“加拿大电力保障措施案”的WTO法律问题研究

许 健

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

一、可再生能源问题全球性背景及相关法律问题的出现

21世纪以来全球面临着一系列的环境和资源问题，可再生能源与传统能源相比具有永不枯竭、环境成本低等一些特有的优点，因此，它不断受到国际社会的关注。

国际能源署(IEA)在《2010世界能源展望》的摘要中写道，伴随着化石燃料价格的上涨和可再生能源技术的成熟，新能源将会更具有竞争力，且因其对全球能源结构的贡献增长，政府的支持力度也会不断加大。根据美国能源部公布的数据，太阳能方面投入的资金从2006年的0.818亿美元上升至2010年的2.25亿美元；风能和水能从2006年的0.398亿美元增加至2009年的2.45亿美元[1]。

各国政府针对本国的可再生能源都给予了一定的扶持政策，以期在未来的能源领域能够占领先机。但是在WTO框架下如何界定这种扶持政策的法律地位？针对可再生能源的法律界定是否在一定程度上违背了协议达成之初的宗旨？如果是，WTO相关协议如何进一步完善？下文中，笔者就以“加拿大电力保障措施案”为例，对上述问题进行深入分析以图找到解决方案。

二、“加拿大电力保障措施案”：补贴措施法律问题的实践与理论的相悖

“加拿大电力保障措施案”的争议措施即“电力保障措施”，由加拿大安大略省推行与实施，政府与能够满足该项目要求的能源电力供应商签订一份长达20-40年并承诺一定电力收购价格的合同。FIT项目的对象主要针对安大略省的几项可再生能源供电，但风能电量超过10KW以及太阳能达到10MW的电力供应商必须满足最低标准当地成分要求。申诉方日本和欧盟认为最低标准当地成分要求属于补贴当中政府购买商品一项，因此，该项措施违反了SCM协定中3.1(b)款和3.2款的规定等[2]。

(一)“加拿大电力保障措施案”：实践中补贴措施的法律界定及存在的问题

从SCM协定来看，构成补贴的要件有以下四个方面：(1)政府行为；(2)财政行为；(3)具有专项性；(4)授予被补贴方一项利益[3]。本案的关键在于最低标准当地成分要求，即对于使用可再生能源产电的供应商而言，达到一定的电量时要求发电设备要达到一定的当地成分要求。从该措施的内容来看，它完全符合补贴要件的前三项，因此，本案的争议焦点是补贴的第四项，即赋予被补贴方利益。

在加拿大航空器案件中，上诉机构对于赋予被补贴方利益一词进行了较为权威的解读，它认为：当财政资助者比没有财政资助的情况下更加的富有，才能够认为接受者获得了实质性的利益，在确定利益是否存在时，市场提供了一个合理比较的前提，只有当提供财政资助的条件比接受者在市场上可得到的条件更有利时，财政资助才会赋予利益[4]。因此，在确定被补贴方是否被赋予利益时，要符合以下两项标准：首先，具有可比较性的市场；其次，被补贴方是否获得比在无补贴时更有利的条件。

针对第一点，以本案为例，风能和太阳能的最终的产品是电，从经济学的角度进行分析，电是一种不可替代的产品，在完全竞争的市场中，它的需求和供给曲线极其陡峭，这就说明该产品的价格是极易大幅度波动的，因此，政府在该市场中的价格干预就尤为重要。只有如此，一国才能够很好地保证该国电力的供应，与此同时，这样的一种干预也产生了一种不利的后果，即政府在电力批发市场上所规定的价格标准无法覆盖可再生能源投资商的生产成本，如此一来，降低了可再生能源投资商的积极性。不仅如此，在专家组报告中还指出：在安大略省电力市场中，各供电商供电的标准并不是单位电量达到边际成本等于边际收益，而是源于安大略省政府与每一个电力供应商所确定的供电量和供电价格，因此，该市场的电价并未达到完全市场中的均衡价格[3]。在上诉机构报告中，上诉机构认为：就目前争议各方所提交的事实证据而言，无法对该争议措施是否属于SCM协定中1.1(b)款的赋予利益做出一个完整的法律分析[5]。因此，根据以上的分析，电力市场需要政府的价格干预，在该市场中，政府规定市场价格，该市场的电力价格本身就是扭曲的，故而将补贴措施放置于这样的市场当中进行比较存在着一定的不妥之处。

针对第二点，以本案为例，在专家组报告中强调：现今的能源市场中，只有通过政府的支持，可再生能源商才能获得利润，单靠可再生能源商自身是无法从可再生能源投资中获得利润的，上诉机构在报告中也间接性地指出可再生能源商如果离开政府的扶持便无法生存[6]。因此，基于以上的分析，笔者认为，政府给予可再生能源商的支持，在一定程度上是为了弥补其高昂的技术成本，使之具有一定程度的发展，而从无利润状态到一定的发展空间的变化与更有利的条件之间在意思上存在很大的差别。

