我国农村土地产权清晰化配置与实现——基于农村土地功能变迁视角

■彭新万

一、引言

土地功能作为制度内各主体相对利益的体现，是影响我国农村土地(农地)制度安排的主要因素之一。土地的不同功能也使得相同的土地权利往往具有完全不同的意义和作用，正确认识农地所承担的功能是研究农地制度改革的始点。首先，农地作为农业生产最重要的生产要素，必须通过市场机制来实行优化配置，这不仅要求农民拥有排他性的农地权利，而且还要求农民的农地权利可以交易，实现规模经营;其次，农地为农民提供了生存、就业和养老等社会保障，保证农民的生产和生活不会遭受突发性事件的毁灭性打击。但是，农地社会保障功能容易导致政府公权不断侵占农民农地权利，甚至禁止农地交易而不顾效率的丧失。[1]再次，土(农)地尽管不能像其他流动性资产那样可以在地理区位上自由流动，可是作为不动产，土地是所有财产中受市场风险影响最小的一种，农地的这一财产功能特性要求赋予农民完整的土地权利(特别是土地的发展权)，并使它们能够分割、流转和交易，而且不断增值。[2]但是，农地的几种主要功能并不是在任何时候都是相互协调的，在经济发展的不同阶段每种功能的地位是不同的，它们时常存在矛盾。从1949年新中国成立以来的农地制度变迁历史中我们不难发现，我国农地制度变迁是各主体围绕农地及由此产生的各种利益、功能展开的多重博弈。随着农地要素功能和财产功能的凸现，各主体围绕着农地制度的博弈将更加激烈。而这种对现存农地制度的相互博弈，正是推动农地制度变迁的动力和必要条件。

本文以1949年以来我国农地主要功能非均衡变迁的分析为依托，认为在社会主义市场经济体制不断完善的条件下，农地主要功能变迁存在逐渐向财产功能转化的过程，进而深刻影响农地产权状态从“产权清晰——产权模糊——产权清晰”的回归及其农地制度的重新安排。

二、1949年以来我国农地制度变迁及其解读:基于农地功能变迁视角

从1949年以来我国农地制度变迁看，农地功能的变迁成为我国农地制度变迁的晴雨表。

1949新中国成立之初，农村封建土地所有制的存在，不但不利于新政权的巩固，而且更不利于国民经济的恢复和人民生活水平改善。另外，新中国成立初期确定了新民主主义的基本经济纲领，对农地制度改革具有直接影响。在农村进一步推行土地改革、建立农民土地所有制，这不仅符合这一基本纲领的要求，而且是落实这一纲领的具体行动。1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》，明确规定和阐述了土地改革的路线、方针和政策。其主要内容是废除封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。土地改革实现了千百年来中国农民“耕者有其田”的梦想，实现了“私有制+私有产权”的土地制度的深刻变革，极大程度地解放了农业生产力，为社会经济发展提供了坚实的物质基础;平均分配土地的私人所有制，极大程度上缩小了贫富差距，使中国大部分农民获得了生存权和发展权。不仅如此，土地改革虽未能解决总量性的人地矛盾，却极大地缓解了结构性人地矛盾，为农地主要功能转向生产要素方面创造了条件。

土地改革虽然使农民平均分得了土地，但本质上农业仍然属于分散落后状态的小农经济，因此，随着农业生产的进一步发展，其局限性开始凸现:一是生产能力不平均，二是生产力不足且也得不到保障。在这种情况下，从地方到中央，由下至上发起了农民互助组、初级合作社等形式的合作化运动。1956年3月通过的《农业生产合作社示范章程》，标志着全国基本实现了初级合作化，其特点是农民将土地等主要生产资料作股入社，由合作社实行统一经营。因此，经营权已离开农民家庭，与农户初步分离，形成了“私有制+集体产权”的制度安排，即所有权与经营权分离。这一制度变迁，主要是解决农地的生产效率问题，总体上有利于效率和公平的提升，实现了帕累托改进。

