城乡一体化导向的村庄整治与布局规划

石培基 李得发 李 巍 王录仓

(西北师范大学地理与环境科学学院，甘肃 兰州730070)

城乡二元结构的制度安排和城市偏向发展战略是导致我国城乡差距拉大的根源之一。在长期的城市偏向制度下，乡村的社会经济发展始终滞后不前，城市化的加速发展使乡村人口不断向城市转移，导致城市人口膨胀及其人地矛盾激化，同时也使乡村人口萎缩及其人力资源薄弱成为制约乡村社会经济发展的瓶颈，从而使城乡差距进一步拉大，出现恶性循环的现象[1－3]。近年来随着城乡一体化发展战略的实施，乡村的建设和发展出现了新的发展态势，乡村人口从分散和偏远的地区向城镇和居民点人口相对集中的地区集聚与整合[4－6]，居民的生活环境和生活质量都得到了较大提高，城乡差距拉大的趋势得到了一定程度的逆转，这为城乡一体化的发展奠定了基础。当前国内有关乡村发展的相关研究表明在城乡一体化发展的新时期村庄整治已成为一种必然趋势，地理学、经济学、社会学等学科对村庄的整治和乡村的发展都予以密切关注，但研究的侧重点有所不同。总体而言，研究农村空心化的问题与对策、农村土地整理的方法与模式的文献居多[7－8]，而对城乡一体化发展过程中乡村人口迁移的特征和村庄布局规划的技术要求的研究相对薄弱，本文从城乡一体化发展的时代背景出发，基于适度集中与相对分散的视角对新时期乡村人口迁移特征和村庄布局规划的技术要求进行了实证研究。

1 新时期乡村人口迁移的时代特征

1.1 城乡一体化发展对乡村人口迁移的影响

在城乡一体化发展的过程中乡村人口的迁移主要有集聚与整合两种不同的状态，集聚是人们为了改善生活环境和提高生活质量，使乡村偏远地区的人口向公共服务设施健全、环境条件优越的城镇和居民点集中，是城乡一体化发展过程中乡村人口迁移的主动状态;整合是政府以及城乡建设主管部门根据政策调整的需要和当地的实际情况对乡村的人口分布做出的战略性调整，主要通过对乡村偏远地区的人口和分散的居民点进行调整与合并的方式来实现乡村人口的有序集中，是城乡一体化发展过程中乡村人口迁移的被动状态。在此把乡村人口向主要居民点和城镇集聚与整合的过程称为乡村人口的聚合过程，则根据“城乡人口迁移的系统分析模式”得知，当系统的反馈为正反馈时，乡村到城市的移民增加，因而城市空间结构走向集中，各种产业和经济活动伴随着人口的“迁移—集聚”在空间上集中后产生的经济效果和向心力，促使城市的发展，产生规模效应[9]。事实上乡村人口向主要居民点和城镇聚合也会起到节约社会资本和产生规模效益的作用，同时乡村人口和居民点的适度集中和乡村社会经济的发展也有助于缩小城乡差距，并使城乡一体化发展成为可能，并最终实现城乡互惠互利、共同发展的区域整体发展目标[10]。

在城乡一体化发展过程中，城乡一体化建设规划、居民意愿、区域人口发展共同影响着区域整体发展战略的实施与顺利完成。在区域整体发展战略的指导下，需要在尊重居民意愿的基础上，通过城乡一体化建设规划解决以城乡人地矛盾为主的区域发展不平衡问题。为了解决区域人地矛盾，可以通过城乡一体化的实施引导乡村人口迁移的规模与方向，使乡村分散的和规模较小的居民点的人口向区域基础设施和服务设施完善的居民点迁移，实现乡村人口集聚与整合，促进大中型居民点社会经济的发展，提高乡村居民的生活水平与质量，最终实现城乡一体化建设和区域整体发展的战略目标。

在城乡一体化发展的新时期，乡村人口迁移的方向因该首先向主要居民点迁移，其次向一些人口较少的城镇集中，这是解决区域人口空间分布不均衡的有效途径，也是城乡一体化发展的内在要求，同时，在乡村人口向主要居民点和城镇迁移的过程中要尊重居民的迁居意愿，通过政府引导和居民参与的方式实现区域人口的有序集中和有机分散。

