农民工市民化进程中的非制度障碍与制度性矫治

■王爱华

一、农民工市民化的现状与困境

农民工，是随着我国改革开放和城市化进程而出现的新群体。国家统计局调查结果显示，2010年全国农民工总数为2．42亿，其中外出就业1．53亿人。数量庞大的农民工群体，对我国现代化、城镇化和经济高速增长起到了重要的推动作用。农民工虽然常年在城镇务工经商，但他们并没有直接转化为城市人口，而是处在一种既非真正的城市居民亦非传统农村人口的尴尬境地，即没有完成市民化。所谓农民工市民化，是指在城市务工经商的农民工在自愿的基础上，借助于工业化和城市化的推动，从农民身份转变为市民身份，并获得相应的社会权利与福利待遇，顺利融入城市社会的现象和过程。一般认为，市民化主要包括四个层面的市民化:一是职业由次属的、非正规劳动力市场上的农民工，转变成首属的、正规的劳动力市场上的非农产业工人;二是社会身份由农民转变成市民;三是农民工自身素质的进一步提高;四是农民工意识形态、生活方式和行为方式的城市化。

目前，我国已具备了农民工市民化的基本条件，但我国农民工市民化尚处于低层次水平，农民工市民化进程明显落后于城镇化和工业化进程。据国务院发展研究中心2007年对劳务输出县301个村的调查，改革开放以来因外出就业累计实现迁移定居的农民工，只相当于目前外出就业农民工的1．7%。若按照这个比例计算，全国1．3亿进城农民工中只有200万左右的农民工，通过买房、结婚等方式获得了城镇户口，他们中的8000多万人虽然在城镇居住半年以上，但都没能够在城市获得合法的市民资格、平等的待遇和实现安居乐业，即没有实现市民化。国家统计局2012年公布的数据显示，中国内地2011年城镇人口达到69 079万人，城镇人口首度超过农村人口，达到了51．27%，但这些数据中包含了在城镇居住6个月以上，但仍未获得城镇户口的以农民工为主的人群。农民工市民化，业已成为当前影响经济社会发展的重要问题，引起了社会各界的广泛关注和讨论。党和政府对农民工市民化问题非常重视，近年来出台了一系列改革政策和措施来推动农民工市民化进程。2010年中央一号文件指出:“深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。”并特别要求，“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”。这些政策与措施的实施，对农民工市民化起到了一定的推动作用，但是由于农民工市民化相关的制度没有得到根本的改变，文化心理等非制度因素积弊甚深，当前我国农民工市民化仍然进展缓慢。随着我国城镇化进程的加深，越来越多的农村人口需要转为城镇人口，“十二五”期间我国必须加快农民工市民化进程，尽快“让农民工成为历史”。中国发展研究基金会在《中国发展报告2010:促进人的发展的中国新型城市化战略》中，提出了我国新型城市化的战略目标:从“十二五”开始，用20年时间解决中国的“半城市化”问题，使我国的城市化率在2030年达到65%。据此估算，未来20年内我国农民工及其家属的总人数将超过4亿，未来我国农民工市民化的任务将更加艰巨、更加繁重。

二、农民工市民化中的非制度障碍

目前学术界对制度性因素关注颇多，研究也比较深入，对非制度性因素的关注相对要少一些，尤其是对非制度因素和制度因素之间的关联、互动研究比较匮乏。农民工市民化非制度障碍，主要体现在以下几个方面:

(一)农民工生活方式与思想观念落后

农民工城市化不仅仅指农民工职业非农化和身份的城市化，更是指生活方式、文化价值、社会心理等层面的城市融入。“城市区别于农村，一个重要的方面，就是城市中流行的价值观念不同于农村。从现代化的角度而言，城市的各种价值和观念，如消费观、认知模式、潮流、交往模式等都要比农村开放、‘先进’，而农村则被赋予了传统、落后和封闭的特征。农民工进入城市后，要真正的从农村人转变成文化人，就应该具有和城市人一样的价值观念，认同和接受城市的价值，并在实践中体现城市的价值观念。”但是由于农民工思想相对保守、落后，长期以来形成的农村生活模式和思维观念，很难通过相对短暂的城市生活获得根本的改变，根深蒂固的农民意识、土地情结和过客心理，成为农民工城市化进程中最主要的观念障碍，使农民工进入与城市社会深层的疏远和隔离状态，无法实现真正的城市融入，只能被动地游走在城市生活的边缘。

