2013财政要务

朱静 亓坤

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地方财源

这次财政工作会议着重提出，将在2013年加快推进营改增的试点工作，并在列举2013年一系列的结构性减税举措中，将营改增再扩围排在首位。

营改增正在积极试点并将在全国执行，当然，我国近二十年来的税改，只局限于中央税和共享税层面，地方税制建设一直都是短板，亟须建立地方税体系。当前地方税的问题是税种规模比较小，缺乏主体税种，地税部门在流转税、所得税方面的征管空间将日益收缩，地方缺乏主体税种成为客观事实，所以构建地方税的核心就是发展主体税种。

基于此，海南省财政厅长刘平治建议房地产行业的营业税改增值税进度应该放慢。并且表示营业税占海南地方财政收入的40%以上，如果改为增值税，地方就会缺少主体税种。地方税务部门工作职能需要相应调整变化，财政收支矛盾尖锐，营业税改增值税之后财政压力更大。辽宁财政厅长郑玉焯说：“税制改革还是要通过改革理顺事权和财权的关系，考虑怎么样能给地方建立起主体税种。我们所谓的分税制现在实际上大部分已经变成共享。不然地方财力难以支撑现在公共服务体制的构建。”山西省财政厅长郑建国也认为，营改增之后，地方需要有相应的稳定收入来源做补充。

浙江财政厅长钱巨炎结合当地的实际情况也说道：“90年代分税制以后，国税地税变成两支庞大的队伍，我们2011年征收的地税比国税还大，有4200亿，国税是3600亿，2012年收的地税也有4千多亿，那营改增以后有三分之一的营业税慢慢转化成增值税。营改增以后，营业税就是国税，以后要怎样调整还是要听中央部署。但是在目前情况下能否考虑平衡问题，因为这是和我们地方财政密切相关的事情，也是大家都比较担忧的事情，到底下一步该怎样走？”

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教育投入占比4%

4%，是牵动中国教育界几十年的数字，而人们往往关注数字是否达到了规定标准，却不清楚这个数字真正占据的分量。黑龙江财政厅长王庆江说：“教育支出占比4%，给省里带来的压力非常大，今年我们省按照财政收入增长13%，能增收130个亿，而教育支出要达到15%，增加支出156个亿，这样算上全部征收还差好几个亿呢。因此，与占比更重要的是要调整资金分配，否则压力非常大。”

江苏财政厅长刘捍东认为，有些硬性占比的考核要适当减少，硬性占比的考核太多就会让财政资金的有效性打折扣，比如教育4%的问题，江苏具体测算下来要到财政收入的18%，就是接近五分之一的财力要进行教育。那么多年来，对于教育投资所形成的硬件，现在看来，很多都是浪费。所以如何解决占比的有效性问题，应该受到重视。

同时，一些厅长也表示，财政支出本来压力就大，特别是民生和公共服务刚性支出，而教育支出对各级尤其是县一级的财政，带来更大的压力。并且除了教育占比，还有科技等部门也提出要占比，如此下去，本来就很困难的地方财政会更加捉襟见肘，希望中央层面能够慎重去做类似事情。上海财政局副局长田春华也认为教育占比不妥当，他说：“如果给我们要求教育支出占总财政支出的百分之多少，那么对我们财政来讲，在安排资金上就会有很大风险。”

辽宁财政厅长郑玉焯说：“因为马上要编制预算了，2013年的教育经费到底是按照占比来，还是按照法定增长来，我们也希望财政部能给我们明确一点的活法。”

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城镇化建设

这次财政工作会议上还多次提到引导城镇化建康发展的问题，这也是财政部门在2013年工作中的重大课题。各地方财政厅长针对财政在其中的职责定位，并在如何建设以及提供公共服务等方面提出了自己的建议。

山东财政厅长于国安说：“城镇化建设的潜力是非常大的，每一点城镇化率的提高，相对应的都是上千亿甚至上万亿的投资和消费。山东省级财政2012年安排预算10个亿资金，专门用于支持100个重点镇的示范建设。这笔资金主要还是支持重点镇的基础设施的建设，但是光靠基础设施是不行的，所以2013年我们再安排一部分预算资金跟金融资金结合起来，支持重点镇的产业发展。如果这个镇没有好的产业，农民进城后，没有工作，没有收入，社会治安肯定要乱。所以支持基础设施建设和产业发展的支出同样都很重要，我们建议财政部里能否在这方面做一个引导城镇化建设的相关政策或措施。”