1.2 新时期乡村人口迁移的空间特征

乡村人口向城市迁移仍然是目前我国人口迁移的主要方向，引起乡村人口向城市大规模的迁移与我国重视城市发展和优先发展城市的政策和制度有关。在城市偏向制度下，城乡收入差距在初次分配之前已经被决定，城市偏向制度不仅直接影响着城乡收入差距，导致城乡收入差距的固化，还通过限制城乡要素的自由流动，破坏城乡收入差距的自我矫正机制，导致城乡收入差距处于累积性扩大中[11]。这种现象导致了乡村人口向城镇持续性地迁移，长期单一方向的人口迁移使区域人口的空间分布呈不均衡状态。由于传统的乡村人口迁移是一个从面到点的迁移过程，由乡村流向城市的人口规模很大，而由城市流向到乡村的人口却很少，最终导致城市人口膨胀，人地矛盾紧张，同时也使乡村空壳化现象日益严重，人地矛盾更为突出，城乡两极分化的程度日趋加大(见图1)。

图1 传统时期的城乡人口流动Fig.1 Traditional urban-rural population movement

图2 新时期的城乡人口流动Fig.2 New period urban-rural population movement

城乡一体化发展是解决区域人口空间分布不均衡的一种有效途径，通过实施一些具体的、可预见的战略措施引导和调控乡村人口迁移的方向和空间分布，使区域人口的空间分布达到有序集中与有机分散。在城乡一体化发展的新时期，随着乡村社会经济水平的提高和人居环境的改善，城乡人口迁移的规模和主要流向发生了转变，城市不再是乡村人口迁移的主要方向，传统时期流动到城市的乡村人口开始从城市向乡村迁移为主，乡村人口主要在乡村内部转移，而流动到城市的乡村人口仅占很少的一部分，在地域空间上则表现为乡村人口向乡镇和主要的居民点迁移，城市支援乡村建设，乡村辅助城市发展，两者相互促进共同形成一个有机的统一体，区域人口分布向着有序集中和有机分散的方向发展，城市的人地矛盾和乡村的人地矛盾均得到了一定程度的缓解(见图2)。城乡一体化的规划、实施和建设自始至终都影响着乡村人口迁移的方向和空间分布，在城乡一体化发展的过程当中，对乡村的村镇体系进行调整，确定适度集中和相对分散的村镇规模与等级，整合乡村人口规模较小的居民点，将需要搬迁的人口迁移到区域人口相对集中的重点村和中心村[12];同时确定中心村的产业类型与规模，加大对中心村的基础设施、社会事业和社会保障的投入与建设，引导乡村分散的人口向中心村迁移，实现区域人口分布的有序集中与有机分散。

1.3 新时期乡村人口迁移的渠道多元化

在城乡一体化发展的新时期，乡村人口迁移受大型基础设施建设、新农村建设、生态移民以及迁村并点项目建设的影响较大，在空间移动上表现得更为活跃。城乡一体化发展是对城乡二元体制的一种转变，乡村建设是城乡一体化发展的重点，政府通过加强对乡村的政策支持和制度改革，引导乡村人口迁移以乡村内部迁移为主，乡城迁移为辅，转变旧时期乡村人口向城市大规模无序迁移的态势。

在城乡一体化发展的过程中通过实施各种措施和建设项目，加强对乡村基础设施和公共服务设施的建设，改善乡村的人居环境，提高乡村居民的生活水平和生活质量，为乡村的人口迁移提供了更多的渠道，其多元化的渠道主要表现在以下几个方面:①通过建设区域性基础设施改善城乡村镇体系的规模和等级，引导乡村偏远地区居住环境较差的居民点向基础设施方便的地区迁移;②确定区域的重点村和中心村，通过配建完善的公共服务设施引导乡村分散的居民点向重点村和中心村迁移;③在现状村庄规模的基础上，通过村庄整治与改造，对发展条件较差的村庄进行整合，节约利用土地资源，实现村庄的集约式发展和规模经济;④充分利用生态环境保护规划和流域综合治理等规划，对影响生态环境保护和存在安全隐患的村庄进行搬迁，将发展条件较差的村庄与发展条件较好的村庄统一建设，减少乡村内部村庄发展不平衡的现象。

