财政的无奈错位

朱静

提到“突击花钱”，好多财政主官们都会告诉记者，这是个再正常不过的现象，只是用词难听了些。一些财政厅长和记者悉数了年底“突击花钱”的几个原委，记者把它们概括成几个“错位”并加以解释。因为就是这几个“错位”，让资金支出每逢年关就“火”一把。

体系错位

先从客观的管理体制上来看，一位财政厅长告诉记者，我们国家每年的预算执行是从1月1号到12月31号，但是行政决策体制是在3月份的全国人民代表大会召开之后。因为要等到全国人大召开后，才能确定明年政府的工作重心和工作重点。所以每年的1月份到3月份的时候我们的预算是没办法支出的，因为许多大的预算和项目全国人民代表大会还没有通过，不能形成支出。他说：“我们财政只能把一些基本的支出，如工资和基本的运转资金，安排在1月份支出去，3月份全国人民代表大会开了以后，我们把预算通知发给各预算单位，于是每年各单位接到预算安排通知的时候已经是4月份了。然后在有多少钱办多少事的原则下，单位开始组织项目的申报，项目评审，最后项目在下达时已经是八九月份了，等到预算真正开始用的时候差不多是10月份以后了。我们的预算支出，实际上是预算编制体系和我们行政管理决策体系中的体系错位。”

根据这种体系错位，客观上形成了年底的支出高峰。当然这种体系错位也会连带出年底的一些正常性支出。“这些正常的支出也要提一下”，这位厅长接着说，“虽然我们的预算是按年度编制的，一年一年卡得很死，但整个经济活动是一个连续的过程，不可能到年底就收尾了，明年再从头来。所以许多项目下半年才开始实施，那么这笔支出一定是跨年度的。还有是每年很多的年度考核和年度评审的资金，这需要到年底才下发出去，这是很正常的现象，比如第13个月的工资，困难群体的补助，对人员的考核。”

客观错位

除此之外，还有地域方面的原因和转移支付的原因。进而，也就形成了地域环境的错位与转移支付的错位。先来谈谈地域环境的错位，一位南部某省负责预算的处长告诉记者，各个地方的情况是不一样的。众所周知，每逢入夏，南方就多雨季，他们省从10月份到来年的5月份前，是旱季，雨水少，是搞基础建设的好季节，这是大量施工高峰期的季节，它的支出肯定是跨年度的。于是，形成大量的支出是在10月份到次年的5月份之间，这是支出高峰。等到7月份以后，雨季来临，就无法施工了。所以不同的地方就有不同的季节性。这是一个环境因素的错位。

另外在在转移支付的错位中，也有这样的因素在里面。因为西部地方对中央的支出依赖性比较强，大量的专项资金都需要用中央的转移支付，虽然现在从管理体制上总在强调要减少专项转移支付，加大一般性转移支付。因为加大一般性转移支付，地方就可以统筹自己的财力。把资金用到自己最需要用的地方。但这位处长也表示，实际这两年，一般性转移支付增加的速度跟不上专项转移支付增加的速度。也就是说，财政部把专项资金划拨给各个部委，各大部委掌握着大量的专项资金，然后再由各个部委一级一级往下走，整个过程是非常慢的。从人大审批到各部委项目评审再到批准，等这些工作都做完，已经是9月份了，再等到这些资金拨下来后就是11月份了。地域环境的错位和转移支付的错位，构成了客观条件的错位。客观条件如此，财政也很无奈。

规则错位

中国人做事讲究游戏规则，上述处长说，那些部门都把财政的体制吃透了，很会利用规则，部门某个项目明明是500万能完成，就给你报1000万，因为知道预算到了财政部门就会砍掉一半。部门就等着看财政最后拿多少钱，你财政给我多少钱，我就办多少事。对部门来讲，就是要拿到资金后才考虑这个项目。而不是在编制预算的时候，就去考虑到底要做哪些方面事情，需要哪些环节和措施，这些环节和措施到底需要多少钱。如此的游戏规则，就造成了资金申报与项目安排的前后错位。

这种错位的前身就是预算编制不细，从年初的预算编制开始就没有一个有效的规划控制系统，里面是不实在的花架子。在国外，类似的预算申报是需要很长的过程，要有半年多的时间来讨论，具体到这个项目的每一个环节，执行中的每一个可能性，有没有效益，不断的论证，不断的逼迫部门把项目做更好的完善。一旦项目批付，那每个预算局就根本不再管理预算的执行，因为有《预算法》的制约。这位处长说：“想想我们的单位部门，又有多少是拿到钱以后才去想规划，做方案的？我们的预算执行起来能不慢吗？”

背道而驰

从体系错位到客观条件的错位再到规则的前后错位，一个又一个的错位就造成了年底的“烧钱现象”，当然这里包括真象和假象。财政只是想从制度上去约束部门，只是想督促预算的进度，但想法和现实背道而驰。上述处长说：“我们仅仅强调支出进度，但预算执行在客观因素上有制约，我们花钱不能不负责任。现在并且以后都要在确保资金安全的前提下，去强调支出进度。首先是要做到确保资金的安全和有效，明明知道这个项目在这个时候拨下去不能用，还要强调支出进度，把钱拨付给部门，这是不负责任的，也是不合理的。”

从上述的几大错位来看，事情的核心无非就是一个，财政是按预算进度去监督部门的执行情况，而部门在这种执行的压力下，必须赶紧花钱，否则明年自己的预算将受到影响。其实财政本意是好的，想让部门加快支出，但强调快而不强调好，就会要形成怪圈，产生了制度上的倒逼。

这种“倒逼”机制，加快了国库集中支付制度的改革。一位财政厅长告诉记者，现在财政实行国库集中支付管理，钱在国库里面，部门需要时给他支出，不需要的时候钱仍在国库里面。并且在会计核算里面形成一个额度金，这个额度金的处理涉及到各个国库会计账目上的处理。部门要是处理好这个额度金就是单位资金花得好，确保了支出效益；处理不好，就和我们的目标背道而驰。