基于以上的分析，笔者认为，本案中的补贴措施是不符合“赋予被补贴方利益”标准的，因此，该措施就不构成SCM协定当中的补贴，专家组对于此案在该点上的判决也充分肯定了笔者的判断。但在该案件当中也暴露出WTO协定对于可再生能源行业约束的不足：在SCM协定中，如何在一个政府干预的行业市场，如可再生能源行业，界定政府的补贴行为？从经济学角度以可再生能源市场为例进行分析，政府对于该行业的价格干预是必要的，因此，该行业的产品价格是扭曲的，一些显而易见的政府优惠政策仅仅是因为没有一个比较的市场而无法认定为补贴，一国完全可以通过宏观调控，如加大对本国具有比较优势的可再生能源的财政投入等措施避开法律上的风险，加大对本国具有比较优势的可再生能源的扶植力度，所以，SCM协定无法约束政府的这种过度保护本国可再生能源的行为，从而就很难达到稳定国际能源市场秩序的目的。

(二)“加拿大电力保障措施案”：补贴措施法律问题的理论与实践的悖逆

特定的补贴与倾销一样，同样是国际贸易中不公平的贸易行为，各成员方均有权采取必要措施抵制和消除这种行为，但滥用反补贴措施，有可能成为变相的贸易保护主义并对国际关系造成不良影响[7]。著名的经济学家Alan O.Sykes认为补贴既可被用来服务于重要和正当的经济、社会政策，也可成为扭曲国际贸易、推行国际贸易保护主义的手段[6]。正是基于以上的理念，乌拉圭回合在原有的回合基础上制定了《补贴与反补贴措施协定》。SCM协定对于何为补贴，补贴的主体及对象都作出了非常明晰的界定，从理论上而言，这样清晰的界定就是要在WTO框架下对于补贴的行为作出系统的阐释，以在一定程度上达到指导WTO成员方的目的。但仅仅构成补贴的措施不一定会违反SCM协定的规定，因此，SCM协定细分了补贴的三种具体方式：首先，针对出口补贴和进口替代补贴被认定为禁止性补贴，即成员方不得实施或维持的补贴；其次，针对其他满足SCM协定中专项性要求的补贴被认定为“可诉性补贴”，即该措施本身是不被WTO所禁止，但当该国的具有专项性的补贴措施对另一国的国内产业造成损害或致使其他成员方丧失或减损其根据GATT1994所获得的利益或对其他成员方的利益造成严重危害时，则受损方可以通过WTO相应的程序来进行救济；最后，针对科研开发、扶持落后地区发展,以及为适应新的环保要求对企业改进现有设备而提供的补贴，在符合SCM协定的相应标准后可被认定为“不可诉补贴”[4]。纵观SCM协定，不难看出，首先，它强调的前提是政府或公共机构的财政资助行为，并且该行为要使得被补贴方获得利益；其次，它主要针对进口替代补贴和出口补贴，这种补贴一旦构成就立即禁止，不管它是否对其他成员方造成损害；再次，它将更多的焦点集中于具有专项性的补贴，该项补贴只有在损害了成员方的利益时才会受到约束；最后，针对科研开发、扶持落后地区发展，以及为适应新的环保要求对企业改进现有设备而提供的补贴，只要符合一定的标准，任何成员方不能就该措施提起诉讼。

笔者看来，首先，在“加拿大电力保障措施案”中所暴露出SCM协定的问题表明，WTO成员方当初在达成SCM协定时没有考虑到当争议的补贴措施不存在可比较的内部和外部市场时应采取何种措施来解决该争议。翻阅SCM协议，不难看出，这些协定的订立之初，各方都认为，在认定补贴时，不管采用的是内部基准还是外部基准，一定会存在一个合理的比较市场，但是，本案件传递出这样一个讯号：当一个市场本身就是价格扭曲的市场，并且几乎不存在一个可比较的外部市场时，SCM协定对在该市场中的政府补贴行为是无法进行约束的。其次，SCM协定终止不可诉补贴的条款同样表明缔约方在谈判之初并没有很好的平衡贸易与环境的关系。该项条款的终止在一定程度上说明成员方将注意力更多集中于平衡贸易利益上，而很少去关注环境利益，他们在缔结条款时没有很好的预测未来在可再生能源领域占主导的情形下出现的新问题。同时，这也在一定程度上说明SCM协定在约束可再生能源领域方面的脆弱性。与此同时，SCM协定中不存在任何以保护环境为目的而提供补贴的例外性规定。但SCM协定在订立之初的宗旨是要坚持可持续发展，合理利用世界资源，保护环境。因此，以上出现的问题与SCM协定订立之初的宗旨可以说是相差甚远，补贴措施的法律问题在理论上和实践上出现了一定程度的悖逆。

