前事不忘

谷文

2012年6月27日，中国社会科学院财经战略研究院发布《中国公共财政建设报告2007-2012（全国版）》。从涉及角度和涵盖的广度上来看，我们可以把它当做前五年中国财政的缩影。

那么这五年我国财政都做了哪些大事？该报告指出了很多特点，比如国家财政改革提出公共财政概念、政府应该做的是提供公共服务、财政非盈利化指标幅度下降、在体制上确认了中央和地方权力、义务、事权、财权的集中，“跑部钱进”依然没有得到有效解决等等。

但这毕竟是一个“跳出财政看财政”的外围之说。作为专业财政媒体，我们深刻地体会到，在财政的前五年甚至十年之间，中国财政做到的并不仅仅是技术上的提升，更是一个理念上的重构计划。而这个计划不仅造就了公共财政理念，也造就了诸如民生财政，财政的科学化、精细化乃至广义上的信息化等概念。可以说，五年以来，我们的财政正在谋求改变的，是这一原本只会“分钱”也只能“分钱”的部门的价值定位。

也正因此，在政府运行所有环节都焕然一新的时间节点上，思考下一个五年如何建设一个健康且现代化的财政体系已经是当务之急。本期专题最开始的形态，是制作一个财政人五年畅想的专栏，寻求财政人，以及财政有关人员的看法和想法，为各级财政的未来形态进行一次多维的勾勒。

但我们很快发现，我们的重点似乎出现了偏差。单纯对未来的畅想无法脱离“假大空”的“官话”范畴，如果继续这样下去，无非又会陷入每几年就会出现的一次“换汤不换药”的纯粹展望。

这样一来，无论是读者，还是笔者，都不愿意看到这样的一个结局。而媒体作为“及时讲话，讲真话”的基本职能，也会有一定的缺失。

因此我们将本期专题划分为“三环”，从内而外分别是：第一环：各级财

政；第二环：与财政有直接或者间接关系的人们；第三环：跳出财政，站在客观角度观察并评论财政的忧国忧民忧财忧政者。

我们的目的很简单，我们期待以这种“三环”的模式，来归纳出财政（包括财政自身）所身处的圈子的复杂和联系性。我们更需要一些来自各个阶层的，未必客观，但也拥有极大代表性的声音。我们尽量还原他们所有的诉求和想法，虽然在这些财政人和财政有关人士的口中，我们了解到的很多东西并没有通常看起来的那么多“正能量”，但这些被很多人刻意隐藏和遗忘的部分，它们真实存在，而且一直存在。

第一环：财政核心

《周易·系辞下》：“穷则变，变则通，通则久。”

所谓穷则变，是指在一条路走到尽头的时候，就要发生变化。现指在穷困艰难的时候，就要想办法改变现状。而这句话放在财政身上，大概能概括地方财政这几年的发展思路和未来几年的想法，也就是中央三令五申的“改变经济发展方式”。

而分而言之，这句话在地方财政身上还有两种不同解释：第一种解释是，从财政的收支两条线的“收”上来看，传统的土地财政虽然依然占有着地方财政收入非常大的比例（一般在一半左右），但土地作为不可再生资源，现有可出让土地已经有了减少的趋势。说白了，现在的城镇化“腾地”以及各种增加地方政府手中土地资源的方式已经不足以长期维系地方支出。

那么这种现状之下，留给财政的有两条路：第一条路是改变现有财政收入贡献能力不足的财源，上马新财源，如新能源汽车，太阳能产业等等。但这种做法有其局限性，因为这种做法面对的是广域市场，因此在大环境不好的时候，或者产能过剩的时候，会出现广域的财政收入下降情况。在我们以往的采访中已经发现有这种苗头的出现。

第二条路是改造原有的财源。这种做法非常科学，但见效奇慢。按照财政收入周期算，大概投入——产出曲线在以5年甚至十年为单位的时候才能有较为明显的效果。而作为支撑地方财政收入的原有财源，在窄域市场中本身就有一定的历史延续性。但这种做法由于种种原因，如地方主官更换过勤，政绩高于一切等等，并没有受到太多地方财政的使用。

因此，未来五年我们认为地方财政在“收”方面的重点，是在“短平快”与长线发展方式之间的均衡工作。

第二种解释，在财政的两条线中的“支”线上，许多地方财政人及民众都认为，由于地方和中央财政收入的不容乐观，以往的大拆大建模式已经不再适应现在的财政支出模式。也正是因此，无数经济学家均呼吁四万亿基础项目建设投资“千万别再来”。而事实也证明了，2012年作为2008年基础建设项目投资的“还债元年”，的确给地方财政带来了巨大的压力。已经明显可以感觉到财政资金这块被一些地方主政者笑称为的“海绵”已经没有多少水分可挤了。