2 城乡一体化发展的新时期村庄布局规划的技术要求

村庄分布过于分散或村庄规模过小都不利于基础设施和公共服务设施的建设与共享，并且造成土地资源的浪费，因此对乡村的居民点进行整合，实现乡村人口集中居住是缩小城乡差距与共享基础设施和公共服务设施的必然要求，同时也是区域协调发展的客观要求。在城乡一体化发展的过程中，对乡村的居民点进行整理，引导乡村规模较小的和分散的居民点向中心村(社区)集中已成为时代发展的要求。根据新时期乡村人口迁移的特征，按照区域人口空间分布适度集中与有机分散的原则，通过村庄发展综合评价与专家审核，在城乡一体化规划、实施和建设的指导下对村庄的规模体系及其空间分布进行调整，同时，在总体上要遵循三点基本原则:①考虑规模经济和可持续发展的原则;②坚持量力而行和比较优势的原则;③坚持尊重居民迁居意愿的原则。

通过村庄布局规划对乡村的村镇体系起到引导和控制的作用，以实现优化乡村空间结构和土地利用的集约式发展，建立一个与区域城乡协调发展相匹配的乡村聚落体系。在组织村庄布局规划时，对乡村的产业结构、公用服务设施、基础设施和生态环境保护等进行总体安排，确定乡村聚落体系的规模等级、职能结构、空间组合及其相互关系，在此基础上制定村庄迁、撤、并、留的具体方案和实施步骤。当然，不同地区乡村的聚落体系具有差异性，在规划布局时应根据不同地区的特殊情况进行具体分析，因地制宜地进行规划与组织。基于在武威市凉州区开展的乡村居民点用地整治潜力调查与评价的研究和实践，总结了城乡一体化发展的新时期村庄布局规划的技术线路如图3所示。

图3 村庄布局规划技术线路Fig.3 Technology line of village layout planning

3 村庄布局规划的实证研究:基于武威市凉州区典型案例

3.1 凉州区概况及其乡村居民点分布现状

凉州区位于武威市中部，其西南部为连绵起伏的祁连山，东北部是腾格里沙漠，地势西南高东北低，平均海拔1 632 m，是典型的大陆性气候，境内干旱少雨，光热风能资源丰富，是甘肃省重要的商品粮基地。凉州区是武威市府所在地，下辖19镇18乡，448个行政村，总面积5 081 hm2，总人口102.2万人，是甘肃省人口最多的县级区。

通过对凉州区现有土地资源的调查与研究，基于遥感影像，确定不同土地利用类型的遥感解译方法，借助GIS软件，通过目视解译与实际调查相结合，在土地利用现状图上提取乡村居民点的现状数据。依据中华人民共和国国家标准《镇规划标准(GB 50188－2007)》[13]和《城市用地分类与规划建设用地标准(GB 50137－2011)》[14]中的相关规定，结合凉州区的实际情况将村庄规划规模分为特大、大、中、小型四种，人均建设用地按115 m2/人计算，确定各级村庄的人口规模和用地规模，见表1。

表1 村庄划分标准Tab.1 Village division standard

通过应用上述方法，本文规划系统地获取了凉州区乡村居民点的数量、面积、空间分布等现状信息，共提取了2 517个乡村居民点，总面积13 021.63 hm2，最小居民点面积0.25 hm2，最大面积224.14 hm2，平均每个乡村居民点用地5.17 hm2。在2 517个乡村居民点中居民点用地面积小 于2.30 hm2有631个，2.30－6.90 hm2的有1 396个，6.90－11.50 hm2的有303个，大于11.5 hm2的有187个(见表2)。

表2 凉州区乡村居民点基本情况Tab.2 Basic situation of rural settlements in Liangzhou District

数据表明:凉州区乡村居民点受祁连山和腾格里沙漠的影响在整体呈西北东南方向延伸，分布较为集中，但在整体内部来看，乡村居民点数量多、规模小、布局分散，大型和特大型的村庄较少，仅占村庄总数量的19.47%，大、中、小村庄呈“两头小中间大”的分布结构，这种分布结构的特点是村庄发展潜力较大，但缺少活力，社会经济的发展处于中等水平，适当增加大型和特大型村庄的数量可以给乡村的发展注入新的活力，并将促进乡村社会经济的进一步发展，以致缩小城乡差距和实现城乡一体化发展。

在凉州区城乡一体化发展过程中，在城乡协调发展的指导下，尊重当地居民的迁居意愿的基础上，通过城乡一体化建设规划解决凉州区乡村居民点数量多、规模小、布局分散的问题。通过实施城乡人口空间布局规划、产业发展规划、基础设施规划等项目，引导乡村人口迁移的规模与方向，使乡村分散的和规模较小的居民点的人口向区域基础设施和服务设施完善的大、中型居民点迁移，实现乡村人口的有序集中，促进大、中型居民点社会经济的发展，逐渐缩小城乡差距。