三、“加拿大电力保障措施案”：WTO框架下可再生能源问题解决方案之构建

从上文的分析中不难发现，WTO中SCM协定的规则所表现出来的滞后性是可再生能源问题产生并不断出现恶化趋势的主要原因。基于此，笔者认为，解决问题的关键在于找到一种平衡可再生能源领域贸易秩序的义务履行方法。

在前文中，笔者已经指出SCM协定中第8条关于环境补贴例外的条款已经终止，但在笔者看来，因第8条之前就囊括于SCM协定当中，并且有关条款的修改在WTO协定中有着明文规定，因此，为更好地解决国际可再生能源问题，SCM协定第8条有必要重新在谈判的基础上进行适用。

第一，针对因需达到环保的要求而采用新能源设备的企业所实施的政府或公共机构的补贴，SCM协定应界定为绿灯补贴，在实施的过程中要对该项条款设置一定的条件作为门槛限制，具体而言，首先，要求政府的补贴有次数的限制，并非是重复使用的；其次，订立一个针对可再生能源的政府或公共机构补贴的最高数额，以作为区分扭曲市场的标准。如果超出该项标准，利益方可对该行为提起黄灯补贴的诉讼请求；最后，一国要保证该项补贴提供给本国国内所有采用新能源设备的企业，要充分遵守国民待遇原则，避免无端的歧视。在具体落实的过程中，各国既不能为发展本国的贸易而置环境于不顾，更不能将环境保护作为贸易保护主义滥用的工具，以保证贸易与环境两大目标的平衡。

第二，针对政府的进口替代而实施的补贴，SCM协定应界定为红灯补贴。但在可再生能源领域又存在一些新的问题，即在界定政府的支助行为时，因找不到一个可比较的市场而无法将该行为认定为补贴行为。针对该问题，笔者认为，WTO可以要求政府对于本国的可再生能源产品进行分别定价，该种定价主要包含可再生能源不同类型产品的企业成本以及相应的利润空间，如此一来，在发生争议时可以寻求一个合理的市场进行比较以避免上述问题的发生。

第三，在具体实践中，尤其是在落实WTO中有关SCM协定第8条的谈判过程中，WTO部长级会议可以通过一项决议，明确SCM协定项下的有关环境例外的特殊补贴，只要是达到上述的界定标准，便可被认定为绿灯补贴[8]。

四、结语

翻开WTO的协议宗旨，不难看到，其中最重要的部分便是依照可持续发展的目标，对世界资源的充分利用。但是在解决可再生能源问题上却暴露出一系列的不足，这就从侧面表明WTO协定下贸易与环境之间的脱节。近年来，针对SCM协定的批评声不绝于耳，很多学者都认为SCM 协定对竞争产品过度保护，对贸易扭曲作用片面关注，从而忽视了部分具有正当目标的补贴行为。在当今社会，能源市场严重扭曲，环境污染日益加重，政府对其干预具有一定的正当性，但是，SCM协定却因片面关注贸易的扭曲效应而忽视了这种正当性的存在。在本案中，争议双方所争议的焦点暴露出SCM协定的不足，同时也预示着未来该协定改进的方向。在制定细节性条款解释时，我们应时刻遵循贸易与环境相协调的原则，只有真正把握该项WTO宗旨，才能在新能源的潮流中与时俱进的落实WTO在建立之初的宗旨。

参考文献：

[1] Richard Campbell，Lynn J.Cunningham，Beth A.Roberts.Renewable Energy and Energy Incentives：A Summary of Federal Programs[R].US：Congressional Research Service Reperts，2011.

[2] Panel.Canada-Certain Measures Affecting the Renewable Energy Generation Sector[R].Geneva：World Trade Organization，2012.

[3] 王传丽.补贴与反补贴措施协定条文释义[M].长沙：湖南科学技术出版社，2006：16-17.

[4] Appellate Body.Canada-Aircraft[R].Geneva：World Trade Organization，1999.

[5] Appellate Body.Canada-Certain Measures Affecting the Renewable Energy Generation Sector [R].Geneva：World Trade Organization，2013.

[6] Alan O.Sykes，Subsidies and Countervailing Measures[C].Patrick F.J.Macrory，The World Trade Organization：Legal，Economic and Political Analysis，Germany：Springer，2005：117-125.

[7] 曹建明，贺小勇.世界贸易组织法教程[M].北京：法律出版社，2004：138.

[8] 黄志雄，罗 嫣.中美可再生能源贸易争端的法律问题——兼论WTO绿色补贴规则的完善[J].法商研究，2011(5)：41.