美丽中国战略的内涵、缘起及实施路径探讨

2013-02-17张伟

济南大学学报（社会科学版） 2013年3期

关键词：环境保护美丽战略

张伟

(济南大学经济研究中心，山东济南250022)

美丽中国战略的内涵、缘起及实施路径探讨

张伟

(济南大学经济研究中心，山东济南250022)

美丽中国战略是在中国建设生态文明的关键时期提出的，体现了中国现阶段发展理念和发展思路的转变。美丽中国战略是中国响应国际社会呼吁的主动行动，是中国推动地方经济发展模式转型的重要手段，是中国处理人与自然关系的正确抉择，是满足中国人民生态需要的重大决策。实施美丽中国战略应当遵循以下路径：一是建立促进生态文明的体制与机制;二是完善绿色经济政策和技术创新政策;三是广泛开拓生态环境项目融资渠道，大力提高生态环境项目投资效率;四是完善有关法律，加强环境保护的监管、执法及社会监督。

美丽中国战略;生态文明;环境保护;绿色经济;经济转型;环境政策

党的十八大报告指出，“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”［1］。在这段论述中，首次提出“美丽中国”一词，并且指出了建设美丽中国的目的是，“给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”［1］。美丽中国战略的提出，是我们党使用具有诗意的语言对执政实践的高度概括和对未来发展前景的形象化表达。它进一步完善了“以人为本”的执政理念，实现了执政视野从经济系统、社会系统到生态系统的重大开拓。当前，随着生活水平的不断改善，人民群众对良好生存环境的要求越来越高。这就使得环境现状与人们不断提高的环境诉求之间的矛盾日益突出，环境群体性事件频发，使得环境问题仍然成为威胁人体健康、公共安全和社会稳定的重要因素之一［2］。而要解决环境污染问题，就必须在治理环境污染的同时，从宏观角度、从全局角度考虑环境保护，致力建设生态文明。作为建设生态文明的重要步骤，美丽中国战略的提出是很有必要的，也是非常及时的。

一、美丽中国战略的内涵

美丽中国战略是在中国建设生态文明的关键时期提出的。该战略是对“既要金山银山，也要绿水青山”目标的追求，同时又是对长期“重经济、轻环境”行为偏差的一种调整。基于这种背景，可以看出，美丽中国战略是与生态环境保护密不可分的。

毕竟，良好的生态环境既是人类赖以生存的自然基础，又是经济持续健康发展的物质源泉［3］。环境保护是美丽中国建设的着力点。要为人民创造良好生产生活环境，关键要在环境保护上取得突破性进展［4］。生态危机就是人性的危机，生态失衡是人的本性失衡的体现。特别是在世界全球化的今天，我们更应该在全人类的立场上看待生态问题［5］。但是，应当看到，生态环境保护不是美丽中国战略的全部，美丽中国战略还应有更加深刻的内涵，即生态环境保护背后的发展理念和发展思路的转变。

目前，我们面临许多纷繁复杂的问题，要解决这些问题，必须明确我们现阶段发展是为了什么，现阶段如何发展。美丽中国战略告诉我们，现阶段发展是为了满足人民不断增长的需要，包括物质产品的需要、文化产品的需要和生态产品的需要等。在物质产品需要和文化产品需要基本能够得到满足的情况下，生态产品需要的满足应当得到重视。既然如此，现阶段发展就有必要通过采取集约、循环、低碳的发展方式和绿色、节约的消费模式提升全社会的生态文明程度，使人类的各项活动保持在资源、环境可以容纳的范围内，走经济发展与生态环境保护相协调的科学发展道路。

美丽中国战略的一个显著特征是强调“以自然为本”与“以人为本”的结合。如果单纯从学术争鸣角度来看，“以人为本”命题的成立是有条件的，“以人为本”在一定意义上只有相对于“以物为本”才是成立和正确的［6］。对于经济系统和社会系统，“以人为本”是必需的。人是经济活动和社会活动中最基本、最能动的要素，无论是经济发展，还是社会发展，归根结底是为了人的全面发展。“以人为本”体现了人力资本的价值，对于扭转长期过于重视物力资本而轻视人力资本的局面，对于调动人的积极性、主动性和创造性，对于改善民生问题、实现社会公正等均具有重要意义。