但是，自1958年中国实施重工业化战略后，为保障重工业化的资金来源，与重工业化战略实施同期进行的高级社和人民公社化农村土地制度安排，完全打断了农地主要功能转换的进程。在高级社阶段，国家限制了农民土地所有权;在人民公社时期，国家权力对农地无偿调拨，农地财产功能丧失殆尽。人民公社化农地制度安排，彻底改变了土地改革时期确立的“私有制+私有产权”的土地制度安排，建立了“集体所有制+集体产权”(集体所有集体经营)的土地制度。就产权界定本身而言，其由清晰变为模糊。同时，为了确保城市粮食供应和重工业发展，国家在开展农业合作化运动的同时实施了城乡分割的二元体制。城乡二元体制使得农地的社会保障功能重新强调到无以复加的地步，工业化进程中土地生产要素功能与财产功能同时丧失的后果，不仅使工业畸形发展，而且使农业处于崩溃边缘，绝大多数人口的温饱问题不能得到解决[2]，使土地失去了基本保障功能。

家庭承包制是为了解决广大人民温饱问题首先由群众发起的，进而由国家确认而进行的制度选择，是一种“集体所有制+准私有产权”的制度安排，理论上欲解决人民公社时期农地制度安排中的产权模糊问题，解决农业生产中的激励问题。制度选择初步达到了改革者的预期目标，在第一轮承包时，全国绝大多数地区都是按人口平均分配土地的，主要是为了保障每户的口粮和基本收入来源。1978—1984年农业获得了超常规增长，彻底解决了“吃饭难”这个长期困扰我们的难题，使农地的社会保障功能得到充分发挥。

但是，我国自1984年首次出现了“卖粮难”现象后，连续4年粮食产量下降，农民收入在波动中缓慢增长。这次农业经济发展所面临的困境从表象来看与家庭承包制有关，实质上却是由经济转型带来的，即在解决农民温饱问题后，农地的主要功能应该转移到生产要素轨道上来。家庭承包制后中国多样化的农地制度创新形式，都是为提高土地生产要素功能而进行的制度变迁。事实也是如此，家庭承包制后各种制度创新都使农地效率有所改善，在一定程度上增强了其生产要素功能，然而并未使农地制度主要功能的转换越过临界点。[2]在20世纪90年代中后期，以及近几年由于国内国际经济形势的变化与影响(如中小企业发展陷入困境)，农民非农就业的稳定性下降了，农地的社会保障功能有所抬头，农地生产要素功能提高的进程停滞下来。

目前，随着市场经济的不断深入，农地的生产要素功能和财产功能日益成为不同利益主体的诉求。但是，由于城乡二元制度带来的体制性障碍，其严重制约着农地主要功能的转换，农地要素功能与保障功能的矛盾十分突出。根据余逢伯的研究，现阶段农地要素功能与保障功能矛盾性表现在三个方面:一是农地产权明晰、稳定和定期调整的矛盾。土地的要素功能首先就要求做到产权明晰，同时要求这些权利保持相对稳定，因为产权明晰、稳定，能够尽可能地避免对与产权相关的一系列权利的侵犯。但土地的保障功能，要求实现“动态公平”，又不得不作适当的调整。二是产权可交易与限制土地交易的矛盾。作为生产要素的土地，其要素效率的提高要以可自由流动和交易为前提，同时土地要素的财产性也要以自由交易为前提。而作为保障功能的土地，无论是从农民个体，还是从全社会稳定的角度，都不允许土地大规模的自由交易。因为土地自由交易必须面对交易后农民的就业与社会保障等潜在问题，一旦处理不当，可能引发社会问题。三是规模经营和平均分配土地的矛盾。作为生产要素的土地，规模经营才会产生较好效益。但作为保障功能的土地，其基本的出发点就是要平均分配土地。[3]

总之，从农地主要功能变迁看，我国农地制度在1978年之前体现了农地的保障功能与国家工业化战略的矛盾，1978之后体现了农地保障功能与生产要素功能和财产功能的矛盾。具体地讲，农地主要功能经历四个非均衡变迁过程，即:1949—1953年，强调保障功能;1954—1978，强调服务于工业化战略，但生产要素功能和保障功能均丧失;1979—1984，强调保障功能;1985之后，农地保障功能与要素农地矛盾凸现。在当前的农地制度下，农地的保障功能和要素功能、财产功能之间的矛盾，成为国家和农民主体打破现存制度，寻求制度创新的基本动力。