(二)农民工自身素质偏低，难以适应城市生活

农民工整体素质偏低，是其实现城市融入的一大障碍。这些素质主要体现在三个方面:一是文化素质，二是职业技能，三是心理素质。2006年，国家统计局对全国农民工生活质量进行调查的结果显示:农民工中文盲、小学、初中、高中和大专及其以上文化程度的比例，分别为2．57%、2．74% 、52．04%、26．67%和 5．98%。而对企业的调查显示，87．7%的新增岗位要求具有初中以上的文化程度，其中，23．8%的岗位要求达到高中以上文化程度。可见，农民工整体文化水平不高，无法满足新型城市化对劳动力素质的要求。

在职业技能方面，绝大多数农民工在进城之前都没有参加过专业技术培训，没有一技之长，职业技能水平较低，这就导致他们竞争力弱，就业空间狭小，难以找到工作环境好、有技术含量、收入相对较高的工作，而只能从事以简单体力劳动为核心特征的一些工作。同时，目前针对农民工开设的职业教育培训机构，也存在师资力量薄弱、政府投入不足、覆盖面不广、培训针对性不强等缺陷，对农民工就业帮助有限，整个农民工就业市场呈现出就业环境差、职业层次低的局面，严重阻碍了农民工市民化的进程。

一些研究认为，农民工在文化心理层面也属于弱势群体，对市民化进程产生了不可忽视的阻滞作用。职业和身份的割裂，导致农民工在自我身份的认同上存在着模糊性、矛盾性和不确定性。大多数农民工在城里人和农村人两种身份间挣扎、纠结，逐渐形成过客心理和边缘化心理，并进一步产生自卑感和与城市之间的疏离感。与第一代农民工相比，新生代农民工融入城市的愿望更为强烈，但他们职业期望高，心理适应能力差，又缺乏第一代农民工吃苦耐劳的精神，更容易在遇到不公正待遇后产生强烈的挫折感，个别人甚至会实施一些违法犯罪的极端行为，给城市治安造成负面影响。

(三)农民工社会资本积累不足，拓展空间有限

第一个将社会资本概念引入社会学研究的人是布尔迪厄，他认为资本可以分为经济资本、社会资本和文化资本，社会资本是基于社会关系网络的可资利用的实际和潜在的资源集合。当前，我国农民工市民化进入“经济接纳、社会拒斥”的僵持阶段，农民工社会资本缺乏是重要的原因之一。有研究认为，农民工拥有的社会资本的多少，社会关系网络的规模与质量，特别是其关系网络中可动用的社会资源的性质，对于农民工城市融入具有决定性作用。农民工社会关系网络大体具有三个特点:一是规模较小，社会资本积累有限。农民工社交圈子比较小，圈子内大多都是农民工，同质性比较高，网络资源含量较低，难以在城市中积累起丰厚的社会资源。二是自我封闭，开放性不够。由于居住空间和生活状态的边缘化等各种原因，农民工他们更愿意与自己的亲友或者从农村来的老乡交往，较少和城市社区居民进行交往，因而呈现出封闭性、内倾性等特征，开放程度不够。三是形式单一，缺乏正式社会支持网络。农民工的社会关系网络主要以非正式的社交网络为主，比较松散的亲友团、老乡会等非正式组织是其交往的常见形式，一半以上的农民工从未与任何正式组织打过交道或加入任何形式的组织。

