信托基金：护航海洋油气开发

在美国，几乎没有纳税人愿意政府将自己缴纳的税负用于与自己利益无关的项目。所以，美国政府与纳税人间的政治博弈从未平息过。不过，经过长期博弈后，在美国的联邦预算体系中逐渐形成了信托基金、法定权利支出和指数化支出等三种支付形式的制度安排。

信托基金是受法律限制，只能用于指定的项目和用途，收入来源也是受法律约束的专门税项。它与某种合约行为有关，是以信用委托的形式构成的，是政府对各种选民群体做出的承诺，是为政府特定行动建立的基金。它也是为了限制政府不能随意支出财政收入或者随意征税所做出的制度安排。

在这种安排中，这种信托基金并非真正归联邦政府所有，而是基于一种委托关系持有。它通过立法强制性地要求政府必须将资金用于特定目的。因此，与其说信托基金是一个可信的承诺，不如更准确地说是对将来的约束，或是长期政治承诺的具体体现。一旦设计完成就意味着对政治承诺提供了保障，承诺一旦做出，就须践行。即使是外在条件发生了变化，需要改变信托基金用途时，也必须由国会通过修改现行法律来改变信托基金项目的税率、待遇水平或者使用目的等。

早在1950年，美国的信托基金不足美国财政预算的10%，但到1995年已发展到150种以上的信托基金，占到美国联邦收入的40%（不包括内部的转移支付，目前也大体相同）。它不仅进一步压缩了美国各届政府财税的自由支配权，而且最大化地保证了选民的利益，提高了税负的使用效率。其中，石油泄漏责任信托基金(Oil Spill Liability Trust Fund)就是重要的一个代表。

石油泄漏责任信托基金是1989年依据美国《1986年国内税收法规》第9509条规定建立的。该信托基金是以美国最高立法的形式确定、对在美进行油气勘探开发企业强征的税，并专门用于支持美国海岸警卫队、美国海洋和大气管理局、国家应急系统、石油污染研究和开发项目的运行。

1990年，美国时任总统乔治.W.布什签署的《石油污染法案》，进一步明确了石油泄漏责任信托基金的使用目的——防止和处理未来可能发生的溢油事件，并将该信托基金纳入赔偿框架，规定责任方需要对石油泄漏所造成的经济损失进行赔偿，直至责任方的责任上限。如果造成的损失超出了《石油污染法案》规定的责任方赔偿上限，超出部分由石油泄漏责任信托基金赔付，并为该信托基金设置了单个事件10亿美元的赔付上限。

2010年BP公司的墨西哥湾石油泄漏事件发生前，石油泄漏责任信托基金一直担负着主要赔偿工作，且运转良好。但墨西哥湾石油泄漏事件造成的巨大损失早已超过了当初设定的石油泄漏责任信托基金赔偿上限的预期，截至2010年11月7日，石油泄漏信托基金已为墨西哥湾事件支付了约6.9亿美元。一方面很快将达到赔付上限，另一方面映衬出16亿美元的信托基金规模过小。于是，参众两院税收制定委员会立即联合提案，提出将该税提高4倍，扩大融资规模，从当初每桶原油征收8美分增加至32美分的议案。该税收增加议案被包含在延展税收减免的一揽子方案中通过了表决并生效。

随着石油泄漏责任信托基金征税基数的增加，一方面，增加了美国政府职能部门监管经费的来源和监管装备购置的可能，使政府有能力更好地履行信托责任，同时也体现出了谁纳税谁受益、谁污染谁补偿的公平原则；另一方面，强化了石油企业的安全意识、履行其社会责任。尽管新增了税基，增加了一点企业成本，避险支出的效率却在大大增加。所以，总体来看美国石油泄漏责任信托基金的升级，应该能进一步为海洋油气开发保驾护航。