昌九公共服务一体化的政策、法律制度的协调与统一

邓佑文

(九江学院政法学院 江西九江 332005)

2013年7月，江西省委十三届七次全体(扩大)会议上，决定将集中力量加快推进南昌、九江一体化，打造驱动江西经济崛起的“双核”引擎。可见，昌九一体化在江西经济崛起和发展中的重要战略地位。“区域一体化发展，其中最关键的就是要实现区域经济一体化，而要实现经济一体化发展，公共服务一体化就是基本的要求。” 昌九一体化也涵括经济一体化和公共服务一体化，而公共服务一体化是实现昌九一体化，打造支撑江西经济崛起的“双核”的坚实基础与重要突破口。只有实现昌九公共服务一体化，才能使经济和社会发展最重要的要素——人的生活和发展在不同地区都有可靠的基本保障，这样，人力资源在两地的流转才会顺畅，实现人才的合理流通与互补，进而促进资金、技术等要素的优化配置，促进两地经济与社会的共同发展。

公共服务一体化，首先要求两地相关制度必须对接，实现协调与统一。这样在一体化的制度指引下，才能实现公共服务资源共享、要素趋同、标准一致、待遇互认、城乡统一、流转顺畅等。这就必然要求消弭两地的制度壁垒，在公共服务领域的基本问题上建构统一的政策和法律制度，并在此指导下实现两地其他相关制度的协调与统一。

1公共服务一体化的制度壁垒

公共服务一体化，是指公民所享受到的公共服务能够突破行政区划的界限，逐步实现对接共享并最终达到统一标准的过程和状态。公共服务突破行政区划的界限，实际就是突破不同行政区域在公共服务方面的制度壁垒。这里的制度壁垒是指公民在进入异地生活和工作时，因户籍区别、城乡二元结构等因素在享受公共服务方面所面临的制度约束。这种制度约束阻遏了公共服务一体化的进程，从而影响人力资源的合理流动与优化配置。例如，若南昌某大型企业的发展需要某九江市民的技术专长或管理经验，而该九江市民也想去南昌谋求更大的发展，同时也为企业带来更好的经济效益，为社会创造更多的财富。但是他却要面临子女入学、就医、养老、住房保障等问题，因为昌九两地在这些公共服务方面的制度存在行政区划的冲突和差异，九江市民不能与南昌市民享受同等的待遇。这样一来，也许他会选择放弃去南昌发展的机会，这不但使他个人失去了更大的发展机会，企业也失去了优秀的人力资源。如果为了更好的个人发展，他选择去南昌工作，由于公共服务方面待遇的差异，势必会增加其生活成本和发展成本，同时也没有一种同城待遇的归宿感，这些都会影响其工作活力和创造力。而从经济发展来看，人力资源流通的成本大大增加，其实生产成本也增加了，从而降低了经济效率，阻遏了经济发展。反过来，南昌市民若因相同的原因需要去九江生活和工作，也会面临同样的公共服务的制度壁垒问题。这种现状的存在无论对个人的发展，还是对社会的发展都是一种阻碍与损失。

公共服务制度壁垒形成的原因主要有：

(1)由于我国在公共服务方面的立法相对滞后，既未制定统一的公共服务法，在一些公共服务领域也尚未制定相应的法律、法规。因此，各地在不少公共服务领域的制度建构缺乏统一的法律依据(指导)，这些制度之间难免会发生冲突。

(2)在地方公共服务制度的建构上，在昌九两地，只有南昌市人大和南昌市政府分别具有制定地方性法规和规章的权力，其他国家机关包括九江市人大与九江市政府在内只能制定政策性文件。如前所述，我国公共服务立法方面相对滞后，南昌市人大与南昌市政府对公共服务建设进行立法的也不多，昌九两地在公共服务的制度建设上，主要以各级行政机关制定政策为主。由于公共服务领域广泛，各领域由多个不同层级的行政部门主管，因此，公共服务政策的制定主体多，加上政策制定的程序相对简易，备案和审查制度不够严格，从而导致不同行政区的政策之间容易“打架”，政策与法律、法规、规章之间也容易形成冲突。

