民办高职院校产权明晰问题的探索

黎红艳，王义宁，李冬梅

(肇庆科技职业技术学院，广东肇庆 526114)

从1982年第一所民办高校——中华社会大学(现为北京经贸职业学院)诞生到现在，我国的民办高等教育发展越来越壮大。经过近30年的建设和发展，民办高校已经成为我国高等教育不可或缺的重要部分。根据《2012中国统计年鉴》的数据显示，截止到2011年，我国民办高校共有696所，包含388所本科院校和308所专科院校，其中民办高职院校301所。另外还有其他的民办高等教育机构830所。民办高校的蓬勃发展，与我国经济改革发展有关，同时也跟投资办学的法律、制度环境的不断改善有关。但是，在这个发展过程中，民办高校始终存在着产权不明晰的问题，这必定会成为民办高校改革和发展的障碍之一。因此，有必要对民办高校的产权问题进行不断的探索和研究。

一、概述

(一)产权的概念界定

产权概念在法学和经济学领域有着不同的定义和理解。一般认为，产权首先是作为法学概念而存在的。法学上的产权是狭义的概念，即指“财产权”，也称“财产所有权”。财产所有权是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权力。 经济学上的产权是广义的概念，既包括所有权，也包括物权、债权、知识产权等所有涉及到以财产为内容的各种权利，这种权利又包括占有权、使用权、支配权、归属权等权利的集合，其中所有权是支配其他权利的基础和核心。任何一项产权都包括主体和客体两个部分，产权主体是指产权的拥有者，即拥有产权的经济主体；产权客体是指经济主体所拥有的产权形式及份额，即以何种形式拥有产权(占有、使用、处分、收益)，以及拥有产权的份额多少(全部拥有、部分拥有)。

(二)关于民办高职院校产权的界定

《民办教育促进法》(后面简称《促进法》)将民办教育事业定性为公益性事业。但从经济学的角度来看，民办高职院校作为法人经济主体，其法人资本具有产权的两元性。其法人资本作为实际运营的资本，难以避免的存在着既反映国家意志的“公益性”，又有着私人投资的“营利性”。因此，从经济学的角度来理解民办高职院校产权的概念对产权明晰问题意义更大。综合中西有关经济学角度的产权概念，我们可以将民办高职院校产权定义为：民办高职院校在办学过程中对财产所有权及其派生出来的占有权、使用权、收益权、处分权等一系列权利的所形成的关系，其基本内容包括两个方面，一是民办高职院校的财产权的界定和划分，即财产权归谁所有；二是民办高职院校内部各项产权权能的具体分解和重组，即产权主体拥有何种权能以及这些权能所带来的利益划分。

二、民办高职院校产权现状

(一)产权的归属不明确

现代产权制度的四大特征是“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”，产权归属明确与否是产权制度合理与否的首要判断标准。但目前，由于民办高职院校的产权结构比较复杂，导致其产权的界定也比较困难。民办高职院校的资本投入渠道呈现多元化的特点，除了投资者的投资以外，政府或其他机构也有间接性的资本投入。例如《民办教育促进法》第七章第五十条规定，“新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。教育用地不得用于其它用途”。这相当于直接得到了政府的土地资助优惠。《民办教育促进法》里面还有一些对民办高校资本形成起政策性促进作用的规定，例如第四十五条规定“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”。第四十六条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策。”第四十七条规定：“民办学校依照国家有关法律、法规，可以接受公民、法人或者其他组织的捐赠。”这些政策的规定使得民办高职院校的资本投入变得多元化，出现了并非完全由举办者投资的可能性，这也使得民办高职院校的产权难以清晰界定。

