完善重庆地票制度的思考——基于地票性质及功能的视角

黄美均，诸培新

（南京农业大学共管理学院，江苏 南京 210095）

1 引言

2008年11月17日，重庆市第三届人民政府第22次常务会议通过了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》，标志着显化农村土地资产、实现城乡土地资源空间流转的工具——地票制度的诞生。近年来，学者和相关部门围绕地票制度进行了不同的探索，一些研究阐述了地票制度的创新意义、基本功能和地票性质[1-3]；一些研究从不同角度分析了地票制度在制度风险、落地、增值收益分配、交易规模和农民权益保护等方面存在的问题，并提出了完善地票制度的政策建议[1,4-8]。这些研究主要是基于某一方面（法律、经济或制度），没有与土地管理实践及重庆市情相联系。本文从地票性质、地票制度功能及运行中存在的问题等方面开展研究，并提出进一步完善地票制度的对策建议。

2 地票的性质

地票是在农民、农村集体经济组织及其他土地权利人自愿的前提下，将闲置废弃的农村建设用地复垦为耕地并保障当地农村发展空间后，通过重庆农村土地交易所公开交易，形成的可用于重庆市域范围内的建设用地指标。地票的性质直接决定着地票制度的功能。

2.1 地票是一种指标象征

根据目前的地票制度设计，地票不是“土地”的“票据化”，也不是“土地权益”的“票据化”，更不是农村“土地承包经营权”的“票据化”，而是“指标”的“票据化”[2]，因此，地票在本质上是一种指标，是一种可交易且能跨区域使用的新增建设用地指标。

2.2 地票是一个载体

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》等规定农村宅基地及其附属设施用地等农村集体建设用地，可以在城乡间跨区域流转。受土地资源位置固定性特征的约束和集体土地使用权权利主体特定的限制，集体建设用地无法实现真正实物上的跨区域、跨城乡流转，而地票的交易恰成为了集体建设用地流转的有效载体，促进了集体建设用地使用权空间配置的优化。

2.3 地票是一种权利代表

地票产生的基本前提是要征得农民、农村集体经济组织及其他土地权利人的同意；地票价款分配上，扣除复垦成本及相关费用后的余款，对源于宅基地及其附属设施的，按85∶15的比例支付给退出宅基地的农户和农村集体经济组织；对源于乡镇企业用地的，支付给原建设用地使用权人和相应农村集体经济组织；对来源于农村公共设施、公益事业用地及经公示确认无具体农村建设用地使用权人的建设用地的，全部支付给相应的农村集体经济组织，并且对农户和集体经济组织做出了分别不低于144万元/ hm2和25.5万元/ hm2的保底规定[9]。这足以说明地票在土地所有权和使用权上的权利代表性质。

3 地票制度的功能

3.1 有效协调土地市场和管理秩序

从地票落地使用的制度安排来看，一旦持票人选择了某块土地并和当地政府达成一致意见后，在土地供应上就存在了一个确定的供应时序和准受让人，客观上增加了供地的有效性、目的性和协调性，纠正了年度计划配置与市场需求的脱节①《显化农村土地产权价值 助推城乡统筹改革发展——重庆市地票运行中土地产权问题调研报告》，中华人民共和国国土资源部地籍司调研组（内部资料）。，从而解决了批而未供、政府闲置土地和指标紧缺无经营性用地供应而潜在影响房地产市场的双重压力。因此，地票在协调土地市场和市场秩序管理中充分发挥了杠杆作用。

3.2 完善耕地占补平衡制度

耕地占补平衡制度是中国土地管理的基本制度，其实现途径主要包括两种：一是按国家规定缴纳土地开垦费实施异地土地整理复垦工程；二是利用新增耕地指标作冲抵。而地票已是建设用地指标，在其形成过程中不仅已经新造了一定数量和质量的耕地，而且农村节余的建设用地指标流转到城市，满足了城市经济社会发展对建设用地的需求，又减少了对耕地的占用，进一步优化和完善了耕地占补平衡制度。