(四)城市居民对农民工存在社会歧视

农民工市民化的社会歧视障碍主要表现在三个方面，一是认知歧见。如城市居民认为农民工不讲卫生，素质低，不遵守规则，破坏了城市的秩序，抢夺了他们的饭碗，影响了市民的生活，因而对农民工充满了鄙视和抱怨。部分城镇政府也存在认知偏差，仅仅把农民工当做城镇经济发展过程中所需要的廉价劳动力来对待，认为农民工会给城市管理带来无法承担的成本和难以控制的风险，因而对农民工市民化采取一些有形或无形的限制性措施。二是对农民工形象的污名化建构。社会学家孙立平指出，在我国城市中，对农民工的污名化过程相当普遍地存在着，贴标签是污名化常见的操作方法，肮脏、粗鲁、不文明、不礼貌、偷鸡摸狗、爱占小便宜等等标签，被有意无意地贴在农民工的身上。少数农民工的违法犯罪行为，以及部分农民工为保护自己的合法权益而采取的极端行为方式，很容易就被城市居民放大到农民工群体身上，在一些城市居民的心中，农民工甚至直接被贴上了“容易犯罪”的标签。一些新闻媒体对农民工或显或隐的歧视性报道，更是放大了污名化的社会效应，对农民工形象产生了难以根除的负面影响。三是城市居民对农民工的行为歧视。随着新生代农民工大量涌入城镇，城市居民对农民工的认知和态度与过去相比有所好转，但在日常生活与社会交往中对农民工的抱怨和排斥仍然比比皆是。如对农民工使用歧视性称呼，不愿与农民工过多交往，或者交往过程中不自觉流露出对农民工的人格歧视等。社会歧视反映了现代城市对农民工“经济接纳、社会拒斥”的双重态度，加深了市民和农民工之间的“区隔”效应，使农民工始终被拒斥于城市主流生活之外，日益边缘化，从而加大了农民工对城市认同、适应和融入的心理成本，严重地阻滞了农民工市民化进程。

三、应对路径:非制度障碍的制度性矫治

(一)非制度障碍需要制度性矫治才能从根本上得以清除

针对农民工市民化的非制度障碍，人们提出了许多应对方案。有人认为，“加强两个群体(农民工群体和城市居民群体)的感情沟通才是减少冲突的基本原则”。还有学者指出，推进农民工市民化要加强学习和宣传，消除财政无力负担和让农民工进城会增加经济和社会不稳定因素的认识误区。更有学者提出，要充分发挥大众传播媒介的宣传教育功能，向农民工传播科学文化知识、工作生活技能、城市生活方式和价值观念，并引导市民以平等的态度对待农民工。有人建议通过举办农民工或外来务工者联谊会，专家、学者到农民工中间办讲座，明星、艺人与农民工开展交流甚至搞农民工喜欢的明星歌友会等形式，将农民工的心理问题在轻松、愉快的审美气氛中得到疏导和解决。这些方案都是制度之外的解决方案，毫无疑问对农民工市民化具有推动作用。但是，对各种非制度性障碍的非制度性矫治只能起到远期的、辅助性的作用，因为非制度性障碍的本质是社会排斥，社会排斥根基于强势群体与弱势群体的分野，非制度性方案可以模糊强势与弱势的分野，却不能从根本上改变这种分野。如果不从制度上推动农民工社会身份、经济地位、政治地位的根本改变，各种显性隐性的歧视必将长期存在。制度性矫治和非制度性矫治双管齐下，并以制度性矫治为重点，才是改变、减少甚至最终消除城市居民对农民工歧视、排斥的根本策略。