但是，对于生态系统，只强调“以人为本”就不够了，还需要强调“以自然为本”。否则，有些人就可能产生与“人类中心主义”等同的误解，造成人与自然的对立。“人类中心主义”主张在人与自然的相互作用中将人类的利益置于首要的地位，把自然界作为人类征服和索取的对象，从而导致资源被过度开发、环境被肆意破坏等问题。“以自然为本”，是以自然为中心，主张人类尊重自然，与自然和谐相处，在生产和生活中尽量减轻对自然的破坏。对此，恩格斯曾经指出，“人本身是自然界的产物，是在自己所处的环境中，并且与这个环境一起发展起来的”［7］(P374-375)。继而又指出，“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们”［8］(P519)。所以，美丽中国战略的提出，是对“以人为本”治国理念的完善。

二、美丽中国战略的缘起

美丽中国战略的提出，是围绕“发展是硬道理”的主线展开的。从可持续发展战略，到科学发展观、生态文明战略，进而到美丽中国战略，体现了我们党在发展认识上的升华。同时，也是我们党对中国特色社会主义总体布局的新认识、新成果，彰显了中国人民对子孙后代负责、对世界各国负责的决心和信心。

(一)美丽中国战略是中国响应国际社会呼吁的主动行动

自20世纪60年代人类生态环境意识开始觉醒以来，国际社会对生态环境问题的认识，以1972年联合国首次人类环境会议、1992年联合国环境与发展大会、2002年可持续发展世界首脑会议以及2012年联合国可持续发展大会为标志，发生了四次历史性飞跃［9］。这为我们建设美丽中国提供了新鲜观念和学习借鉴。

与其同时，作为环境保护重要内容的气候变化得到了国际社会的高度重视。18世纪中叶以来，全球气候正经历一次以变暖为主要特征的显著变化。进入21世纪，变暖的趋势还在加剧，并且对人类的不利影响日益显现，如海平面上升、生态环境恶化、台风肆虐、热浪频袭、干旱洪涝此起彼伏、极端气候事件频发等，其中对广大发展中国家的不利影响尤为严重。这是人类在21世纪面临的一大挑战，直接关系到人类的生存和各国的利益，还关系到世界的公平和正义［10］。尽管中国不是温室气体减排义务国家，但经过多年的努力，中国在应对气候变化问题上已经做了许多工作，比如，放缓经济增长速度、降低能源消耗强度、增加节能减排投入等。建设美丽中国的提出，是中国在总结多年来节能减排经验教训基础上，配合国际社会应对环境挑战的重要措施。

(二)美丽中国战略是中国推动地方经济发展模式转型的重要手段

改革开放30多年来，中国经济保持快速增长。但这种增长主要依靠大规模投资拉动、大规模使用廉价劳动力等，从而付出了沉重的环境代价。这显然是一种典型的“高消耗、低效益、高排放”式的、“以物为本”的粗放型经济发展模式，需要我们认真加以反思，我们不能继续走大量消耗资源和破坏环境的传统工业化之路，必须依靠自主创新走可持续发展之路［11］。

然而，受区域竞争的外在压力和扩大自身利益内在动力的双重驱使，追求经济增长速度的思维已经在一些地方政府决策者脑海中深深扎根，难以在短期内彻底清除。基于这种背景，一些地方在中央政府的压力下，开始进行经济发展模式的转型，但一有机会，粗放的经济发展模式就会“卷土重来”。另一些地方以“欠发达”为由，置中央政府的压力于不顾，仍然在推行粗放的经济发展模式。

要解决这一问题，必须进行顶层设计。明确美丽中国为生态文明的建设目标，可以通过直观化和通俗化的表达，获得全社会的共识。通过社会舆论和监督，“倒逼”地方政府决策者放弃粗放的经济发展模式。

同时，明确美丽中国为生态文明的建设目标，有利于建立科学的地方政府绩效考核评估体系，有助于矫正地方政府“重经济、轻环境”的价值取向和行为偏好。一要调整优化绩效考核指标体系，降低经济增长等经济指标在整个绩效考核指标体系中的权重，增加生态环境等非经济指标在整个绩效考核指标体系中的权重。二要改进和创新考核评估方式，增加考核形式和考核过程的公开性和民主性，将地方政府绩效的评估权赋予广大公众［12］。这种科学的绩效考核评估体系，能够调动地方政府加强生态环境保护的主动性和积极性，有利于强化地方政府的环境保护职能［12］。

(三)美丽中国战略是中国处理人与自然关系的正确抉择

自然不仅是与人对立的客观存在，也是人类的历史起点和人类生存的现实规定，更是人类审美的起点和精神的家园［5］。人类发展史就是一部文明进步史，也是一部人与自然的关系史。