三、我国农地制度改革的方向:构建独立稳定有保障的产权制度

通过上文的分析，我们不难发现，我国农地制度的变迁是在制度环境的约束下，伴随着农地功能的非均衡变迁而进行的。在计划经济体制下，农地功能转换的矛盾被掩盖，但是，在市场经济不断深化的背景下，农地功能转换的矛盾即农地的保障、就业功能与农地生产要素、财产功能的矛盾开始凸现并日益尖锐。从本质上讲，当前农地功能转换的矛盾，是在社会主义市场经济条件下土地功能的内在要求在滞后的农地制度变迁中，没有正确处理好公平与效率关系，其包括这样几层含义:第一，从市场经济的角度讲，农地作为重要的农业生产资源，应该具有完全的生产要素功能;第二，从缩短城乡发展差距和收入差距角度讲，农地不仅应该具有完全的生产要素功能，也应具有完整的财产功能;第三，从统筹城乡发展的角度讲，农地还要具有一定的保障功能和就业功能(生存保障功能逐渐弱化，就业功能相对增强)。我们认为，上述所有矛盾的根源都指向了同一因素——“产权”。因为产权的明晰，是保障资源配置的前提。无论实践中农地财产权、发展权如何得到发展，如果没有正式的产权制度，其实际的效果必然会受到影响。[4]由此可见，我国未来农地制度变迁的重点是在坚持农地集体所有制(权)的前提下，通过相关技术设计和法律安排进一步明晰和完善农地产权，并实现产权的资产化。

关于农地制度产权清晰化的改革，当前学术界和政府决策部门取得了基本一致的认识，许多有益的探索对我们研究农地产权的配置具有重要的启示意义。但是，就如何进行产权制度改革，综观已有的研究，并没有取得理论上的突破，如关于农地集体所有权的改革方面，目前主要有四种观点:国家所有权、农户所有权、多元混合所有权、坚持现有农村土地集体所有权的基础上完善现有土地使用权。[5]关于农地产权改革方面，目前主要有四种观点:土地产权实行国家单一所有制;国家、集体、个人三元所有制;私有制;土地双轨制(土地国有基础上的个人占有制，即在法律上土地最终归国家所有，但在经营形式上允许私人占有和继承);强化现有土地所有制。[6]但我们认为，这些观点本身仍没有厘清所有权与产权的关系，甚至有的将所有权等同于产权，显然，这很难实现农地产权的清晰化配置，更谈不上实现农地的要素和财产功能。

因此，进一步明晰农地产权是农地制度改革的首要工作，而这一制度变迁的前提是进一步界定农地集体所有权与产权的关系，进而在此基础上进行正式的制度安排。

关于所有权，一般认为，所有权是指人与物通过法律形式确定的关系。民法界定，所有权隶属于物权。所有权是所有制的法律形式，所有制包括共有制、私有制和国有制。产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用权利[7]，产权是一组权利，在交易中是可以分解的，如房屋租赁、土地使用权转让等。当产权分解后，所有者对所有权的行使 (特别是土地的发展权)就受到了某种限制。[8]产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。尽管至今还没有关于产权公认、统一性的定义，但从经济学家给产权下的定义中仍不难看出，产权与所有权不是同一概念。产权包括共有产权、私有产权和国有产权。私有产权则是将这种权利分配给一个特定的人，它可以同附着在其他物品上的类似权利相交换。新制度经济学认为，私有产权在配置资源方面比共有产权和国有产权更具有效率。根据我们对登姆塞茨关于产权的结合与所有制关系的理解，认为同一种所有制可以与不同的产权形式相结合，如共有制与产权有两种结合形式，即共有制与共有产权结合和共有制与私有产权结合。登姆塞茨认为，在共有财产体制下(共有制)，共有产权的价值在最大化时没有考虑许多成本。一个共有权利 (产权)的所有者不可能排斥其他人分享他努力的果实，而且所有成员联合达成一个最优行为的协议的成本非常高。而私有产权伴随能排斥其他人的私有权利所导致的谈判成本降低，会允许大多数外部性能以一个十分低的成本被内在化。分析上述关于所有制与产权的关系的阐述，可以得出这样的结论:私有产权并不是私有制，在共有制财产体制下，“私有”产权存在不仅可能，而且是共有制实现形式的较优选择。

