关口前移 源头治理郴州市纪检监察推动建设安全生产责任事故预防机制

文／张志祥 郴州市纪委执法监察室主任

刘石军 郴州市纪委执法监察室副主任

“林邑之城”郴州，素有“中国有色金属之乡”的美誉，是华南重要能源基地和全国重要的资源型城市、全国19个重点产煤地市之一、全国非煤矿山6个重控地区的唯一地级市。

古往今来，靠山吃山、靠水吃水的郴州人打造了采掘、洗选、冶炼等相对发达的矿山产业，为郴州的快速发展奠定了重要基础，同时也衍生了采矿秩序混乱和环境污染等突出问题，严重制约了郴州的科学发展和社会稳定。

郴州市委、市政府深刻认识到资源型经济的长远制约和无序开采带来的弊端，决定转型发展，走“生态郴州”、“绿色郴州”之路，集约、生态、安全发展矿业经济。近几年，郴州市矿山整治、整合成效显著，创建国家园林城市、国家森林城市工作取得很大进展，但安全生产的严峻形势仍然是一个很大的困扰因素。

如何推动建立良好的安全生产秩序、防范和遏制矿产资源领域腐败问题，成为纪检监察等监督机关为市委、市政府排忧解难的一个重要课题。

背景

矿产资源是郴州系列腐败案涉及的重要领域，当时郴州的矿业领域中，官商勾结、滥采乱挖、纠纷械斗现象严重，安全生产事故频发，矿业领域乱象丛生。新的市委提出了“治官、控矿、打黑、整顿、整合”的方针，力求通过一个阶段的治理，扭转郴州矿业乱象，逐步实现矿业秩序的好转。

2009年，郴州市永兴县发生了青山背煤矿“4·17”重大火药爆炸事故，造成了重大损失。纪检监察部门调整调查事故责任的方法，把查处安全生产责任事故背后的腐败问题作为遏制安全生产责任事故的重要手段，查处了郴州市原煤炭局局长曾某系列腐败案，得到了国务院、中央纪委和省委、省政府的充分肯定。继后，又于2010年查处了汝城县文明乡曙光煤矿“5·29”重大火药燃烧事故，2011年查处了资兴市三都镇煤矿六一井“12·17”较大瓦斯爆炸事故等多起重大事故，同时，在全市开展了违规入股矿山专项清理工作，查处入股办矿党政公职人员52人。

查处安全生产责任事故背后的腐败问题和追究相关责任人，虽然能够起到对事故的遏制作用，但均是事后的监督和处理，安全生产责任事故虽然比过去有较大幅度下降，但还是处于一种不稳定的状态，非法开采反弹、滥采乱挖还是不断发生，安全生产责任事故仍有发生。

除了过去已分析过的一些原因，如官商勾结、党政机关工作人员入股办矿的残余影响仍然存在等，另外一些情况也不容忽视。一是责任心不强。一些职能部门宣传不够，巡查不足，打击不力，监管不到位，处置不彻底，给不法人员留下了希望和空间。二是执法不规范。执法权限配置不合理，自由裁量权行使不规范，不能有效地遏制非法生产；执法信息不透明，责任主体对后果与底线的认识不清，更加肆无忌惮地滥采乱挖；执法人员素质参差不齐，法律意识不强，法律知识缺乏，执法随意，导致不公开、不公平、不公正、不到位、不彻底。三是利益驱动。矿产资源开发存在巨大的利益空间，是包括公职人员在内的社会公众关注和追逐的焦点。一些执法部门指导思想不正确，为了部门和小团体利益，“放水养鱼”，“钓鱼执法”，“以罚代法”，利用职权乱收费、乱罚款、乱摊派；一些执法人员利用职权入股办矿甚至收受干股，充当“保护伞”，搞“人情执法”或者“索拿卡要”。这些方面的原因，导致矿业秩序仍然不能得到健康恢复，安全生产隐患不能完全消除。

措施

2012年，郴州市纪检监察部门在坚持已有经验的基础上，避免“头痛医头脚痛医脚”方式，以“作风大整顿活动”为契机，主动出击，充分发挥纪检监察的职能作用，将监督关口前移，从源头上治理，做好“防患于未然”的文章，积极构筑安全生产责任事故的预防机制，通过“规范执法抓住源头、暗访监督消除隐患、强化问责改进作风、跟踪整改务求实效”一揽子强硬措施，促使郴州安全生产发生翻天覆地的变化，安全生产形势迎来历史最好时期。