综观人类发展史，人与自然的关系经历了人类依赖自然、畏惧自然再到征服自然的变化。在原始文明时期，人类本身是自然长期进化的结果，始终依存于自然。在农业文明时期，人们敬畏自然，主张顺天应时。到了工业文明时期，人们在改造自然的能力迅速增强的同时，走向了自然的对立面，宣称要战胜和征服自然。这种做法更多地强调人与自然对立的状态，充满着“人定胜天”的万丈豪情，而没有从生态文明的意义上去认识自然和善待自然［5］。其结果必然是，导致对自然无穷无尽的掠夺，导致生态环境日益恶化，不可避免地遭到了自然的惩罚。

事实表明，我们应当放弃“人类中心主义”，保持与自然的亲和关系，尊重自然、顺应自然、保护自然。中国作为一个发展中的大国，经过30多年的改革开放实践，已经逐步认识到，必须处理好人与自然的关系，而美丽中国战略则是处理人与自然关系的正确抉择。

(四)美丽中国战略是满足中国人民生态需要的重大决策

人民的需要既包括物质需要和精神需要，也包括生态需要。美是和人类共生的东西，追求美、创造美是人类的本性［15］。从范畴上来看，人民追求美、创造美、享受美好生活既涵盖物质需要和精神需要，也涵盖生态需要。其中，对清洁水、新鲜空气、安全食品、优雅宜居环境等方面的需要就属于生态需要。

按照马斯洛的需要层次学说，生态需要是最基本的需要，所以人民对生态产品的需要是最基本的需要，是政府应当提供的基本公共服务。回顾30多年的发展历程可以发现，中国工农业产品的生产能力显著提高，文化产品的生产能力也在迅速提升，而生态产品的生产能力却呈现出不足的态势，这显然不符合科学发展观的要求。

近十多年来，中国不断推动生态环境的保护工作，通过政府职能提升、推行清洁生产和循环经济、加大生态修复和环境污染治理力度、建设资源节约型和环境友好型社会、倡导生态文明理念、发展低碳经济和绿色经济等，使生态环境质量具有明显的改善。但仍然存在一些问题，主要表现在总体污染的趋势尚未得到根本性遏制、生态环境保护的形势依然非常严峻。比如，近年来中国水体工业污染事件频发，目前中国一半城市市区地下水污染严重，57%的地下水监测点位水质较差甚至极差，近2亿农村人口喝不上符合标准的饮用水［13］;一些地区大气污染严重，二氧化硫、氮氧化物排放总量位居世界第一，二氧化硫、可吸入颗粒物年均浓度是发达国家的2-4倍［14］;空气质量下降，尤其是雾霾天气明显增多，范围不断扩大，持续时间延长;中国受重金属污染的耕地面积已达2 000万公顷，占全国总耕地面积的1/6，其中，受矿区污染的土地200万公顷，石油污染土地约500万公顷，固体废弃物堆放污染约5万公顷，“工业三废”污染耕地近1 000万公顷，污染农田面积达330多万公顷［15］。这些问题表明，中国现阶段的重要任务，就是满足人民的生态需要。所以，美丽中国战略，是为完成这一任务而做出的重大决策。

三、美丽中国战略的实施路径

如何实施美丽中国战略?根据党的十八大报告提出的要求，结合中国现阶段存在的问题，笔者认为，实施美丽中国战略应当遵循以下路径:一是建立促进生态文明的体制与机制;二是完善绿色经济政策和技术创新政策;三是广泛开拓生态环境项目融资渠道，大力提高生态环境项目投资效率;四是完善有关法律，加强环境保护的监管、执法及社会监督。

(一)建立促进生态文明的体制与机制

首先，需要做好生态文明的顶层设计，完善推行生态文明的经济体制。比如，建立促进生态文明的高层领导小组，统筹环境保护、能源、林业、水利、国土资源等部门的力量，形成推行生态文明的决策、执行、监督体制。

其次，形成有利于推行生态文明的导向。需要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入政府部门的评价考核体系，建立体现生态文明要求的用人机制和奖惩机制。同时，建立国土空间开发保护制度，完善耕地保护制度、资源节约制度、能源节约制度和环境损害赔偿制度，健全资源有偿使用制度和生态补偿制度。通过价格改革和税费改革，使各种资源性产品能够反映市场供求、资源稀缺程度和环境损害成本，能够体现其应有的价值。

第三，加快资源和环境产权制度改革，建立边界清晰、权能健全、流转顺畅的资源和环境产权制度。应当创造条件推进水权交易、排污权交易、碳排放权交易、能耗权交易、资源开发权交易等绿色产权交易形式，促进资源的合理使用，促进资源、能源的节约与污染的减排。

(二)完善绿色经济政策和技术创新政策

在完善绿色经济政策方面，“十一五”时期，生态环境保护主要依靠污染物总量控制、流域限批等行政管制手段，绿色经济政策所起的作用较小。“十二五”时期，要加快完善绿色经济政策。