(3)长期以来在政策制度上适用上的户籍差异，地方保护的客观存在，使公共服务制度无法统一适用，导致不同地区的公民享受公共服务的标准不同、待遇相异，流转不畅。

公共服务一体化需要有良好的制度软环境作保障。不同行政区域的公共服务制度冲突与壁垒的存在，对两地公共服务资源的共享，基本标准的统一、待遇的互认、流转的顺畅等都将形成阻隔，甚至会成为公共服务一体化发展的“瓶颈”。因此，需要破除两地因政策法律冲突(目前主要是政策冲突)而形成的制度壁垒和瓶颈。其基本路径有：①建构统一的政策法律依据，通过建构统一的昌九公共服务一体化的基本制度，以及在公共交通、公共教育、就业服务、医疗保障、养老保障、住房保障等基本公共服务方面率先打破各自为政的局面，制定统一的政策或法律规范，共同指导公共服务制度的协调；②积极构建解决不同地区政策法律冲突的协调机制，进行制度整合与创新。

2统一的政策、法律制度依据的建构

2.1政策依据及其完善

改革开放以来，我国政府正经历着由管制型政府向服务型政府的转型，公共服务建设尚处于探索时期，尚未建构统一的公共服务法律制度。因此，目前对公共服务实践的宏观指导，主要是政策依据。2012年5月16日，中华人民共和国国务院通过了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(以下称《规划》)，《规划》明确“十二五”时期基本公共服务的范围和项目，在基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育及残疾人基本公共服务领域，确定了44类80个基本公共服务项目。《规划》尤其提出，“十二五”时期我国要努力提升基本公共服务水平和均等化程度，推动经济社会协调发展，为全面建成小康社会夯实基础。”这些都是我国推进公共服务建设的总的指导思想。在此规划的指导下，各省政府都相继出台了各自的基本公共服务规划。江西省政府也于2012年12月11日《根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》和《江西省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》精神编制和发布了《江西省基本公共服务体系“十二五”规划》(赣府发〔2012〕39号 )。这将是“十二五”乃至更长一段时期构建江西省基本公共服务体系的综合性、基础性、指导性文件，是政府履行公共服务职责的重要依据。其中，界定了基本公共服务的内涵，提出了公共服务均等化的要求，确定了基本公共服务的基本原则、目标任务、主要标准和保障措施等。

国务院和江西省政府关于基本公共服务的规划是昌九公共服务一体化的基本政策依据。无论是南昌还是九江，首先应当根据以上规划的基本要求建立健全基本公共服务体系。然后，根据基本公共服务均等化的基本精神和基本公共服务一体化的具体要求，在昌九基本公共服务一体化的法规未出台之前，制定“昌九基本公共服务一体化规划”，明确基本公共服务一体化的目标、内容、标准、路径和措施，构建昌九公共服务一体化制度体系的基本框架。在这一点上，广东省已有了探索经验，已制定并实践《珠江三角洲基本公共服务一体化规划(2009-2020年)》，可以作为借鉴。

公共服务政策的及时性、灵活性弥补了不能及时制定有关公共服务法律制度的不足，对我国公共服务建设起着重要的指导作用。然而，政策依据的模糊性和弱制约性等也使得公共服务实践中的行政机关由于缺少具体、明确、刚性的法律规范约束，而缺乏公共服务的责任意识，从而导致公共服务政策落实不到位、公共服务实践不够理想的状况。所以，不管是在国家层面上，还是地方层面上，不管是公共服务的基本制度，还是公共服务一体化的专门制度，都应当法制化。