(二)政府在破解非制度障碍中应承担起主导责任

农民工自身素质不高、努力不够、城市居民现代性不足和包容性不够，一直以来被视为农民工城市融入非制度障碍的根源，因而矫治方向大多着力于个体努力和民间行动，政府行为反倒退居其次。非制度障碍的制度关联提醒我们，制度因素是解决非制度障碍的基石。在借助个体与民间组织力量的同时，政府应该自觉承担起制度性矫治的责任。首先，在非制度障碍的破解中，政府必须担负起主导性的责任，改变放任自流或者主要依靠城市化主体自身和民间力量的局面。其次，政府必须转变思路，矫正以传统与现代、先进与落后这种二元划分路径来制定城镇化、市民化制度与政策的模式，在制度制定与改革中给予农民工平等的公民权利和待遇。有关政府部门要更多地从关注与保障农民工生存权和发展权视角，来考虑农村人口转移问题，而不是主要站在“老市民”本位利益的立场上和城市自我发展的角度，来规划所谓“城市化”的发展。再次，政府要承担搭建有利于非制度障碍消除的制度框架、提供具体可行的制度性矫治方案，并付诸实施的责任。

(三)非制度障碍的矫治必须大胆进行制度创新，加强针对性

针对农民工市民化的非制度障碍，目前应该着重在以下几个方面尝试制度创新。第一，针对所谓农民工思想观念落后、土地情结和小农意识严重等问题。需要创新土地制度，尝试允许农民工“携地市民化”，即在农民工不放弃土地的前提下，允许农民工转换为城市居民，享受部分或者全部市民待遇，在规定年限之内完成市民化过程，适应城市生活之后再退出土地。农民工无法改变土地情结和小农意识的根本原因，在于现有的土地制度和社保制度无法给他们提供安身立命的基础与保障。当土地权益屡屡受损、社保福利无法保障的前提下，希望农民工开明、大胆、具有发展眼光地放弃土地，自觉完成市民化是毫无道理的，而“携地市民化”是解开这一症结的有益尝试。第二，通过培训体制建设和公共政策导向，加强对农民工在文化素质、职业技能等方面的公共培训，着力提升农民工自身素质。特别是要制定具有针对性和前瞻性的全国农民工培训规划，并设立专门机构全力落实。针对目前各地培训资金投入不足的情况，中央财政应该安排农民工培训专项资金，各级政府财政按照一定比例安排配套资金，对参加培训的农民工进行补贴，以此改变农民工因资金、精力不足等原因导致的培训积极性不高的局面。第三，改革住房制度。尝试为农民工建立住房公积金制度，将在城市工作稳定、居住一定年限的农民工纳入城镇住房保障体系，合理规划，加大经济适用房、廉租房建设和对农民工开放的力度，避免出现农民工居住边缘化、孤岛化局面。这样，一方面，能够使农民工过上有尊严的生活，另一方面，可以改善农民工与城市居民沟通交流的环境，促进农民工社会资本的增加，提升农民工城市融入程度。第四，城市居民对农民工的歧视集中效应是深层制度诱因的现实体现，农民工在城市生活等多方面遭受的排斥，其根源可以追溯至“城乡分割”的治理体制。户籍制度是城乡分割体制的核心支撑。当前进行户籍制度改革的迫切任务，一是要逐步根除以投资、买房、人才准入等形式存在的隐性户籍门槛;二是要在无法立即实现城乡户籍制度完全平等化一体化的前提下，先给予常驻农民工城市户籍，使其获得平等的市民身份，并在此基础上先放开就业限制，让农民工在城市完全实现其政治参与和社会管理的权利，与户籍相关联的其他社保福利，可以在农民工工作一定年限之后再一并给予。虽然这仍是一种制度妥协，但至少它可以给农民工有尊严的身份象征，打开农民工提升经济地位和话语权力的通道，使农民工市民化的目标变得更为明确、清晰，更有操作性，增强农民工市民化的意愿和信心，有助于消除城市群体和农民工群体之间的隔阂与歧视。最后，制度体系的复杂性和制度关联的紧密性，意味着不可能单靠某一种制度的创新改革就能解决农民工的城市融入问题。必须对相关制度进行分类整合、重点突破，政府、农民工、企业、城市居民以及民间力量共同作用，才能真正消除城乡隔阂，从而完成农民工市民化任务。

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