(二)产权主体的权责不明晰

目前针对民办高校而制定的法律法规主要有现行的《促进法》(2003年9月1日起施行)及其《实施条例》(2004年4月1日起施行)，这些法律制度都是我国对关于“保护公民合法的私有财产”的宪法修改(2004年3月14日通过了宪法修正案)和《物权法》(2007年10月1日起施行)颁布之前所制定的，因此对民办高校产权的规范难以做到很强的科学性。可以看到，《促进法》主要是从捐资办学的角度去进行法律制度安排。中国古代和近代的私立学校办学者基本属于捐资性质。但改革开放以后，办学者办学校是属于投资办学而不是捐资办学。民间投资办学既是社会经济发展的需要，也是我国公益事业多元化发展的表现之一。任何投资都存在着资本增值和寻利的倾向。这就导致了民办高校的公益性和营利性之间矛盾的产生。一方面《促进法》要求民办学校保证其公益性，另一方面办学者投入资金需要投资回报。《促进法》第五十一条规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”。这相当于承认了出资人对投资教育取得利益的合法性。但问题是并没有明确这种回报的性质是属于出资人基于产权的收益权能，而是更倾向是属于政府的奖励性质。而且，这种回报的取得方式和额度也缺乏明确的规定。目前已经设立的民办高校基本上都是靠学费和贷款来实现运行的。生源减少，同行竞争激烈，贷款利息高昂等等，这些都使得民办高校的投资者面临极大的投资风险，却得不到相应的投资收益回报的法律保护和政策保护，显然投资者承担的责任与享受的权利是不对称的。

(三)产权主体所拥有的权能残缺不全

判断所有权人是否拥有完整产权的标准，是看是否对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权力。这四项权能缺一不可。虽然《促进法》在法律上承认了民办高校法人财产权，但在实践当中产权的各项权能却是难以得到全部实现的。这主要表现为法律规范体系当中的隐性矛盾和相应保护缺失：第一，收益权缺失。《促进法》第三十五条规定：“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”这明确了民办高校法人财产的占有权和使用权，但没有明确收益权。只是笼统的规定了“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，回报形式和额度都没有明确规定。另外，对于民办高校终止之后的剩余财产也没有明确其最终归属，现有条款缺乏可操作性。这就造成了实际操作当中民办高校拥有法人资格、拥有法人财产权，但其收益权却得不到相应保护。第二，处分权缺失。《促进法》对民办高校的资金投入机制有明确规定，但对退出机制作了回避。而《高等教育法》第六十一条规定：“高等学校的举办者应当保证稳定的办学经费来源，不得抽回其投入的办学资金。”这表明一旦民办高校出现资金危机，将无法得到法律救援机制的保护。再者，不管是《促进法》及其《实施条例》，还是《高等教育法》和《民办非企业单位登记管理办法》等法律，都没有明确民办高校举办者的投入财产可以进行转让的相关条款规定。可见，民办高校产权主体的处分权(包括回收权、抵押权、转让权)等都是严重缺失的。以上收益权和处分权的缺失都说明目前民办高校的产权现状并不符合现代产权制度“保护严格、流转顺畅”的特征。

三、明晰民办高职院校产权的措施建议

(一)加强民办高校产权的法律保障

有效的产权制度取决于多种因素，其中法制化是一个基本因素。高效的产权制度要有规则和有秩序的运行，这需要完善和健全的法律体系作支撑。目前规范我国民办教育的法律规范主要有《教育法》、《高等教育法》、《促进法》及其《实施条例》等，这些法律法规当中针对民办教育的条款内容不够健全，而且立法比较滞后，无法适应社会主义经济大环境下民办高校的高速发展，使得办学实践中各种问题越来越突出。对于民办高校产权方面的法律规定，更是内容空洞模糊，只有方向性的指引，没有实际的可操作性，结果自然使得产权政策无法落到实处。要使民办高校解决目前产权不明晰的困境，首先应该从法律制度方面入手，建立和完善配套的法律法规，同时建立解决法律法规冲突的解决机制。尤其对于民办高校产权主体的确定，产权主体权利和义务的确定，产权各项权能的确定和保护，产权最终归属的确定等等，都要有具体的实施方案和程序性法规。