一是完善绿色财政支出政策。要加大财政对生态环境保护的预算支出，使其增长水平能够满足生态环境保护的需要。加大财政对推广高效节能与新能源产品、环境保护产品等的奖励与补贴力度，发挥财政资金的引导作用。

二是完善绿色税收政策。积极推进资源税费改革，将原油、天然气和煤炭资源税计征办法由从量征收改为从价征收并适当提高税负水平。稳定落实资源综合利用和可再生能源发展的税收优惠政策，取缔矿产资源、生态修复、环境污染治理等领域的不合理收费项目。适时开征环境保护税，并逐步扩大征收范围。

三是完善绿色投融资政策。健全绿色贷款政策，鼓励银行机构探索适合生态环境保护特点的贷款方式，建立绿色风险贷款基金和准备金。健全绿色证券政策，规范上市公司环境保护核查和督察制度，促使上市公司加强环境管理。健全绿色投资政策，引导各类创业投资公司、信托投资公司、股权投资基金向生态环境保护领域投资。健全绿色保险政策，在高环境风险行业强制推行环境责任保险。

四是完善绿色价格政策。应严格落实脱硫电价政策，研究制定燃煤电厂烟气脱硝脱汞电价政策。进一步完善污水处理收费政策和垃圾处理收费政策，使其收费标准能够弥补企业的全部运营成本。

在完善绿色技术创新政策方面，综合对外开放战略和自主创新战略的要求，我们既要坚持走中国特色的自主创新道路，又要从全球的角度谋划和推动创新。为此，一方面应当在自身具有优势的领域进行原始创新或集成创新，另一方面应当在缺乏优势的领域进行引进—消化—吸收—再创新。中国绿色技术研发起步较晚，知识积累不足，尤其是绿色技术投资较大、风险较高，在多数领域不具备进行原始创新的条件。所以，必须重视外商投资绿色技术的溢出和消化吸收，这也是提升中国绿色创新能力的一个途径。要促使外商投资绿色技术的溢出，必须加大环境规制力度和技术溢出规制力度。通过组合规制，增强中国绿色创新能力的知识基础、资本基础、机制基础和服务基础［16］。从增强东道国绿色创新能力角度看，采用强环境准入规制、强技术溢出规制组合最优。但是，东道国还应考虑强环境准入规制与强技术溢出规制对外商投资流向的影响。如果强环境准入规制和强技术溢出规制分别对外商投资流向影响较大，就只能考虑采用中环境准入规制、中技术溢出规制组合［17］。从理论上来看，外商投资的进入可以通过技术扩散增强当地的创新能力，进而提升受资区域的环境效率。但实证研究表明，这一作用尚不明显，需要采取加大规制力度、增强本土企业研发能力等措施加以推动［18］。

(三)广泛开拓生态环境项目融资渠道，大力提高生态环境项目投资效率

美丽中国战略的实施离不开项目建设。项目建设的资金除政府供给少部分外，其余还需要通过市场化融资来解决。目前需要政府向生态环境项目提供必要的补贴和合理的定价方式，使生态环境项目具备市场化融资的条件。

在贷款融资方面，需要加强信用担保体系建设，形成政策性担保与商业性担保合理分工的生态环境担保格局。政策性银行和国有商业银行作为政府全资或控股的金融机构，在生态环境项目融资中应当发挥主动和示范作用［19］。政府部门可以通过宣传和引导，增强股份制商业银行的社会责任意识，促使其向生态环境项目提供融资服务。

在股权融资方面，生态环境项目可以通过定向募集股份、国有股权转让、公私合作(PPP)、私人主动融资(PFI)等方式，引进国内各类资本和外商资本。对于符合要求的生态环境项目，可以争取进入国内外证券市场公开发行股票(IPO)，利用庞大的社会资金弥补自身的资金不足问题［20］。积极发展绿色创业投资专业机构，鼓励现有的创业投资机构向生态环境项目投资［19］。

在其他融资方面，生态环境项目还可以通过特种国债(碳国债)、专项市政债券(水治理市政债券)、企业债券、金融债券、资产证券化(ABS)、专项彩票(生态彩票)、绿色信托、节能服务、污染治理服务等方式，并不断创新融资方式，解决生态环境项目的融资困难。