福建财政厅长陈小平把建设人的城镇化做了更为具体地表述，他说：“真正的城镇化应该研究怎样把农村人口转移，以及转移后怎样在城市里生活下去的问题。安排资金搞城镇建设并不难，难的是让这些农民工就业，难的是让这些农民工买得起房。政府要把这些农民工的所有待遇本地化，这才是城镇化的内容。所以城镇化不要只图表面好看，要看这些人怎样融入当地。城镇仅仅建设得好看是没用的，如果那里没有产业，就会透支农民自身的消费能力，就没有达到人的城镇化。”

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主动出击

长期以来，财政人一直低调做事，多做少说甚至只做不说。

由于财政部门的低调，财政部门的话语权逐渐减少，而一旦医疗、教育、卫生等民生项目出了问题，对财政部门的质疑却是纷至沓来。

王军表示：财政部门与各业务部门都有合作，因而财政部门处于矛盾点和交叉点上，压力很大。但是财政人要在被动中寻找主动的解决方案，如果只是被动的不“宣传”，那么“黑锅”都要财政背。要转变只工作不表达的工作方式。财政部更应该主动出击，财政部门要争取积极的话语权。

事实上，财政宣传不是宣传自己做了什么，而是对财政政策的准确解读。财政部门主动宣传最大的好处是可控性强，凡是涉及到公共利益的都应回应。能够提出想法和意见，能够及时回应、阐述社会的关注，更有利于推动工作，这也是财政宣传的大好时机。

财政部门作为地方政府运行的强大后台支撑，所考虑的问题比执行部门要多得多。也因为财政部门不讲空话，不讲大话，地方主政者很重视财政部门的想法。

对此，某地财政厅长深有体会，该厅长说，“地方政府主官都很忙，我一般每周都向他汇报工作，我从财政的角度发言，一次汇报十几项工作，其中包括汇报资金的问题、政策的问题，有了领导的支持，后续工作可以顺利地有序进行，也杜绝了财政被动拿钱的现象。”

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厘清债务

众所周知，2012年是地方债务的还债元年。地方债务又将财政部门推向风口浪尖。许多地方财政厅长最为担心的是，所有债务最后都需要财政兜底。

还债之前，要厘清债务的性质。一位财政厅长认为，应采用分类管理与总量管理相结合的办法厘清政府债务。地方债务分以下几方面：一方面是财政预算和国际金融组织转贷的债务，这部分债务很明晰。财政部门通过审计部门对这部分政府性债务进行审计，那么，资金、项目支出及余额都会清楚明了；第二方面是以财政拨款为重的行政事业单位，这些事业单位小部分有债务，但债务数额不大。

更为复杂的是融资平台，融资平台包括两类，一类是按规定的融资平台公司，不过，有些地方虽然不叫融资平台公司，但是从性质到资金的使用都和融资平台公司一样，属于融资平台公司。因此，这部分债务不在财政预算之内，财政部门不负责还债但要起到监督管理的作用。另一类是与公共建设有关的债务，例如铁道部发债，作为一个铁路公司，和其他国有企业一样，发债很正常，债务也由企业偿还。但是现在铁道部作为国家的一个执行部门发债，政府和企业职能不清，一旦铁道部没有能力偿还债务，它的债务由谁负责？铁道部发债，财政是担保部门，如果财政不管，银行把这部贷款视为烂账，通知其他银行不再发贷，省级政府马上会找财政厅处理。

有些财政厅长认为，解决这一问题应发挥市场的作用。当年，银行发贷时，已经对发债对象做了风险评估，一旦出了问题，也应遵循市场规律，比如铁道部发债，财政负责监督，但不应负责偿还。

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地方配套

地方配套似乎是一个老生常谈的问题，多年来一直困扰着地方财政，老问题没有解决，新问题又接踵出现。

有些财政厅长明确表示：目前造成财政周转困难的因素主要来自地方配套问题。目前中央财政尽量减少地方配套，但还是在实际工作中经常遇到此类问题，业务部门拿着中央的专项资金，要求地方财政配套，我们财政也不得不配套，并且这样的配套资金也不占少数。

事实上，多年来事权财权之间一直存在矛盾。从横向看，教育、卫生等民生工程，都采用中央要求地方配套来共同完成。财政部拨付了很多资金，但地方财力有限，造成了很多项目搁置，影响了配套效果。换句话说，就是没有一套合理的配套方式，各部门与财政部门之间讨价还价，争取项目配套资金。有观点表示，是否能出台相关政策，规范配套内容和配套标准，从而使配套过程公开透明，并约束相关业务部委。

