社会组织及其管理制度改革探析

■周 健

在各类社会组织大量出现的情况下，党的十八大明确提出要改革社会组织的管理制度，实行政社分开，处理好政社关系，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用。对此，研究社会组织兴起的原因，分析现有管理制度存在的问题，探讨改革的思路与方向，逐步改革现有不合理的制度就成为当前探索的课题。

一、社会组织大量促发的背景因素

社会组织的出现有其独特的原因，带有一定的必然性，这是我们探讨改革社会管理制度时所不能忽视的背景因素。

(一)经济因素

1．市场经济的影响。市场经济对社会组织的产生具有正反两方面的影响。从正面影响来看，市场经济释放了个人对利益追逐的热情，促进各种所有制形式经济组织的出现。随着民营经济、私营经济和个体经济的发展，各种民营企业纷纷组建商会、企业协会、联合会等社会组织，以共同面对市场风险，实现利益的共赢。从反面影响来看，市场经济在鼓励人们追求利润的同时，也极大地刺激了人们对金钱的欲望，导致拜金主义、享乐主义社会风气的形成，对社会的伦理道德和公共利益造成极大的破坏。面对市场经济所引发的各种负面后果，社会成员自觉地联合起来成立社会组织，以抵制市场的“暴政”，从而促进了各类环保组织、社会公益组织等社会组织的出现。

2．社会群体的利益分化。由于不同群体在资金、能力和机遇等方面存在差异，在市场竞争中所获得的收益也不同，收入差距不断拉大。在利益分化的基础上，我国社会结构呈现出多元化的特征。根据不同群体在收入水平、社会地位和生活方式等方面的区别，我国逐渐形成了不同的社会阶层。社会阶层的形成和分化促进了不同社会组织的产生，因为不同社会阶层拥有的资源要素和从事经济活动的方式不同，其所成立的社会组织也表现出不同的特点:上层群体主要是成立行业协会，成员的组织化程度较高，主要关注于经济领域。中层群体的活动则集中于两类组织，一类是兴趣型、职业技能型和交友型等民间组织，其数量较大，但大多没有正式注册;另一类是公益型组织。底层群体主要是基层社区中的健身、互助等组织，关注日常生活中的基本需求。[1](P319－320)

(二)政治因素

1．政府职能的转变。市场经济对政府职能提出新的要求。其一，实行政企分开。政府不再直接干预企业的经营管理活动，而是让企业成为市场竞争中的主体，享有市场竞争的充分自主权。其二，实行政社分开。政府不再全面管理经济和社会事务，而是从微观管理转向宏观管理，将部分经济事务和社会事务的管理权让渡出来，由相关的社会组织和行业协会来承担管理职能，通过行业协会等组织发挥行业自我管理、自我监督的功能，实现行业的整体发展。政府把行业协会、商会等社会组织，作为机构改革和职能转变的重要内容，使之承接部分经济管理和社会事务职能，发挥其在行业管理方面的优势，促使经济领域中社会组织大量涌现。如通过对温州商会的调查研究发现，绝大多数的行业协会，如灯具商会、服装商会、烟具协会等，都是由相关企业自主、自发建立，并根据《社会团体登记管理条例》取得登记的民办协会。[2]

2．公共服务供给的要求。政府在公共服务供给中的角色已经发生变化，由政府一手包办公共服务已经不能适应市场经济的要求，政府必须从公共服务的微观生产领域中退出，转到市场经济的规则、制度和秩序的建设中来。同时，政府提供公共服务存在效率低、成本高、质量不高、民众不满意等问题，给公共服务市场化和社会化带来机会。在教育、医疗、社区服务、弱势群体救助、环境保护等方面，社会组织承担着独特的功能，是公共服务供给所不可缺少的部分。对于政府来说，由于社会组织在公共服务中的重要作用，其分担着政府提供公共服务的重任，是政府可以借助的伙伴，这成为政府鼓励和支持社会组织发展的现实基础。基于在公共服务供给领域的合作与依赖关系，政府对此给予了政策肯定和财政支持，如政府向非政府组织购买公共服务，为社会组织的发展提供资金助力等。