3.2 村庄分类发展指引规划

根据村庄发展现状及其发展条件的综合评价，以及未来城乡发展的要求，将空间整合与行政撤并相结合，对不同区域的村庄发展做出分类指导。规划应对每一个乡村居民点的类型进行明确界定，并针对不同的类型实施不同的发展策略，本次规划将凉州区乡村居民点分为撤并村、控制村、发展村、重点培育村、新型社区五种类型(见表3)，对人口规模小于100 人(即用地规模小于1.15 hm2)的居民点进行撤并，将人口向重点培育村和发展村转移，实现人口有序集中和土地集约利用。本次规划共撤并乡村居民点114个，最小面积0.251 5 hm2，最大面积1.148 6 hm2，共整理土地面积98.87 hm2。

3.3 村镇体系规划

根据凉州区的环境质底、经济布局格局、人口和居民点分布格局，按照村庄常住人口对村庄的等级和规模进行划分(见表4)。规划将城乡居民点划分为城镇、重点村、中心村、基层村四级，以城市为核心，乡镇为中心，重点村和中心村为次中心，通过城乡一体化的规划、实施、建设引导基层村向中心村和重点村有序集中，形成多层次、多中心、集中发展的村镇布局体系。

经过城乡一体化建设，乡村大、中型村庄的社会经济水平和人居环境都得到了很大程度的提高，城市不再是乡村人口移居的主要方向，乡村人口在乡村地域内进行转移，并吸引部分城镇人口向乡村地区流动，表现为乡村人口在重点村和中心村之间流动，而流动到城市的乡村人口较少，从而减轻了城市的人口压力和人地矛盾，同时也为乡村的发展增添了活力。

3.4 村庄发展分区规划

依据中华人民共和国行业标准《公路工程技术标准(JTG B01－2003)》[15]中的相关规定，四级道路(乡道)的设计速度为20 km/h，本次规划以20 km/h的机动车设计速度由城区向外画同心圆，划定村庄与城区的距离关系，距离在0－10 km 视为近郊区，10 km－20 km 之内作为远郊区，大于20 km 以郊区看待。但考虑到经过村庄的道路等级和质量差别，在划定村庄与城区的距离关系时也以时间作为划分标准，满足距离和时间其中一个要求即可划定村庄与城区的关系，具体见表5。划分村庄发展分区的意义在于指导村庄的建设规划和社会经济发展，根据不同的发展区域制定有针对性的对策和措施，实行分区整治和分区发展，避免盲目地建设与发展，营造城乡和谐的景观风貌。

表3 凉州区乡村居民点发展类型划分Tab.3 Development classification of rural settlements in Liangzhou District

表4 凉州区村镇等级规模划分Tab.4 Villages level and scale division in Liangzhou District

在城乡一体化发展的过程中针对近郊、远郊和郊区的不同，配置和建设与村庄规模等级相一致的基础设施和公共服务设施。特别是在居民点建设与公共服务设施配置时要着重改善乡村居民点的人居环境，尊重近郊、远郊和郊区的客观实际，有区别的进行居民点建设，体现城乡景观风貌的差异性，避免“千村一貌”的乡村建设，实现城乡协调互补地发展。

表5 村庄与城区的距离关系Tab.5 Distance relationship between village and city

4 结论与讨论

(1)在城乡一体化发展的新时期，对乡村分散的和规模较小的居民点进行整治是时代发展的必要趋势，同时乡村人口和居民点的适度集中有助于乡村社会经济的发展和缩小城乡差距，从而使城乡一体化发展成为可能，并最终实现城乡协调发展的目标。

(2)乡村居民点规模过小和分布过于分散不利于乡村的进一步发展，也不利于城乡一体化的顺利实现，在城乡一体化发展的新时期，需要通过村庄布局规划和分区整治引导区域人口合理迁移，使区域人口分布适度集中而有机分散。

(3)在城乡一体化发展进程中，需要市场、政府和居民三者相互协调共同促进乡村人口合理的转移，通过多种渠道使乡村分散的和人口规模较小的居民点首先向重点村和中心村转移，其次向城镇集中，这是解决区域人口空间分布不均衡的有效途径。

(4)在乡村人口整合的过程中要尊重居民的迁居意愿，在社会经济可承受的范围之内，坚持量力而行和可持续发展的原则，引导乡村人口迁移的方向和规模，通过村庄布局规划对村庄的发展进行引导，确定适合城乡一体化发展的村镇等级规模体系，从而为区域整体发展战略奠定坚实的基础。

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