提高生态环境项目投资效率非常重要。因为如果资本不能得到有效利用，将会直接降低生态环境项目的经营效益，同时也不符合资源节约的生态文明原则［21］。面对许多生态环境项目低效运行、投资浪费严重等问题，应当采取切实有力的措施加以解决。一是明晰国有投资的产权，缩短国有投资的委托—代理链条，建立国有投资的考核制度、审计制度和责任追究制度，落实国有投资者和管理者应当承担的责任。二是借助先进的计量分析手段和网络技术手段，通过精细的技术经济分析和风险评估，提高决策的成功率。同时，对生态环境项目的实施进行科学设计，实施全过程的信息管理，提升生态环境项目的信息化水平。三是加强项目管理。采用严格的制度、先进的工程建设方法、工程进度管理方法和工程成本管理方法，对建设周期和工程造价进行严格控制，缩短建设周期，降低建设成本。

(四)完善有关法律，加强环境保护的监管、执法及社会监督

如果未来仍然是雾霾弥漫、垃圾围城、工业废水乱排等，美丽中国战略就是一句空谈。我们不能以破坏人居生活环境为代价扩大政绩，更不能牺牲几代人的健康去换取经济的所谓“高增长”。所以，必须完善有关法律，加强环境保护的监管、执法及社会监督。

首先，完善相关法律。应修订《环境保护法》，并使之上升为基本法，赋予环境管理部门必要的执法权，赋予公益团体环境诉讼的资格，必要时可以建立环境法庭和环境警察队伍。通过完善法律，建立环境问责体系，明确地方政府首长是环境保护的第一责任人，明确地方环境管理部门、污染制造企业和资金提供者等的环境责任。在发生污染问题时，同时进行地方政府、地方环境管理部门、污染制造企业和金融机构的四方问责。

其次，加强环境保护的监管和执法。在环境保护监管方面，应在扩充机构、增加人员、更新设备的基础上，采取定期检查、不定期检查与暗访相结合、全面检查与随机抽查相结合、白天检查与夜晚检查相结合等方式对企业进行监管。通过增加监管频次和加大监管力度，彻底改变环境监管不力的现状。在环境保护执法方面，应明确“人民健康是第一民生”、“谁破坏谁担责”和“治乱用重典”的原则，借鉴发达国家经验，让破坏生态环境者付出高昂的代价，以儆效尤。针对一些地方为了短期的经济利益，要求环境管理部门对环境污染置若罔闻的现象，必须严肃处理。对于不能履行职能的环境管理部门，必须追究负责人和相关人员的责任。对于制造污染的企业经营者，除对其进行经济制裁、刑事制裁外，还应将其制造污染的不良行为记入信用档案，列为职业经理人市场的永远禁入者。对于违法违规排放污染物的企业，不能仅仅“一罚了之”，应坚决依法给予关闭，并防止其“改头换面”再予开工。通过采取多种措施，彻底改变环境执法不力的现状。

第三，加强环境保护的社会监督。环境保护，仅仅依靠政府的力量是有限的，还要发挥民间的作用。应给予社会公众参与环境保护的知情权和表达权，及时披露政府掌握的环境信息，积极推动企业环境行为信息公开，为社会公众监督环境创造条件。环境非政府组织和环境公益人士是推动生态环境保护的重要力量。早在1992年，美国就已有1万多个非政府环境保护组织，其中10个最大的组织的成员已有720万人［22］。近年来，中国环境非政府组织在环境保护中也发挥了一定的作用。应改革传统的社会组织管理体制，为环境非政府组织提供发展的政策空间;建立环境管理部门与环境非政府组织的沟通交流制度，积极听取他们的意见和建议，主动回应他们的诉求，不断加强与他们的合作等，促使其发挥更大的作用。

［1］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［M］．北京:人民出版社，2012．

［2］王丽娟．生态文明必须依托制度建设［N］．南方日报，2013-02-04．

［3］王茹．“美丽中国”的经济学意义［N］．中国经济时报，2013-01-15．

［4］周生贤．推进生态文明，建设美丽中国［N］．中国环境报，2012 -12-14．

［5］张伟．“美丽中国”建设与艺术美的回归［N］．中国艺术报，2012-12-03．

［6］陈学明．我们应如何贯彻“以人为本”原则［J］．精神文明导刊，2011，(4)．

［7］马克思，恩格斯．马克思恩格斯选集(第1卷)［M］．北京:人民出版社，1995．

［8］马克思，恩格斯．马克思恩格斯选集(第20卷)［M］．北京:人民出版社，2003．

［9］周生贤．中国特色生态文明建设的理论创新和实践［J］．求是，2012，(19)．

［10］黄惠康．与国际社会携手应对气候变化［J］．今日中国(中文版)，2010，(11)．

［11］田宪臣．建设美丽中国实现永续发展［N］．郑州日报，2012 -11-23．

［12］李跃．转变发展方式须积极推进地方治理模式科学化［N］．学习时报，2010-11-29．