(三)社会因素

1．公民权利意识的兴起。市场经济打破了对社会成员的各种束缚，释放了人的积极性，推动了个人主义的出现。公民基于自己的切身利益和私有财产考虑，要求宪法保障各项基本权利实现，要求政府尊重自己的各项权利，公民的权利意识开始兴起。在关注个人利益和个人权利的基础上，社会成员积极参与社会事务的管理，使得社会参与活动日益增加。一方面，执政党为提高执政的合法性，在建立服务型政府的过程中，需要扩大公民的社会参与渠道，主动吸收公民参与到社会管理活动中来;另一方面，由于公民权利意识增强和个人素质提高，其会积极主动地参与到社会事务的管理中。国家建立和完善各种公民参与的制度，鼓励公民以多种形式参与到社会管理活动中，如听证制度建立后，公民在关涉自身利益的重大决策中具有发言权，打破了以往决策的封闭性，促进了决策的公开与透明，这些都推动了社会组织的发展。

2．社会交往的需要。市场经济虽然促发了社会成员的个体化和个性化的生活方式，但市场交易中的功利主义意识也渗入人们的社会交往之中，改变了以往人们之间充满温情和关爱的关系。人与人之间更多的是利益关系，相互之间遵照等价交换的原则进行交往，功利色彩浓厚。在此情况下，社会成员的孤独感、疏离感、冷漠感和无助感特别强烈。同时，原有延续下来的社会组织已不能满足人们的情感需求和归属感，人们需要寻找新的情感归属对象，重建情感交往的纽带。各种社会组织的出现有效地满足了人们社会交往的需要，是填补人们情感空白的重要方式。尤其是各种社区活动团队，如合唱团、读书会、郊游俱乐部、业余体育爱好者协会、老年协会、疾病康复团体等[3](P181)，成为满足人们情感需求的重要载体，是人们进行社会交往，相互之间交流情感，寻找心理归属感的重要途径。通过参与这些社会组织的活动，社会成员的情感交往得到较大满足，精神生活得到极大充实，成为推动社会组织广泛发展的重要因素。

二、社会组织发展呈现的主要特点

我国各种类型的社会组织纷纷出现，活跃在社会的各个领域，对国家和社会的影响日益增加，社会组织的发展呈现出一些特点。

(一)登记注册的社会组织与未登记注册的社会组织并存

从当前关于社会组织的管理规定来看，我国尚没有关于社会组织的正式立法，相关的法规主要是三部条例，分别是《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，它们管理的对象分别对应于社会团体、民办非企业单位和基金会等三种民间社会组织。在管理体制方面，实行的是“双重管理”体制，即每一个社会组织既要接受注册登记管理部门的管理，也要接受业务主管部门的管理，其中民政部门负责审批登记，业务主管部门负责日常管理。这种双重管理体制，一方面表明政府延续了计划经济时期对社会组织控制和管理的方式，另一方面也表明面对社会转型期出现的大量新社会组织，政府传统管理模式的某种调适和变通。

双重管理模式的运行，对社会组织的成立设置了严格的入门要求和标准。对于符合管理条例内容规定的社会组织来说，获得体制的承认、具备政府颁发的“准生证”并不是难事。然而，现实中大量社会组织并不符合条例所规定的要求，难以通过正常的途径获得注册资格，从而就只能通过其他途径，如以工商部门注册登记的方式成立，或者干脆就不通过政府部门，直接在现行管理体制外开展活动。我国民政部门每年都会对按照条例成立的民间组织进行统计，从相关的数据上可以看出，这些组织都呈现出逐年增长的态势。然而，正式统计数据只是部分反映出当前我国社会组织的状况，并不具有权威性。有学者认为，我国在社会转型期还存在着大量没有按照政府要求进行注册登记的民间组织，由于没有准确的统计数据，只能大约估计在200万～270万家左右，其数据大大超过正式注册成立的民间组织。[4]

(二)社会组织的自主性与依附性并存

随着国家与社会出现分离，社会生活走出体制的束缚，个人的自主性增强，不管是在日常生活领域，还是在经济活动、社会交往、思想观念等领域，社会成员具有越来越多的自我选择、自我设计的权利。社会组织的自主性不断增加，主要体现在两个方面:其一，在社会组织的建立过程中，公民可以按照自己的意愿、兴趣、偏好，与具有相同志向的伙伴结成社会组织，规划组织的发展目标，参与社会的活动，具有很大的自愿性;其二，在社会组织的日常管理和活动项目的开展过程中，组织成员具有比较大的自主性，能够按照组织的宗旨和目标，决定项目内容和活动对象，自主开展活动。