因此，地方财政在今后五年的支出上的重点工作，我们为其归纳为四个字：节流导向。节流，指的是财政资金的深度管理工作，也就是流传许久但并未大规模实行的财政绩效，及广义上的政府绩效工作。政府绩效是让地方“不乱建”，而财政绩效则让地方“不乱花”，是政府绩效工作的核心组成部分。

而导向，从公共财政到民生财政，财政一直试着用一种概念性的文字和方法去将财政资金的支出方式变的更加科学和精细。但看起来并不是太成功。有专家认为，我们的财政支出和收入很多时候是脱节的，我们需要更紧密的联系这两项业务。换而言之，财政作为政府资金的管家，应当像公司CFO一样，将政府资金的保值增值提高到一个义务和责任的层面上来。一些地方财政也正警醒到，采用购买社会服务等一系列方法，可以有效促进政府资金的支出效率。“民生财政”这个概念，不应该是地方政府无节制开支的借口。

第二环：逐渐理解的周边

一位老资格的公司CEO坦言，他最害怕的，就是这些年财政的“转向”。其实这一句话代表了很多方面对财政的看法。

首先是和地方财政有直接利益关系的预算部门和政府部门。“跑部钱进”这四个字这些年让中央财政看起来真正有了一个“财神”的样子，而同时地方各预算单位也为了争取财政预算资金打破头。比如本刊曾经采访过的东部某省教育厅官员宣称“教育投入占到财政收入比重40%才科学”等论调，当然首先这是一句玩笑话，但细想一下，为什么很多预算单位对于财政资金的运行法则如此“无知”？当然有部门利益争夺的关系，也有财政与预算部门沟通不畅的关系，更与地方主官无长远观，无大局观有直接关系。

而政府部门和财政部门之间的关系，一直是财政研究的部门关系学的重点课题。财政如何与政府部门达成共识，本期我们找到了一个地方政府主官进行咨询。意外的是，作为地方主官，对于财政的看法往往并不是控制，而是巧妙的把政府与财政看做一个统一整体。在这种模式引导之下，财政又不简单的是作为一个地方财源的掌管者，而是客观上具有了原来政府部门一手掌控的分配权和监督权。当然，这仅仅是一个设想而已。但这种设想也从另外一个角度反映了现在政府部门、财政部门与其他预算部门职权的平衡和专业化。

其次是与财政也有直接关系的地方财源。上文提到的CEO所说的话并不是空穴来风。太阳能产业近年多次爆出各种由于经营不善而轰然倒塌的案例，实际之中也有财政投入方向引导的关系。正如该CEO所说，一个地区适合哪些产业发展，需要充分的调查研究。比如唐山曹妃甸地区的地理条件，又比如天津黄骅港，山东威海等特殊条件，都催生出了不同的产业发展模式。“因为税收很高就拍板上马，这不是成就一个产业，这实际上是害了很多人。”这句话虽然有些重，但的确值得地方财政思考。

最后，我们认为，财政中的所有工作，最后都是会映射到最基层的百姓身上的。理财分为三个阶层：政府理财，公司理财和个人理财。其中个人理财关系到每个人，而其他两部分与个人都有千丝万缕的联系。比如个税调整，比如房产税开征，又比如二次分配的一再调整等等，都是政府理财对于以自然人为单位的所有人的财富影响。而贫富差距的实际巨大，也让财政这种以政府行为提振民族信心的，真正的“民生财政”落实拥有巨大的呼声。

第三环：社会舆论的落地

首先需要声明的是，我们在任何时候都对社会上的任何声音抱有足够的尊敬。而事实也确实如本期燕京华侨大学校长华生先生在文中所言，中国的财政问题，其实质上并不是财政单独个体可以解决的问题。它涉及到很多方面，比如税政，比如地方高支出压力下政府不得不去卖地的无奈之举，更包括一些已经固化了的，已经“摸不得也说不得”的既得利益者对于一些看起来并不适合也并不科学的政策改革阻挠。

也正因此，华生说出了以往许多专家都想表达，但一直不敢或者不愿说的话：无论是土地财政的不可替代也好，还是财政资源向既得利益体严重的倾斜也好，还是谁都能看出来的我国税收结构严重不合理也好，实际上都是因为，现在能够说话的人，或者说有话语权的人，都在既得利益集团当中。也正是因此，我们将该文章起名为《抓住未来五年的牛鼻子》。其中也有一层意义在于，我们都可以抓住它，但想撼动它，难上加难。

财政之路，前事不忘，后事方成。