措施一：规范执法抓住源头

首先，紧抓权力规范，确保行政执法权正确使用。

2012年，郴州市制定印发了《关于开展行政执法活动监督检查工作方案》（郴纪发[2012]2号），市纪委会同市政府法制办对全市具有相关行政执法权限的行政执法主体及行政裁量权基准情况进行了清理，严格按照相关法律法规，依法合理配置执法权限，规范行政裁量权。市本级共清理相关执法主体65家，重点清查了国土资源领域、矿山安全行政执法等单位，制定了《郴州市国土资源局规范行政处罚裁量权办法（试行）》、《行政处罚说明理由制度》、《合法性审查制度》、《违法案件会审制度》、《行政处罚案例指导制度》、《行政执法内部监督办法》。各县市区清理相关执法主体共计300余家，坚决取缔了不具备行政执法主体资格的矿山执法临时机构。这些举措，起到了合理配置执法权限的作用。

根据市政府印发的《郴州市2012年行政执法指导案例》（郴州政发[2012]8号），各有关行政执法主体可以严格按照指导案例对执法案件进行法律适用、决定裁量理由等方面予以审查，坚决杜绝“人情执法、钓鱼执法”等行为。基于此，2012年郴州市安全生产领域行政复议案件首次降低为零起。可以说，通过建立健全制度，郴州市行政执法案件的严格审查又向前迈进了一大步。

郴州市还清理了一批临聘人员和执法能力差等不符合执法素质要求的人员，并对行政执法人员履行法定职责时在行为、语言、仪表等规范等方面进行了严格要求，进一步规范行政执法人员的执法行为。其次，紧抓信息公开，确保行政执法权公开行使。郴州市在向社会公布行政执法职责、程序、工作标准、办事时限以及责任追究、接受社会监督方式的同时，也及时公布了投诉举报渠道。

扩大群众知情权，可防止执法人随意执法，也使相对人了解相关法律、法规依据，做到心中有数。使其在配合执法机关执法的同时，又能维护自身的合法权益，有效防止执法过程中腐败现象的滋生。

市国土资源局、市安监局等部门在市政府门户网站上对行政执法的执法依据、职责权限、执法程序以及有关执法制度进行了公示，使社会公众清楚地了解涉及行政执法的有关事项，使其知法、懂法、守法，切实做到了基层执法透明化。

如市国土资源局通过公布《郴州市国土资源局规范行政处罚裁量权办法（试行）》，案件当事人清楚地了解到自己的违法行为应受到何种程度的处理。

对于投诉举报，市国土资源局在全市开通了12336国土资源违法线索电话举报，积极倡导人民群众参与对国土资源违法行为的监督。2012年前三个季度，12336举报电话共受理国土资源违法举报线索174件，现已全部办结。市环保局开通的12369环保投诉电话，共受理99件，回复88件。

如何着力构建基层行政执法廉政风险防控机制？2012年，郴州市在进一步合理配置执法权限的基础上，针对人为干扰因素多、自由裁量权空间大、监督制约机制缺乏等情况，通过自评、领导审定等方式，着力查找廉政风险点。要求查找运行流程中每个环节和岗位的风险点，制定相应的防控措施，积极构建廉政风险防控机制。如市安监局规定，行政处罚的减免必须经过党组会议，不能随意由某个领导决定。

措施二：暗访监督消除隐患

明察暗访是开展行政执法监督的有效手段，也是关口前移、预防事故发生的重要方法。郴州市决定，开展明察暗访，掌握真实情况。

2012年，郴州市强力开展“打非治违”专项行动，出重拳下猛药，会同安监、国土、环保等部门开展暗访专项行动，重点开展矿山企业非法生产、非法反弹、非法挂靠、一证多井、滥采滥挖、破坏森林植被等问题和企业违法排污、偷排偷放以及未批先建、未验投产、无证经营等问题，组织两个暗访组对全市的矿业秩序及环境保护工作进行了现场明查暗访。

暗访人员深入深山老林、田间地头、矿山工厂，进行实地调查访问，暗访组“自带钱粮”，不与当地部门联系和沟通，全面、真实地掌握了大量第一手资料。此次暗访涉及到全市11个县市区、2个经济开发区、 60余个乡镇、100余家生产企业或作业点，比较全面地反映了郴州市在矿业领域和环境保护领域的现状。通过暗访，发现非法反弹、违法盗采等问题45个，下发督办函12个，严肃处理相关责任人员52人，消除了各类安全隐患，取得了良好的效果。

