公众参与对提高环境影响评价质量的有效性分析

文 / 康 军 长安大学杂志社

环境是人类赖以生存和发展的基本条件，但高速的工业化和城镇化造成了严重的环境污染和生态破坏，环境保护已成为我国现代化建设中必须坚持的一项基本国策。近年来，我国环境群体性事件呈现增长的势头，特别是重金属和危险化学品污染事件呈高发态势，如何保证公民的环境权利成为社会各界热议的话题。环境影响评价制度是预防和减缓建设项目或区域开发等活动对生态环境造成污染和破坏的有效方法，在我国环境保护中发挥了重要作用，但这项制度并没有完全阻止恶性环境事件的发生。公众参与是《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）赋予公民的一项环境权利，但由于环境信息不透明、法律规范操作性不强、公众环保专业知识匮乏等因素致使公众参与环境影响评价的有效性较低，这在一定程度上制约了环境影响评价文件的质量。

近年来，多地的PX项目均通过了环评审批，并为当地的经济发展和就业产生重要推动作用，但却引发了群体事件，究其原因就是因为环评机构没有做好和公众的交流沟通。群体事件反映了公众的环保要求越来越高，同时也暴露了我国环保制度的不足和管理的不到位，以牺牲公众环境权利为代价的发展不是真正的工业文明，更谈不上科学发展。同时，PX项目的群体事件也反映了公众环保知识的匮乏，致使很多建设项目被妖魔化，如何提高公众参与的科学性和有效性已成为环评领域研究的热点。

1 环境影响评价公众参与及其重要性

公众参与是环境影响评价过程的重要组成部分，有助于提高决策科学性和民主化。环境影响评价文件的公信力很大程度取决于公众参与，公众对环境污染和生态破坏的实际容忍度和环评结果往往是不一致的，落实公众参与有助于增强项目的环保可行性，弥补环评中存在的疏忽。公众参与是环境管理公开、科学、民主的必然要求，有助于避免决策盲目性，尽可能消除建设项目和区域规划可能带来的环境风险。公众参与可以有效增加建设单位、规划部门、环评机构、环境保护行政主管部门和受影响群众的交流沟通，平衡各方利益，减轻项目建设和规划实施的阻力，避免群体事件的发生。落实公众参与制度，使项目和规划被公众充分了解和认可，是实现经济效益、环境效益和社会效益统一的必由之路。

2 公众参与现状和存在的问题

2.1 公众参与相关法律规定不完善

《环评法》对公众参与仅做了原则性规定，随后出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）进一步明确了公众参与的具体范围、程序、方式和期限等，但仍有众多不足。《环评法》和《暂行办法》对公众参与的范围仅限于编制环境影响报告书的建设项目和专项规划，而对编制环境影响报告表或登记表的建设项目和编制环境影响篇章或说明的规划没有公众参与的规定。这对公众参与的范围限制过于严格，尤其是规划是否应该编写环境影响报告书在一定程度上取决于规划编制机关的主观价值判断，很容易受经济发展和政绩考核等因素左右。除《暂行办法》规定建设项目公众意见调查和咨询专家意见是在环境影响报告书的编制过程中完成外，其他公众参与时间是在报批建设项目环境影响报告书之前和规划草案报送审批机关审批之前，这使得公众没能够完全参与环评的整个过程，很容易让公众被动接受环评结论。

2.2 公众参与环境影响评价的意识淡薄和知识欠缺

公众参与的根本目的是预防环境污染和生态破坏，很多公众没有正确行使权利和履行义务，而是等环境污染和生态破坏后再去追究有关单位的责任，这与设立公众参与制度的出发点背道而驰。公众主张环评参与权的积极性较低，甚至放弃参与权，这等同于默认环评结论，致使环评机构和建设单位漠视公众参与权的现象普遍存在。由于受文化水平和专业知识限制，很多人即使参与了环评，他们的意见也缺乏代表性和科学性。也有部分公众没有专业知识作支撑，对建设项目和规划的环境影响缺乏科学认知，容易受错误信息误导，对所有项目产生消极抵制态度，这样的公众参与也毫无意义。

2.3 环境信息公开不充分

环境信息的充分公开是公众参与有效性的基础，可以避免因信息不透明而引起公众误解，减少群体事件发生。目前很多环评机构仅仅公开建设项目的工程概况，而对于可能带来的环境污染和风险或生态破坏未能全面清晰公布，往往是有所取舍、避重就轻、含糊其辞，使得公众反馈意见的准确性和参考性大打折扣。环评机构多采用网络和张贴公告的方式公布环评信息，渠道过于单一，限制了获取信息人群的广泛性。很多环评机构没有在环评一开始就公布建设项目相关的环评信息，而是在环评报告编制完成后，公众无法迅速消化这些信息而直接进入公众参与环节，也就无法保证公众意见的科学性。建设单位和环评机构不能及时、真实、全面、清晰地公开相关环境信息，致使公众在信息不对称的基础上参与环评，容易引起公众对相关项目的抵制情绪，诱发信任危机，甚至群体事件。