一位财政厅长就谈到：“住建部某位副部长指示，某项目要求省级财政配套资金5千万，但是由于现在事权财权不匹配，许多事权下移，省级财力有限，拿不出钱配套，后与市级财政商量后，市级财政配套了5千万。该领导表示，如果明年省级不配套，将惩罚财政厅。”“无论省级，还是市级都完成了配套任务。所以希望财政部做出规范性要求，明确配套准则。”他说。

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转移支付

一些地方财政反映，一般性转移支付加大后，地方政府完成了很多利民工程。同时，希望中央安排转移支付资金时，多放权给地方。一位财政局长表示，市县一级政府热衷于一般转移支付，作为省级财政，只是指导一般转移支付的内容，但不细化资金使用内容。同时，做了专项性转移支付方的试点工作，资金上按一般转移支付分配，内容上按专项转移支付。

一位厅长表示：“一般转移支付从30%增长到50%后，省级财政厅规定了50个专项项目标准，这些标准比国家规定的标准高。而且只有达到标准，省级财政才支付资金。通过整合，专项由47个整理为4个，解决了省级专项转移支付过多，单项金额过少的撒胡椒面的转移支付资金问题。

关键词：生态补偿

十八大报告中，“美丽中国”成为社会各界关注的热词。财政部副部长王军在作总结报告时着重提出了支持生态文明建设的问题。他指出，生态建设问题不仅是重大发展问题，也是重大民生问题。要调动社会各方的积极性，强化生态环境保护，建设美丽中国。

从中央到地方，打造美丽中国的布局谋篇正在展开。迈向美丽中国之路，首先就离不开环境保护。而地方如何平衡保护与发展呢？

江西省财政厅的代表就提出了这样的困惑，现在环境好的地方会受到很多限制，对一些引进的企业，保护性限制性的要求很多，由此就会导致当地经济相对不发达；而要想让地方的经济发展起来，又会导致环境污染，违背生态建设的要求。

该代表建议道：“财政部能否加快建立和完善生态补偿机制，加大生态环境保护转移支付的力度，因为党的十八大首次把生态文明提升至经济政治文化社会四位一体的高度。我觉得在转移支付上，应该把资金和政策向环境保护得更好的省份倾斜。如果将森林的覆盖率，水质、空气质量等等量化，使其成为考核的依据，以奖代补，这样会鼓励各地进一步加强生态的保护。”

记者手记

会里会外

林霖

一如往年，本次的全国财政工作会议仍然在国家会计学院召开。不过从记者进入报道大厅开始，就感到氛围与往年有所不同。大厅里没有摆放阔大的展示架，也没有摆放专供会议宣传用的易拉宝等展具，只是在墙上贴着简单的会议流程。

住宿房间分配依据老规矩，媒体在5号楼，各地财政厅局长在6号和7号楼。媒体房间自然是两瓶矿泉水一碗方便面的标准，不过，这次6号和7号楼里的标准竟然也与我们一样！在开会当天听到一位局长说起，这次财政会议低调务实，会风也朴实了，房间里也不摆放点心和水果了，会场上也不摆放鲜花了，这些都是值得我们地方学习的。

当然，此次会风的转变不仅在形式上，还体现在会议内容上。财政会议一直是以低调务实为特点，少有套话、空话。不过按照传统，“高举”还是要有的，上级领导的指示还是必须要强调的。坐在记者旁边的是某地财政厅的工作人员，随着报告内容勾勾画画，在重点语句下面打着下划线。

会后的分组讨论也比较有特点，地方厅长都要发言，其发言内容大致分为三种类型，有“争取政策型”，比如争取构建地方税的主体税种，这是地方厅长据理力争的事情，因为这与地方利益直接相关；有“诉苦型”，有的地方收入偏低，争取中央加大转移支付力度；还有“求解细化型”，要求部里把政策细化，包括每年安排的资金总量是多少，各自占比多少，地方好统筹安排资金，做到有米好下锅。发言的整个过程，除了简短提炼一下领导的讲话精神外，大多直入主题。

会议间歇，是记者采访的好机会。看着人群之中，忙忙碌碌，穿来穿去的多半都是记者。有人也开玩笑说，开会就是开你们记者呢。大家到厅里互相寒暄，有的谈工作，有的谈设想，还有的不知道怎么把话题就聊到了雷政富……