺少可诉性，在残疾人保障法所有的条款中，除了保障金外，其他均不可诉。在现实中，以就业歧视提起诉讼，法院根本就不受理。

三、农村残疾人就业法律保障的完善

（一）重视农村残疾人教育，加强就业培训，提高残疾人素质。

基础教育对于人的一生具有很强的时效性，我国农村地区残疾人教育大多只停留在小学，由于受教育程度的不够，严重影响了农村残疾人以后的就业和生存。我国应该进一步加强特殊教育，加大经费投入力度，促进城市和农村义务教育的均衡发展。认真履行《义务教育法》，保证农村残疾人义务教育经费及时、全额的支付，免除学生在上学期间的所有费用，包括生活费，对于特殊教育的财政投入，也应该以法律的形式加以规定，明确中央和地方的财政划分。市县一级的教育行政主管部门必须加强残疾人的教育管理，规范残疾人教育机构的教学行为，加强业务指导，防止农村残疾人教育的边缘化。对特殊教育学校的课程设置应该以就业为导向，根据市场需求，开展就业培训，开展以职业培训为主导的教学体系。于此同时，学校还应加强心理方面的教育，增强残疾人的自信心，定期开展一定的社会活动，学校要积极行动，积极给残疾人拓宽就业渠道，根据残疾人个人特长和学校的社会关系可以给残疾人提供一些实习的机会，一边从事一些工作适当得到一些收入，一边参加学校的培训，不断充实自己，为以后残疾人成功进入社会增加筹码，最终完成从“解决生活”到“实现理想”的转变。

（二）完善三大就业方式，拓宽就业渠道。

1、稳定集中就业。（1）取消对福利企业的限制，鼓励和创造条件帮助残疾人从事餐饮、服务、旅游等第三产业经营活动，充分利用的第三产业发展的机会，为残疾人提供就业岗位；（2）加大对福利企业的投入力度，让更多的福利企业慢慢从城市向郊区再到农村发展，为残疾人提供就业机会；（3）对福利企业的优惠要和残疾人的切身利益结合起来，切实改善残疾人劳动条件，提高残疾人的劳动报酬。

2、全面推行按比例就业。（1）按比例就业要向乡镇延伸，逐步覆盖城乡，为农村提供更多就业机会，逐步实现城乡一体化；（2）政府公务人员也应按比例招收残疾人，政府应当起到表率作用，如果政府都不愿意雇佣残疾人，更谈何让企业雇佣。

3、促进个体就业。农村地区的残疾人有地域方面的严重不足，农村残疾人没有城市残疾人那样多的就业机会，就业资源匮乏，集中就业和按比例就业有很长的时效性，现阶段还不能解决农村残疾人的就业问题，因此，笔者认为，大力促进农村残疾人个体就业才是解决目前农村残疾人就业的根本途径。所以，建议如下：（1）我国经济快速发展，就业结构正在大规模调整，个体就业发展迅速，政府应抓住机遇，促进残疾人的个体就业，加大扶持力度，为残疾人的个体就业提供免费的指导和帮助。各级残联、税务、工商等部门要严格落实资金、税费等方面的优惠政策，尽一切可能为残疾人提供帮助；（2）村委会要积极的为残疾人提供就业机会，例如，每个农村都会有小卖部，村委会可以帮助残疾人解决货源问题，让残疾人经营，提高其收入；（3）农村信用社应放宽对残疾人的贷款要求，提供小额贷款，解决残疾人的创业资金问题。

（三）加强政府责任。

完善政府绩效考核制度、问责机制和社会监督机制，提高残疾人就业促进政策的执行力。应把残疾人就业促进工作纳入各级政府政绩考核和社会发展考核指标体系中，使扶助残疾人工作由爱心助残上升为制度助残，上升为刚性约束，以提高残疾人就业促进政策的执行力。比如，把政府招录公务员时是否依法专门开发了适合残疾人就业的岗位、是否依法招录了符合岗位要求的残疾人、是否依法足额缴纳了残疾人就业保障金等内容列入政府各部门各机关目标考核指标体系中；对拒不安置残疾人又拒不缴纳残疾人就业保障金的政府机关负责人依法追究其行政乃至法律责任；可以通过政务公开，在适当范围内公布政府机关单位安置残疾人就业的执行情况，利用社会监督机制鞭策政府机关事业单位带头按比例安置残疾人就业，履行应尽的社会责任和义务。