与此同时，国家对社会组织的管理手段进行了变革，改变了过去单一的管理手段，根据各类社会组织所提供的公共物品与服务的种类，对不同的社会组织采取不同的管理方式，从而构成一种“分类控制体系”。在具体的管理制度中，在组织的成立、业务管理部门的设置、重大决策的制定、负责人的任命、经费管理和人力资源控制等六个方面，行政权力介入社会组织之中，对其采取或严或松、程度大小不一的干预和控制。[5]通过相关的制度和手段的变革，社会组织的自主性在很大程度上被消解了，成立的社会组织或者必须在政府预设的轨道内活动，或者依赖于政府的资源支持，形成依附式发展的现象。[6](P97)

(三)社会组织的合法性缺失与合法性具备并存

如前面所指出的，当前我国大量的社会组织没有在民政部门注册登记获得条例所规定的法定身份，而是选择其他方式，绕开了政府管理制度的要求而开展活动，使得其在法律层面上不具有合法的身份。如果从相关的管理规定来看，在体制外成立的社会组织其实是非法的组织，它们不仅不受法律的保护，而且应该被政府部门取缔。然而，现实的情况却是，这些不具有合法律性的社会组织以公开的方式，在社会的各个领域进行活动。政府部门不但不予以禁止，反而采取“默认”的态度，甚至与之进行合作以共同提供某些公共服务。

对于这些在体制外成立的社会组织来说，它们虽不具有合乎法律的身份，但却具有某种合法性，或者与合法性的某个内容相符合。我国学者高丙中认为，我国的社会团体具有四种合法性:法律合法性、行政合法性、政治合法性与社会合法性。社会组织虽在法律合法性与行政合法性方面存在缺失，不具有这两方面的合法性，但在政治合法性与社会合法性方面却获得了某种认可与支持。如在符合政治合法性的要求上，社会组织积极认同执政党和政府的政治规范和价值观念，遵守“政治上正确”的共识;在社会合法性方面，遵守社会的习俗、惯例和道德规范，以社会的公共利益为取向，从而成功地获得政治合法性与社会合法性。[7]正是在政治合法性与社会合法性满足的条件下，我国社会组织才能在某种程度上绕开既定的管理制度，成为虽不具有合法律的身份，但却能合法地开展活动的组织。

三、管理制度存在的主要问题

我国社会组织的广泛发展推动了现代公民社会的形成，同时也给政府的社会管理活动带来了极大挑战。而现行的管理制度在应对此种状况时，虽有所调整和变革，但仍存在诸多的缺失和不足之处，从而产生种种问题。

(一)在理念方面

1．偏重于对社会组织的负面认识。在对社会组织的认识方面，发达国家大都是持一种积极的态度，认为通过社会组织的活动把分散的个人组织起来，形成国家——中层组织——个人的社会关系结构，政府通过与组织的沟通，达成理性的共识，从而减少个人的非理性行为，有助于社会的稳定。而发展中国家则对两者的关系持较为怀疑的态度，认为社会组织会影响政府权威，造成社会的不稳定。在我国的管理理念中，对社会组织持较为怀疑的态度，更多的是注意社会组织对社会所产生的负面影响。一是认为社会组织游离于体制之外，其成员组成大多是自由职业人员与无固定工作单位人员，党和政府不易对其进行管理和控制;二是认为社会组织具有一定的集体行动能力，能够聚集一定的人群，放大特定的社会事件，从而对社会秩序产生压力。

2．关注于社会组织对社会稳定所产生的压力。社会组织的大量出现，对原有社会的稳定产生了较大压力。从社会稳定的角度来看，社会组织的影响是两方面的，既可发挥有利的促进作用，也会产生不利的阻碍因素。从维持社会稳定这个目标出发，我国建立社会组织管理制度，制定和完善各种规章条例，试图把各种社会组织纳入管理范围之内，保证社会组织的发展不脱离党和政府的监督和管理之下，其最终目标是在保持社会活力的基础上实现社会的稳定、有序发展。