3.3 优化建设用地布局和提高农村建设用地利用效率

多年来，由历史原因形成的粗放利用土地、一户多宅，因经济社会发展和城镇化形成的废弃宅基地、公共设施用地比比皆是，大量的农村集体建设用地闲置浪费，而城市发展和建设却面临巨大建设用地指标瓶颈。地票制度诞生后，通过指标“票据化”的形式将腾退出的建设用地流向城市，实现了农村建设用地的“空间转移”，优化了建设用地的空间布局，提高了农村集体建设用地的利用效率。

3.4 促进缩差共富

重庆市具有大城市带动大农村的显著特点，缩小三大差距、实现共同富裕是人们的共同目标和愿景。地票制度不仅从价款分配方面充分保证原建设用地使用权人（农户和乡镇企业）的权益保障，对农户和集体经济组织实行价款保底，而且优先留足农村发展用地空间，给农村发展提供了资源保障。同时，在地票形成过程中，农户还得到了复垦后耕地的承包经营权、复垦中参与施工的劳务收入和房屋残值三项收入。另外，地票制度发现了农村土地价值，地票交易价格为农村房地产价值评估提供了测度标准，充分保证了农村居民房屋抵押价值的真实体现。

3.5 为农村土地产权制度改革形成制度供给

农村土地产权制度改革是土地管理的重点和难点，也是农村土地从生产型要素向资产型要素转变的关键。地票制度实现了建设用地与耕地不同权利主体及区域之间的转换，并且对农村集体土地价值发现进行了实践探索，这些都为农村土地产权制度改革提供了制度储备和供给，为深入推进农村产权制度改革奠定了基础。

4 地票制度面临的问题

4.1 供给地票集体经济组织所有权权利保障问题

根据《中华人民共和国土地管理法》等的规定，农村集体土地实行乡（镇）、村和村民小组三级所有的公有制度，农户的宅基地使用权是一种带有社会保障和严格身份限制的土地权利，乡镇企业等合法权利人也只有集体建设用地使用权，所有权归集体经济组织所有。从物权的实现来讲，所有权在各种权利中占主导地位，但在地票价款分配上，农户和乡镇企业作为使用权人，在集体土地权利实现上比作为所有权权利主体的农民集体获得了更大的利益，集体土地的所有权权能在经济上没有得到充分体现。

4.2 边远地区支撑性发展要素过度流失

在一定程度上讲，建设用地是地区发展的支撑性发展要素和资源保障。对于边远地区，在分配国家计划指标时就处于弱势地位，而通过地票制度形成的建设用地指标落地点又主要集中在主城发达区域，这样会加剧区域发展差距，影响区域平衡协调发展。

4.3 地票增值收益分配不够合理

地票交易不仅发现了农村集体建设用地使用权的价值，而且其还存在巨大的增值空间，比如交易时的增值、落地时产生的土地出让收入、税收以及级差收益等，然而，这些收益的分配存在不公平问题：一是如本文4.1论述的交易时增值价款在所有权主体与使用权主体之间的分配问题；二是地票落地后产生的土地增值收益被落入地政府独自享有，而作为地票供给主体（原农村集体经济组织）和供给地政府无法享受增值收益分配权。

4.4 地票落地使用制度存在缺陷

一是地票持有人权利范围狭窄。地票持有人购买地票的目的就是要掌握拟投资地块的主动选择权和潜在竞得权，但是，从目前的运行模式来看，地票持有人只具有拟开发地块的选择权[3]。若地票持有人成功竞得该宗土地，则实现政府和地票持有人的双赢；若该宗土地被其他单位或个人竞得，政府则按出票人购得地票时的价格给予补偿，不计任何利息和机会成本，这就成了贴本为他人做“嫁妆”。二是落地用途地单一，只能用于新增加的经营性用地，不利于地票制度的长远发展。

4.5 地票来源及内涵问题

根据地票制度的设计，地票来源于农村集体建设用地复垦，但是可用于复垦的农村集体建设用地的总量是有限的，不可能无止境地供给，因此，现行地票制度的长远发展受到一定限制。同时，地票在内涵上，仅指通过复垦并满足农村发展需要后余下的建设用地指标，与丰富的农村土地范畴和地票制度创设的预期发展前景相比，地票制度的内涵显得不够丰富。