（四）完善残疾人就业相关法律法规。

国务院颁布的《残疾人保障法》、《残疾人就业条例》、《劳动法》、《义务教育法》等近四十多部法律规定了保障残疾人合法权益的内容，残疾人的法律保障体系初步形成。但法律体系的初步形成并不代表残疾人保障的完善，我国在保障残疾人就业，尤其是农村残疾人就业方面还存在突出问题。

1、加强反就业歧视的法律建设。对《残疾人保障法》、《残疾人就业条例》中有关残疾人就业歧视的规定进行完善，在残疾人群体内部，城市残疾人和农村残疾人、不同残疾者应享有同等的就业权利和就业扶助。法律对残疾人平等就业的态度应当明确无误地表现出来，法律上规定的任何一项保护残疾人就业权的明确的法律规范都必须要设置相应的法律后果。在歧视的判断标准上应当确立就业平等、禁止就业歧视的法律原则，明确法律禁止的歧视性行为，明确政府职能部门对就业市场歧视行为的监督职责，明确用人单位违反法律规定应当承担的后果，明确受歧视者的上诉权及上诉的程序，明确和细化残疾人就业中所遭遇的各种歧视行为。

2、制定完善可操作性强的法律法规。积极制定、修订与残疾人切身利益密切相关的法律、法规，让残疾人充分的参与立法与修法，适时修订残疾人保障法实施办法，制定、修订残疾人就业优惠政策及就业扶助规定。要加强政府行政立法，把法律规定的原则变成可操作的政府行政规章，规范残疾人就业工作，加大行政执法力度，对没有履行相应义务、侵害残疾人劳动权的用人单位，依法给予相应的行政处分和处罚。

3、加强对残疾人劳动就业权的司法保护。目前，我国残疾人劳动就业权受到侵犯的情况还屡屡发生，为了有效保护残疾人的劳动就业权，有关部门必须依法惩治侵害残疾人劳动就业权的各种行为，加强对残疾人劳动就业权的司法保护，从而构建残疾人劳动就业权的良好司法环境。公安机关和检察机关应当积极查办、起诉侵犯残疾人劳动就业权的有关犯罪行为。劳动监察等部门在执法中发现侵害残疾人劳动就业权的严重违法行为应当及时向司法机关报告并移送案件。在劳动就业权遭受侵害时，残疾人有权运用法律武器维护自身的合法权益。由于农村残疾人的文化水平普遍较低，经济条件较差，其在运用法律武器维护自身合法权益的过程中会遇到各种各样的困难。各级残疾人联合会、有关法律援助机构应当给予残疾人必要的帮助。在残疾人需要通过诉讼维护其劳动就业权时，有关机构应当提供法律援助。为了减轻残疾人的负担，法院在受理涉及残疾人劳动就业权的案件时，应当依照有关规定减收或者免收残疾人的诉讼费。对于损害残疾人劳动就业权的案件，法院应当及时审理并作出判决，减轻残疾人的“讼累”，从而更好地维护残疾人的合法权益。□

（作者：西南大学法学院2010级研究生）

参考文献：

[1]卢连才.残疾人社会保障研究华夏出版社1997年版.

[2]杨立雄、兰花.中国残疾人社会保障制度人民出版社2011年版.

[3]徐琳.残疾人就业难与残疾人就业促进政策的完善西北大学学报（哲学社会科学版）2010（1）.

[4]许康定.论残疾人劳动就业权的法律保护 法学评论（双月刊）2008（3）.