然而，需要注意的是，当前我国社会的稳定状态已不再是一种静止不动的稳定状态，而是一种动态的、内部充满生机活力的稳定状态。在此背景下，如何发挥社会组织对社会稳定有利的一面，尽力化解其不利于社会稳定的一面，成为摆在政府面前的一道难题。如果继续沿用以往的思维方式，视社会组织为洪水猛兽，实行严密的控制和防范，虽然在短时间内能够有效控制不稳定因素，维持社会稳定，但却违背了社会发展的潮流，拖延了制度建设的进程，最终不利于社会的稳定。

(二)在现行管理制度的有效性方面

我国现行的“分级登记、双重管理”体制，对社会组织构造了一张从上到下、从全国范围到地方层面层层管制的网络，任何社会组织都要同时接受民政部门和业务主管部门的双重领导，任何地域的社会组织都要接受本地域相关部门的管制，没有一个社会组织能离开这张网的管理。然而，这套制度在运行中却存在着诸多问题，使制度的有效性大打折扣。

1．在立法方面，没有由全国人大或全国人大常委会制定的正式法律，只是由国务院制定的行政法规和条例，立法层次低。同时，在实际的管理过程中，更多的是通过各个行政部门的规章，甚至是内部文件进行管理，相互之间易出现混乱。

2．现行的一些关于社会组织管理的条例内容复杂、模糊，透明度低，随意性较大，同时缺乏技术细节上的明确规定，适用起来困难。[8]

3．存在制度剩余的现象。一方面，不仅民政部门和业务主管部门制订了众多的法规、条例，而且各级党委和政府也会根据情况需要发布重要的政策和规范性文件，使得各种规定大量交叉、重复;另一方面，民政部门与业务主管部门的职能存在重叠之处，在实践中导致有利则相争、无利则推诿，实际的监管易流于形式的现象。实际上，制度剩余不仅没有加强政府的监管能力，反而会削弱其管理能力，造成制度有效性的损耗。[9]

4．现行制度注重对社会组织的成立过程进行监管，而相对忽视对社会组织的日常运行、内部规章制度的完善、组织内监督机制的完备以及成员的权利与义务等方面的监管，使得整套制度的运转存在很大的缺失。

四、管理制度改革的主要思路与方向

针对我国社会组织大量出现的现象，以及当前关于社会组织的监管体系所存在的不足之处，探索监管体系的改革方向，建立一个既能促进社会组织良性成长，同时又能对其进行有效监管，使之有益于社会发展与秩序稳定的制度体系，已成为国家与社会关注的重点。总的来看，应该从几个方面着手。

(一)理念的变革

制度的设立体现着某种理念，而制度的变革则反映着理念的改革。从某种程度上来说，理念的变化先于制度的变化。要改革我国的社会组织管理制度，离不开执政党、政府与公众的理念转变。

1．执政党理念的转变。中国共产党是我国改革和发展的领导者，是制度变革的主要推动力量，因此，改革现行的管理体制，就需要执政党转变理念，以新的观念来看待社会组织。首先，把现代的社会组织与传统社会的民间秘密会社区别开来。现代社会组织是公民结社权利的体现，它是在宪法和法律范围内进行的，其所开展的活动符合国家各项法律和规章制度的规定。其次，转变对社会组织的防范和不信任心理。社会组织是随着市场经济发展、国家与社会相分离所必然出现的，它通过把民众组织起来，起到政府与民众的沟通桥梁作用，是创新社会管理新模式的重要部分。再次，建构具有包容性的意识形态。[10](P119)社会组织的出现是社会成员在日常活动中相互交往的结果，它促进了社会生活的多元化和价值观念、文化模式的多样化，是执政党整合社会的重要资源，执政党必须将之纳入社会意识形态之中。

2．政府理念的转变。政府是制度的具体建立者，也是制度的实行者，政府理念的转变直接关系到管理制度的改革。首先，转变旧有的控制式思维。在这种思维方式下，政府对社会组织的登记注册、活动范围、资格审查都进行了严格的限制，试图将其完全纳入掌控之中。这极大地制约了社会组织的健康成长，也侵害了公民的权利，造成政府合法性的流失。其次，重新认识社会组织在维护社会稳定中的作用。社会组织并不是社会稳定的潜在破坏因素，也并不是要挑战政府权威。相反，它是公民的自我组织、自我管理的方式，是社会自主性的体现，对公共权力的任意干涉构成一种制约，维护了公民的合法权益，反而有利于社会稳定。最后，应树立合作的思维。社会组织已成为我国社会发展中不可缺少的部分，它弥补了政府提供公共服务的不足，分担了本应由政府承担的责任，在我国社会管理体系中是政府的重要合作伙伴，政府应在实践中构建与社会组织共同提供公共服务的制度模式。