因此，我国农地制度改革的方向，应是在坚持农地集体所有制前提下，给予农民拥有独立的(排他性)、完全的、稳定的、有保障的土地产权即“私有”产权的法律地位。

四、我国农地制度改革的重点:产权配置与实现

（一）农地产权清晰化配置

根据上述的分析，我们认为，“集体所有权+‘私有’产权”的农地制度安排能够较好地解决土地所有权与产权纠缠不清的问题，其核心内容包括三方面。

1.通过立法确定真实的农地集体所有权主体。如何实现农村土地所有权主体的土地权益，并使所有权的财产权利的实现不受承包经营的影响，我们认为，把农地所有权主体从复杂的农地产权关系中解放出来是首要问题。现有法律规定，集体所有权主体是“三级所有，队为基础”，这种法律上的界定导致现实中集体所有权主体既是模糊的，也是虚拟的，所有权主体的利益必遭侵蚀。因此，农地集体所有权主体界定为“一级主体”能有效解决主体虚拟性问题。具体是哪一级，主要取决于两个方面:一是适合农业或农村现代化发展趋势的需要;二是便于农地生产要素的市场化运作和管理。因此，“行政村”(或者由集体农民创建的具有合法地位的较大的经济组织)是比较合适的。

2.制定除所有权之外其他权利 (主要指承包经营权:包括占有、使用、收益、处置以及农地部分发展权等)归农民的产权制度——农地的排他性财产权利。作为单独的个体来讲，农民不具有所有者资格，只是凭借集体“成员”的身份享有权利与履行义务，这其中包括排他性产权，即“私有”产权，“私有”产权是农民以集体成员的身份享有的权利或收益。这是稳定而有保障的产权，是农民土地财产权利实现的根本依据和制度保障。

3.农地产权配置形式——集体所有权+“私有”产权。我们认为，“集体所有权+‘私有’产权”的模式可借鉴国有资产所有权与经营权相分离的制度安排方式进行构建。首先，行政村这一级组织代表农民集体拥有所有者资格，能够强有力地行使所有权职责，但与具体的经济行为无关。其次，农民个体凭借“成员”身份获取完全的“私有”产权，即除农地所有权之外的所有权利(包括不断发展的各项权利)，并履行相关义务。

在本文的模式构建中，农民作为“成员”，其享有的权利即“私有”产权是稳定而有保障的。但是，这种安排与既有的安排存在显著区别:首先，农民个体的“成员”权不仅包括取得完全的“私有”产权的资格，而且更重要的是包括退出“成员”的安排，或者说放弃“成员”权应享有的权益。我们认为，农村社区“成员”退出机制构建，是我国未来农地制度改革的重要内容。其次，产权权利束界定的充分性和全面性。

在既有制度安排中，农民农地产权权利束存在明显的残缺:第一，从事农业相关的权益被忽略。从大多数地方的实践我们可以看到，一个集体中的成员，如果没有承包土地从事农业生产，那么他在事实上就没有分享与从事农业有关 (包括非集体成员承包农地从事农业交纳的租金)的收益。这一安排显然存在漏洞，这对于具有“成员”身份的农民，却因未承包经营土地而不能获得集体土地的农业收益 (这是导致农用地荒芜的重要原因)，显然是不合理和不公平的。第二，非农权益被忽视，如没有充分认识农地发展权对农民的意义。我们认为，农民既然有完全的农地“私有”产权，就应享受相应的权利或收益，即使农民不直接经营或占有农地也是如此。另一方面，与享受权利相对应，农民个人在拥有合法的“私有”产权的同时，也就要履行相应的义务，比如承包经营土地应交“地租”等。农业(农地)地租设计的意义非常重要，它既是保障农民“成员”身份权益的经济基础，同时也为农地流转扫清了技术障碍，能够加速农地有效流转。