(二)明确界定民办高校的捐资办学和投资办学的属性

现有的《促进法》及其《实施条例》是从捐资办学的角度去进行法律规范的制定，并明确了民办高校的公益性质。出于捐资办学的观念和教育产业的特殊性，导致相关法规总是回避办学投资者的产权归属以及退出机制的问题，从而导致投资者所享受的权利和所承担的义务不对称。这很大程度上遏制了民间资本投资办学的积极性。其实，作为高等教育，不管是受教育者还是办教育者都包含了教育投资。作为受教育者，接受高等教育本身就具有人力资本投资的性质。作为办教育者，投资教育就是把教育当成一种特殊产业来经营，具有一定的营利性。既然是投资，就必然存在寻利的倾向。公办高校的投资属于国有资产，所有权归国家所有。而民办高校的投资产权不属于国家财产也不能由政府来充当产权主体，因此具有“准公共产品”的特性，相比而言，其商业性比公益性更为突出。另外，政府投资办高等教育是出于义务和责任，而公民投资办高等教育既可以是公益行为，也可以是商业行为。因此，民办高校本身具有公益性和营利性的双重性质。承认民办高校的投资办学属性并不会影响其公益性的存在。实际上，现代的高等教育办学者基本上都是希望通过投资教育来寻求资本的回报。只要不违背社会公共利益，投资者的合理回报利益就应该得到法律的支持和保护。如果忽视这一客观事实，一味的回避相关法律的规范，只会抑制民间资本投资高等教育的热情，甚至会导致一些投资者为了产权利益通过隐性的方式变相营利。这种行为会制约民办教育的健康发展。因此，必须尽快对民办高校的捐资办学和投资办学属性做出一个明确的界定，并做出相应的政策和法律制度安排。

(三)推行民办高职教育的股份合作制

股份合作制是以合作制为基础，吸收股份制的一些做法，劳动者的劳动联合和资本联合相结合形成的新型组织形式。从管理形式来看，股份合作制有完善的专职机构全权行使股东职能，股东和职工的权责关系更加明确和清晰；从运作方式来看，具有劳动合作和资本合作有机结合的特点；从劳动分配方式来看，实行按资分配和按劳分配相结合；从股金管理来看，活股、死股同时并存，原则上不吸收组织以外的其他人入股，一般情况下也不能退股。股份合作制是建立现代企业制度的一个有效形式，也是产权界定的一种有效方式，既可以适用于企业，从管理的角度来讲，也可以尝试引入到民办教育产业中来。结合民办高等教育的特殊性和股份合作制的特点，可以考虑成立教育股份公司。公司负责融资和资产运营，是教职工的资本联合体；学校承担教育任务，是不以盈利为目的的公益性机构，是教职工的劳动联合体。同时，成立学校董事会并执行校长负责制，使得所有权和经营权分离。办学者的投资所有权转变为股权，使得投资者失去直接处置法人财产的权力，能有效防止办学资金被抽回的现象发生。另一方面，投资者可以通过转让股权以及从股权增值方面获得资产收益的权力，从而实现投资办学的营利性目的。从这些方面来看，股份合作制应该是可以解决民办高等教育“公益性”与“营利性”矛盾的一个有效途径，从而真正实现产权的资源配置作用。

参考文献：

[1]赵海怡,李斌．“产权”概念的法学辨析——兼大陆法系与英美法系财产法律制度之比较[J]．制度经济学研究，2003，(02)：65-66．

[2]张超超．产权明晰—我国民办高校发展的根本[J]．科技视界，2012，(28)：96．

[3]李建军．我国民办高校产权现状的分析与产权明晰的思考[J]．教育与职业，2008，(24)：21-23．

[4]杨尧忠，邓万民．民办高校产权清晰问题的评析[J]．齐齐哈尔职业学院学报，2007，(06)：7-9．

[5]周晖，程忠国，徐国莉．广东省民办高校产权问题初探[J]．教育与职业，2011，(36)：31-33．

[6]李才，曹勇安．民办高校产权制度改革的实践与思考[J]．教育发展研究，2006，(18)：31-38．