3．公民理念的转变。公民是各种社会组织的直接参与者，他们的理念转变对管理制度的改革将会产生良好的回应，有利于制度效果的实现。首先，重新思考结社自由与结社管制的关系。结社自由虽然是宪法赋予公民的基本权利，理应得到国家的尊重和保护，但它又是一种特殊的权利，如果不对它进行合理管制的话，那么这种权利可能会对其他人、社会和国家造成损害，甚至会引起社会动荡。其次，转变公民社会对抗国家的思维。社会组织是公民社会的重要组成部分，体现了社会成员的自我实现与自我管理思想，虽然对公共权力的无限扩张构成一种限制，但其最终目的是为了促进社会的健康有序发展，并不需要适用公民社会与国家零和博弈的思维。最后，树立自治与自律意识。社会成员建立社会组织，按照自己的意愿制定章程进行管理，开展项目活动，实现组织的自我治理与自我发展。同时，成员遵守组织的规章制度，在接受团体的约束基础上，形成自我约束、自我监督的自律意识。

(二)制度的变革

在当前社会组织不断增多的情况下，现行的监管制度却存在诸多问题，既不能推动社会组织的良性发展，也没有很好地起到监督管理的作用，政府部门与社会各界对此也十分关注，纷纷探讨制度变革的可行路径，综合来看主要有几种方式。

1．改革社会组织的登记许可制度，降低社会组织的合法“门槛”。现行的登记许可制度采用的是“完全许可”的方式，对社会组织的成立规定了比较严格的条件，这就无形中抬高了社会组织合法化的门槛，造成大量社会组织的合法性困境。在实际情况中，很多社会组织的成立只是出于兴趣、爱好原因，如读书会、合唱队、体育爱好者协会、文学社、老人会、联谊会、疾病康复团体等，对社会基本不会产生不好的影响，属于公民自治范围之内的事务。对此，我国可以考虑设立分级监管方式。首先，搭建一个社会组织普遍备案的注册平台，只要社会组织通过备案注册，提交自己的基本信息，就可以获得最基本的合法形式;其次，在赋予社会组织基本合法性的基础上，再根据它的活动领域、资金规模、会员人数、活动地域等条件，进行登记和许可，获得法人身份，由监管机关进行较为严格的监管。[11](P201)通过这样的制度变革，一方面降低了社会组织合法化的门槛，跳出社会组织的合法性困境;另一方面使政府的监管更有针对性，也更有力度。

2．改革双重管理体制，改变监管权二元化的局面。双理管理体制设立的初衷是为了加强对社会组织的监管，由业务主管部门和登记管理部门双重负责，希望起到“双保险”的作用。但在实践中，由于两个部门之间没有行政隶属关系，且分工不明，职权存在重叠，责任划分不清，造成相互之间争权推诿，制度成本极大而监管效果较小。对此，社会各界纷纷呼吁改革双重管理体制，取消监管权的二元化。其一，考虑设置隶属于国务院之下的社会组织监管机构，将分散在业务主管部门与登记管理部门的登记、许可、监管的权力集合，由其统一行使对社会组织的监督管理职能;其二，对业务主管部门进行改革，弱化其行政色彩，减少行政权力的任意使用，利用其在专业领域内的资源和技术优势，增强其对社会组织的业务指导和资质认证职能，切实提高社会组织参与社会管理、提供公共服务的能力。

五、结语

我国社会组织的广泛发展推动了公民社会的成长，是社会自主性的重要体现。大量的社会组织已经构成我国第三部门的主要部分，对我国的经济改革、政治发展与社会建设具有重要影响。社会组织在我国社会各个领域的活动有可能产生多重影响，需要建立并完善相应的管理制度，将之纳入合法、有序、良性发展的轨道，使之成为社会主义现代化建设事业的有益成分。面对转型期我国社会组织的现状、特点与存在的问题，现行的管理制度需要进行改革，要在转变理念的同时探索出一套新的制度体系，推动整个社会的发展。

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