（二）农地财产权利实现：地租与农地产权交易市场

1.农地集体所有权主体(共有产权)的权益实现。现实中，农民凭身份获得的承包土地(包括宅基地)是不需付出任何代价的，这就从事实上将产权与所有权等同起来。理论和实践的误解，使农地所有权主体财产权利损失，这不符合经典理论的界定。根据马克思的地租理论，租种 (本文指任何人获取农地的承包经营权等)任何土地都必须交纳地租，否则就从事实上否定了农地集体所有制的性质，如果不交纳地租，那么，农地所有权主体及其成员——农民的相关土地财产权利也必将失去。因此，以类似于地租形式存在的经济权益是农地所有权主体财产权利实现的一种可行政策安排。

2.农地排他性财产权利实现。当农地的产权进一步明晰后，建立科学规范高效的农地产权交易市场就成为必然。当前，成都、重庆综合配套改革实验区在建立农地产权交易市场方面有比较成熟的做法，值得我们研究和总结。我们认为，做好建立农地产权交易市场这一工作，要特别注意如下几方面的问题:一是按照上文界定的农地集体所有权者的职责和功能，防止“越位”和“缺位”。一方面，要防止其“侵占”农民的以承包经营权为主的各项产权;另一方面，又要防止其不作为。在农地制度创新后，所有权者应该及时转换角色，在农地产权交易中充分发挥对外谈判和对内协调的功能。二是积极培育农地产权中介组织。使咨询、资产估价、信息公开、合同规范、土地托管等服务和市场逐步建立起来，以保证农地产权交易(特别是承包经营权流转)的规范和高效。[3]三是创新农地产权即农地经营权流转形式。国家要进一步集思广益，挖掘新的农地经营流转形式，如国家鼓励企业法人投资农业，国家支持建立农地银行，建立农地产权抵押市场等。四是创新农地产权交易机制，如建立指标交易、农地银行等流转机制。五是根据农业发展的新趋势，国家通过优惠政策，鼓励企业、私人及民间组织从事生态农业和绿色食品生产，以创造和拓宽农地产权交易的需求市场，促进规模农业的发展。

五、结语

农地制度改革是一项极其复杂的工作，涉及农民的根本利益，如果处理不当，甚至会影响社会稳定。因此，农地制度改革要想实现突破，没有系统的制度变迁和相关制度的支持是不可能取得进展的。因此，制度的联动改革就显得特别重要。[9]我们认为，与本文构建的农地制度改革有高关联性的其他制度变革主要有两项:一是户籍制度改革。户籍制度改革的核心目标是建立农村社区“成员”制度，主要包括“成员”身份的自然取得与非自然取得制度，以及“成员”退出机制，在此基础上，逐步实现城乡统筹对接的户籍制度。二是农民基本保障制度改革与完善。我国农地制度改革，必须在保证农地一定的社会保障功能的前提下，通过发展农村经济和逐步建立农村社会保障制度，来弱化乃至剥离附加在农地上的社会保障功能，以使土地能更好地发挥生产要素功能。具体来讲:一是通过农业内部，即主要通过界定农地产权，进行相关农地产权交易或农地流转，保证农民个体合法的“私有”产权财产性收益，从而实现保障功能转移，并进一步提升农民的社会保障水平。二是通过农业外部的社保制度的不断完善，为农地资源的流转整合创造制度环境。在此方面，国家应扮演主要角色，通过立法形式，实施倾斜政策，建立有利于农村不断提升基本社会保障水平的长效机制。

[1]姚洋.中国农地制度：一个分析框架[J].中国社会科学，2000，（2）.

[2]袁铖.主要功能变迁视角下的中国农村土地制度创新[J].中南财经政法大学学报，2009，（6）.

[3]余逢伯.农村土地制度的非均衡及其变迁[J].改革，2010，（6）.

[4]刘永湘，杨明洪.中国农村农民集体所有土地发展权的压抑与抗争[J].中国农村经济，2003，（6）.

[5]蒋南平.中国农村土地集体所有权问题研究[J].经济学动态，2009，（9）.

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[7]李光德.农地产权弱他性、产权冲突及其变迁优化[J].经济经纬，2011，（1）.

[8]杨瑞龙.所有制·所有权·产权[N].人民日报，2004-11-09.

[9]崔朝栋.论中国农村城镇化中土地制度改革的路径选择[J].河北经贸大学学报，2011，（4）.