5 结论与建议

5.1 明确权利主体，合理确定地票底价

一是明确原集体经济组织是地票法定供给主体；二是以地票产生地的国有划拨土地成本确定地票形成前的集体建设用地使用权最低价格[9]，以奠定建立统一的城乡建设用地市场、实现同地同价目标。

5.2 严格复垦耕地质量管理

一是由政府牵头组织相关部门制定土地整理复垦耕地质量验收标准，确保耕地质量；二是把土地整理复垦的项目管理职能、耕地保护职能与土地整理复垦工程管理职能分离，将土地整理复垦的工程管理交由建设部门或者地方政府，国土资源管理部门会同有关职能部门作为裁判员身份对整理复垦后的耕地质量作严格监管。

5.3 创新地票落地模式

一是实行指标反哺。为避免因地票交易致使边远地区的土地要素过度流失，在地票落地时按一定比例将指标无偿提供给出票地使用或者从国家计划指标中在应下达指标的基础上按出票面积的一定比例优先安排给出票地使用。二是扩大地票使用范围。对于存量经营性用地交易的，将持有地票或者缴纳足额地票价款作为竞买条件之一；应出地票数量可以根据该宗土地所在行政辖区内前3年或前5年间合法批准的新增建设用地面积占土地征收总面积的比例乘以拟出让国有建设用地面积的方法计算；对于缴纳地票价款的，其单价可以参考最近一宗地票的成交价格。国有建设用地使用权出让后，以国有建设用地所在地的国土资源行政主管部门名义，用这笔地票价款去农村土地交易所购买地票，或者将地票变更登记在国有建设用地所在地的国土资源行政主管部门名下，在随后的新增建设用地报批中，适时使用这些地票。

5.4 合理分配土地增值收益

一是要突出对土地所有权人即地票供给主体的补偿；二是在地票落地时，出票人没有成功竞买土地的，要按适当标准对持票人进行资金时间价值的补偿；三是共享地票落地土地出让收入，对于地票落地的土地出让收入按一定标准分配给地票产生地的区（县）人民政府，统筹用于农村发展建设或对原权利人进行补偿。

5.5 进一步拓展地票的来源和内涵

一是补充地票内容，进一步丰富地票内涵。在地票现有内涵的基础上，可以将耕地保护目标指标化后以票据形式体现和交易，即将耕地保护目标指标化并以地票形式显化，耕地保有量不足的地方可通过地票形式在重庆农村土地交易所向耕地保有量富余的地方购买；二是建立全国的地票交易中心，按照证券交易的模式，吸纳全国范围内能以地票形式显化的指标进行交易，作为地票交易的场所。

（References）:

［1］ 杨庆媛，鲁春阳.重庆地票制度的功能及问题探析［J］.中国行政管理，2011，（12）：68-71.

［2］ 郭振杰.“地票”的创新价值及制度突破［J］.重庆社会科学，2004，（4）：71-75.

［3］ 沈萍.地票交易制度的创新、困境及出路［J］.经济法论坛，2010，（00）：236-244.

［4］ 梁小青.论重庆地票设计中的制度性风险［J］.全国商情（理论研究），2011，（15）：12-13.

［5］ 薛婷.浅谈地票制度创新与困境［J］.经营管理者，2011，（4）：236.

［6］ 覃莉，雷爱先.重庆地票落地的关键环节及改进［J］.生产力研究，2012，（1）：30-31.

［7］ 刘云生，黄忠.重庆地票交易制度创新面临的几个问题［J］.决策导刊，2010，（8）：31-33.

［8］ 胡显莉，陈出新.重庆宅基地地票交易中的农民权益保护问题分析［J］.重庆理工大学学报（社会科学），2011，25（11）：57-61.

［9］ 重庆市国土资源和房屋管理局，等.重庆地票政策实用指南［M］.重庆：西南师范大学出版社，2011：4，6-7，40.