2.2法律依据及其建构

改革开放以前，我国政府是典型的管制型政府，因此，形成了重管制立法，轻公共服务立法的理念。至今，我国尚未制定统一的《公共服务法》，不少公共服务领域也未进行国家层面的专门立法。地方立法中也较少制定公共服务方面的法规和规章，江西省也是如此。随着改革开放的推进，我国政府已经由管制型政府向服务型政府转型，而公共服务是政府和社会公共组织利用公共资源和公共权力为满足公民生活、生存与发展的直接需要而提供的利益给付，既涉及公共资源的配置和公共权力的规范，又涉及公民基本权利的保障。因此，公共服务法治化既是公共资源配置和公权力行使法治化的要求，也是明确政府公共服务的义务与责任，保障公民公共服务的受益权的需要。事实上，西方主要国家几乎都是在改革发起之初就展开公共服务的立法活动。即便是以不成文的判例法为主要特征的英美法系国家也选择以成文立法的方式进行。例如，英国在改革之时，先后制定《交通法》《电信法》《煤气法》《自来水法》《电力法》《铁路法》等多部法律，使每一类公共服务都有专门的相关立法加以规制；在梅杰政府时期，《公民宪章》的颁行在更宽泛的领域使得公共服务实现了“有法可依”。日本2006年的《公共服务改革法》和澳大利亚1999年修订的《公共服务法》是以国家统一立法的形式对政府服务改革加以调整[1]。

在我国现阶段，虽然国家层面上无统一的公共服务立法，但是却有地方立法的先行。例如，湖南和深圳等已经将公共服务法制化，先后出台了《湖南省政府服务规定》 和《深圳市行政服务管理规定》。为顺应公共服务法制化趋势，明确政府的公共服务义务与责任，保障公民享受公共服务的权利，江西省也应加快制定《江西省公共服务规定》，而且在公共教育、公共交通、医疗保障、就业保障、住房保障、公共环境等一些基本公共服务领域制定专门的政府规章。有了统一的公共服务法律制度为指导，在昌九两地具有共性的基本公共服务领域制定统一的省政府规章，如制定《昌九基本公共服务一体化推进办法》《昌九两地非户籍常住人口基本公共服务管理办法》《昌九两地基本公共服务福利跨区域流转办法》等专项法规、规章，使昌九公共服务一体化有法可依，这样可以保障昌九公共服务一体化的可行性、连续性和稳定性，从而克服只有政策依据的模糊性、易变性和弱保障性。

另一方面，在国家层面，基本公共服务由国家规划转变为国家法律的时机也已趋成熟。在我国，经过多年的公共服务实践，基本公共服务关系主要是政府与公民之间的权利义务关系，已经得到社会普遍认可，我国基本公共服务建设的内涵、目标任务和措施等制度内容已趋于固化。这已符合政策转化为法律的成熟性条件：政策要转化为法律的事项，必须是稳定的、可固化的、并在现阶段能为全社会所普遍接受的事项。 为了使我国公共服务建设有统一的法律依据，使地方政府的基本公共服务制度有统一的法律指导，应当加快公共服务国家立法进程，制定统一的《中华人民共和国公共服务法》，在国家规范层面明确公共服务的基本类型、提供主体，明确各级政府提供公共服务的义务和公民享受公共服务的权利等。

3公共服务相关制度协调机制的建立

统一适用昌九两地的公共服务政策与法律制度，其适用对象主要是两地基本公共服务的基本问题和共性问题，其目的主要解决基本公共服务的重要标准统一、资源共享、待遇互认、流转顺畅，平等互利等问题，从而消除户籍歧视，并逐步缩小城乡差别。由于昌九两地在自然条件、生活条件和城市级别的差异无法彻底消除，因此，在许多公共服制度的具体内容上是允许有一定区别的(当然，两地公共服务标准能统一的应尽量统一)。例如，昌九两地低收入家庭享受廉租房的收入标准是不同的，要解决的问题是这些制度不能有户籍歧视，也即任何一地的人口因工作需要流入他方，应当享受当地的待遇和适用当地的标准，从而保障两地公共服务制度的对接和公共服务的流转不因人口流动而受阻。这当然存在不同制度之间的协调问题。另一方面，即使已经有了统一政策或法律制度指导的公共服务领域，由于需要各地主管行政机关制定具体的执行政策，这些政策之间以及这些政策与上级政策或法律规范之间仍然会发生冲突问题。因此，这也需要建立相关制度的协调机制，从而避免制度冲突与壁垒的形成。