难能可贵的是，暗访组及时公布了暗访成果，对问题毫不遮掩。郴州市纪委监察局制作了专题片，将发现的问题原原本本呈现给市委、市政府，县市区党委、政府主要负责人及相关职能部门。并就暗访发现的主要问题，通过郴州电视台等媒体向公众及时发布信息，增强社会舆论监督，有力地推动了各级政府的整治进程。

措施三：强化问责改进作风

思想认识不到位、工作不扎实，是导致安全生产事故发生的重要原因。

为此，市委、市政府制定下发了《郴州市作风大整顿活动方案》(郴办发〔2012〕1号)、《郴州市党政机关工作人员作风问责暂行办法》(郴办发〔2012〕2号)，市政府印发了《安全生产责任追究暂行办法》，明确了各级人民政府和相关职能部门的监管职责，严肃干部工作作风。

2012年，为进一步整肃安全生产领域干部作风，市纪委会同有关部门严肃查处了桂阳县桥市乡非法采选矿反弹、资兴市滁口镇非法盗采和违规选矿排污、嘉禾县行廊镇违法生产等问题，共追究相关责任人员84人，免职10人，下达督办函11份，责成28家企业依法整改到位，行政处罚763万元，并在全市予以通报。同时，针对暗访中发现的问题，对监管不到位、打击不到位的政府公职人员进行严肃查处，共给予党纪政纪处分和组织处理52人，并在全市予以通报。

措施四：跟踪整改求实效

市纪委监察局在向有关部门发出问题限时整改通知中，明确要求存在问题的基层单位一把手对整改工作全面负责。对整改不力、拒不整改，甚至整改期间顶风违纪的，严肃责任追究。

2012年10月，市纪委监察局会同有关部门又开展了第二次明查暗访，复查第一次问题的整改情况，跟踪问效，确保整改到位；选择新的方向发现新的问题。

第二次明查暗访先后暗访了63个乡镇、104个矿区矿点及企业。暗访人员根据平时部门掌握的情况和群众举报线索以及上半年暗访的情况，有针对性地进行了实地调查访问，并记录、获取了资料证据。

暗访情况显示，各县市区均能积极按照整改要求坚决予以整治。一些重点产煤矿区，如临武县水东镇与宜章县麻田镇交界处的洪水江矿区、土地乡玉美田矿区及万水镇三十六湾矿区、宜章县梅田镇龙村、骑田岭林场等非法生产容易反弹的矿区，上半年暗访发现没有关闭到位，第二次暗访时已全部关闭到位，未见反弹迹象。桂阳县桥市镇枫树村两处非法锡矿点、汝城县沙界村君田组非法采洗砂场、桂东县增口乡增口村和寨前乡牛江村非法采砂场均已按要求整治到位，没有反弹。

成效

2012年郴州市矿产非法开采反弹得到有力控制，开采秩序趋好。1-10月，全市没有发生较大以上事故，同比减少5起，少死亡22人。非法开采反弹从2011年的20多起下降到2012年的3起，总数下降率为85%。

伴随着矿业秩序的明显好转，郴州市安全生产形势步入历史最好时期。2012年以来，全市安全防控能力有了新的提高，安全生产形势总体稳定、持续好转，安全事故控制有了新的成效。由于未发生一起较大以上事故，安全生产考核首次达到省先进行列。

值得一提的是，污染和损毁严重的“黄土高坡”正在变为绿色山头。2012年，在明察暗访和强力跟踪问效后，基层政府和行政执法部门一边严厉打击滥采乱挖现象，一边着力督促相关部门植树造林，治理被破坏的山坡。如汝城县三江口镇蓝洞村老山坪非法稀土矿点、桂东县大塘乡船塘村双凹组非法稀土矿点，都进行了恢复治理，当初的黄土坡变成了青山。截至2012年10月底，大部分滥采乱挖地区都得到了恢复治理，被毁坏的土地已覆盖植被，郴州市森林覆盖率得到了提升，为推进建设“生态郴州”和创建国家森林城市发挥了积极的作用。

2012年9月，省政府党组成员、省纪委副书记、省监察厅厅长、省预防腐败局局长葛洪元率省政府安全生产督查组来郴州督查时称赞：“郴州市强势推进安全生产工作，决心更大，措施更过硬，效果非常明显。”

责任编辑/张 帆