2.4 环评机构未能有效处理公众的反馈意见

环评机构对公众的反馈意见能否认真给出采纳或者不采纳的理由是公众参与是否有价值的体现。环评机构对公众意见的处理态度直接决定公众参与是否有存在的必要，尤其是对反对意见的处理。不认真对待公众反馈意见的现象普遍存在，使得公众意见对项目决策和环境保护毫无影响力，公众参与仅仅流于形式。环评文件大多是简单阐述公众意见和处理结果，缺乏对公众意见的系统分析。公众反馈意见的处理缺乏监督机制，很多环评机构对公众意见的处理基本都是按照建设单位的价值取向程序化操作，使得环评文件公众意见赞成率极高，甚至没有反对意见，使得公众参与的有效性大幅降低。

2.5 环保部门对环评文件公众参与部分的审核力度不够

环保部门对公众参与部分审核力度不够，是很多通过环评的项目却引发群体事件的重要原因。提交给环保部门的环评文件都是环评机构在建设单位或者规划编制机关的价值取向下编写的，环保部门很难通过环评文件了解公众参与的真实信息。受人力、物力的限制，环保部门也很难核实公众参与的有效性，公众参与环节的监管不到位，这就使得环评机构只重公众参与形式，不重公众参与效果。

2.6 法律责任不明确

环评机构、建设单位和规划编制部门有义务充分公开环评相关信息，按照法定程序组织公众参与，并认真处理公众反馈意见，但《环评法》缺乏对其未有效履行法定义务的处罚规定，致使公众参与的有效性无法保障。《环评法》和《暂行办法》均没有明确规定公众参与权受到侵犯时如何补偿，也没有明确环评机构、建设单位和规划编制部门不参考公众意见，甚至不组织公众参与应承担的法律后果。

3 提高公众参与有效性的途径

3.1 完善法律规定，提高公众参与的操作性

《环评法》和《暂行办法》使环境影响评价公众参与法制化，初步明确了公众参与的程序和途径，但仍然存在很多不足，缺乏操作性。除涉密的项目和规划外，公众均应参与环评全过程，并以法律的形式明确公众代表性和广泛性的量化指标。《环评法》要明确信息公开和公众参与必须采取的方式，而不是让环评机构自由选择，避免其采取成本低、效果差的方式，允许环评机构可以在必选方式之余再自主增选相应形式。公众获取环评信息的人数或比例、信息的完整性和真实性等内容，匀应以法律形式明确其量化指标。公众参与的形式根据项目的性质、规模等因素应有必选形式和可选形式，环评机构、建设单位和规划部门可以在必选形式的基础上另外增加公众参与的途径。《环评法》应明确公众参与权受到侵犯时的法律救助途径，为公众参与权提供法律保障。同时还应明确公众参与有效性的量化指标，否则根本无法保证公众参与有效性的价值和意义。

3.2 提高环评透明度

环保部门需健全信息公开制度，及时、全面、真实地发布环评信息，引导社会各界重视环评和自身的参与权利。公众参与环评的所有环节可以引入媒体监督机制，确保公众参与的公开、公正，提高环评透明度。环评机构要公开环评文件的所有内容，而不只是简本，接受社会监督；环评机构对公众意见的处理结果必须全部公开，让公众知晓自己的意见是否得到客观公正的处理；环保部门对环评文件的审核结论必须全部公开，实现公众参与环评的全流程、全信息透明化。公众参与的方式越多，其参与的有效性也越高，应进一步拓宽公众参与渠道，可以通过网络、媒体采访、电话等方式收集公众的意见，并对其进行整理、分析。通过各种方式提高环评的透明度，有助于公众参与的广泛性和代表性，并接受社会监督，是保证环评文件的公信力和公众参与有效性的重要途径。

3.3 建立公众参与代理人制度

公众参与必须是科学参与，没有专业知识背景支撑的公众参与毫无意义。通过宣传教育一定程度上可以提高公众的环保意识和专业知识，但环境影响评价是建立在复杂的知识体系上的系统工程，要求广大公众具有丰富的专业知识显然不合理，也是不可能的。建立公众参与代理人制度可以从根本上解决公众专业知识匮乏的问题，公众有权利选择第三方专业人士代表自己参与环评，保证公众意见的科学性和公众参与的有效性。以法律形式明确公众参与代理人的法律地位，明确其权利和义务，确保其意见的有效性和严肃性。公众参与代理人制度可以弥补目前公众在环评中的的弱势，也可保证公众意见的科学性。

3.4 明确环境影响评价公众参与的相关法律责任

完善相关立法，明确环评机构、建设单位、规划部门和环保部门在公众参与环节的法律责任。对不按规定公开环境信息、不征求公众意见、不认真处理公众反馈意见、不严格审核环评文件公众参与部分、不尊重公众参与权等致使公众参与流于形式的行为依法追究其法律责任。通过法律形式明确公众参与结论的终生负责制，对因公众参与制度不落实而引起污染事件和生态破坏的单位和个人严惩不贷。明确法律责任，彻底解决无法可依的局面是公众参与有效性的保障。