3.1确立平等互利、合作共赢的制度协调指导思想

为适应昌九公共服务一体化的需要，从根本上预防和消解昌九两地的政策法律冲突，首先要求制度建构思想上的改变。为此，昌九两地应当破除旧有的狭隘地方利益观和地方保护主义，打破地区封锁与行政壁垒的政策藩篱，消除户籍歧视和城乡区别，跳出长期以来因行政区划而形成的利益对立窠臼，树立平等互利、合作共赢的思想，并将这种思想贯穿于整个公共服务政策与法律制度的建构与协调之中。

3.2建立专门的制度协调机构，负责两地制度冲突的处理工作

为了及时解决昌九两地基本公共服务制度的冲突问题，需要成立专门的基本公共服务制度协调委员会，其成员由江西省人大法制委员会主任、江西省人民政府法制办主任、南昌市人大法制委员会主任、南昌市政府法制办主任、九江市人大法内务司法委员会主任、九江市政府法制办主任等组成，其中由江西省人大法制委员会主任担任制度协调委员会主任，江西省政府法制办主任担任副主任。该机构的职责是负责整理与核查昌九两地有关基本公共服务的政策与法律文件，并组织那些制定与公共服务一体化相抵触的政策和法律文件的部门进行沟通和协调，且向有关机关提出处理建议。该委员会成立后，首先应按照公共服务一体化的制度对接与统一要求，立即清理南昌和九江两地现行有关基本公共服务的政策与法律规范(法律规范只有南昌市人大和南昌市政府制定的地方性法规与规章)，发现违背昌九公共服务资源共享、待遇互认、流转顺畅等要求的，应当立即进行协调与处理。此后，也应定期对昌九两地的基本公共服务制度进行整理和审查，以保障两地基本公共服务制度的对接与统一。

3.3建立两地的制度信息交流平台，实现信息共享，防止“闭门决策”带来的制度冲突

制度信息的封闭和缺乏交流是导致不同地区的政策、法律制度“打架”的重要原因之一。因此，为了保障昌九两地基本公共服务制度的对接与统一，南昌市和九江两市的人大常委会和政府法制工作机构之间应建立基本公共服务制度信息的交流平台，各自安排专职人员负责整理本地基本公共服务的制度信息，并向另一城市的人大常委会和政府法制办及时通报，以便相互了解和掌握相关的制度信息等，确保两市之间制度信息的及时交流与共享，进而在制定本市的公共服务制度时注意与另一城市的相关制度的协调，尽可能克服两地制度的抵触现象。

3.4规范制度制定程序，扩大公众参与的范围，完善备案审查制度

对于具有地方性法规和规章制定权的南昌市人大和南昌市政府而言，应当严格按照《立法法》和《规章制定程序条例》的规定进行立法，而且，为回应公共服务一体化的要求，应当扩大公众参与的范围。首先，南昌市人大和南昌市政府都应将各自的立法计划在昌九两地都可知晓的媒体上公开发布，不仅让南昌市内的公众知晓，也要让利益相关的九江市的公众知晓，以便两地的利益相关者都有机会参与立法过程，并接受其监督。其次，起草立法草案时，应当邀请昌九两地的相关专家参与，以增强立法草案的科学性与中立性，克服立法活动中的地方利益保护。再次，扩大法律草案征求意见的范围，应邀请九江的相关专家和利益相关人员参加立法座谈会、论证会和听证会，广泛听取他们的意见。

对于南昌和九江两地各级行政机关制定的规范性文件，也应严格规范其制定程序。首先，各级行政机关应严格依照《江西省省行政机关规范性文件管理规定》的要求制定规范性文件，提高规范性文件的质量，减少规范性文件与地方性法规和地方政府规章的冲突。其次，昌九两地的相关专家和相关公众都应有机会参与其中任何一市的行政决策过程，以提高行政决策的科学性、正当性和统一性，从而减少昌九两地行政决策之间的冲突。最后，为了保障昌九两地有关公共服务的规范性文件的统一性，建议改革昌九两地行政规范性文件的备案制度，提升行政规范性文件的备案等级，规定昌九两地凡是涉及基本公共服务的行政规范性文件，都要送交江西省人民政府备案，接受省政府的统一监督与审查。

参考文献：

[1]杨清望.加快公共服务法治化全面推进社会建设[N].人民政协报，2012-12-28.