美国新一轮全球战略的外交与经济布局

任海平

(作者：中国国际经济关系学会常务理事)

1 2012年6月的G20峰会上，美俄争论叙利亚问题，未达成一致意见，奥巴马在记者会上表情怪异。2 2013年2月，日本首相安倍晋三与奥巴马在白宫见面。3 2012年12月，奥巴马访问泰国,泰国女总理英拉陪同。4 2013年6月，爱尔兰八国集团峰会上的奥巴马和普京。5 2012年12月，奥巴马与缅甸全国民主联盟总书记昂山素季见面。他此行目的是强化“重返亚洲”略，在亚太地区寻求更多支持以制衡中国。

美国新一轮全球战略的外交布局

美国奥巴马政府上台后，特别是从第二任期开始，对美国的全球战略进行了新的评估，在强化美国领导世界、维护全球霸权上进一步理清了思路。总体上看，美国全球战略调整有两大变化：就国际与国内两个大局而言，国内事务优先，尤其是把重振经济置于战略优先位置；就国际事务和全球力量配置而言，美将力争从大中东和欧洲等地收缩，把主要力量集中于亚太。整体呈现出“重返亚太、两洋并重、强化中东、巩固非美”的战略布局特点。

加大重返亚太战略力度，视中国为全球唯一具备挑战美国全球地位的国家，在政治经济与军事上全面围堵中国。冷战结束后，美国对外战略重心一直长期放在欧洲地区。奥巴马上台后，为在新形势下进一步构建与巩固美国的亚太以及世界霸权，加快将战略重心转向亚太，尤其是东亚地区。则将其新一轮战略布局调整的重中之重集中表现在“重返亚太，亚洲优先”。此次“重返”与以往相比，美国的亚洲政策在其全球战略中的权重上升到了前所未有的位置，成为其主攻方向。美国政府尽管在提法上几经变更，从“重返”亚洲，到“战略东移”，再到“战略再平衡”，但其核心含义始终如一，就是在国际力量格局发生深刻变化，美国不得不进战略收缩的大背景下，将相对有限的资源集中投放到对美国未来发展至关重要的亚太地区。在分享亚太经济高速增长带来红利的同时，应对以中国为代表的新兴大国的群体性崛起，在政治上胁迫其他国家选边美国，在经济上以TPP（跨太平洋战略经济合作伙伴关系）阻止形成以中国为核心的利益集团的形成，打压中国接受美国主导的国际秩序，继续维持美国在这一地区的主导权。为此，美国不断强化与传统盟国的关系，建立或修复与非传统盟友的伙伴关系，积极推行所谓价值观外交，更多地介入本地区国家的内部事务。

为掌握亚太事务的主导权，服务美国全球霸权战略，美国全面加强与日本、韩国等同盟国的关系，构建与印度等新兴大国间的紧密关系，深化对亚太地区多边组织的参与，并且蓄意制造地缘政治紧张态势，积极介入区域纠纷与主权争议。在东北亚，美利用日本与中、俄、韩在领土问题上的争端，强化与日韩的军事同盟关系，借此对朝、中、俄强化地缘战略遏制。在东南亚，奥巴马政府一改前任疏远东盟的地缘政治战略，不断增加对东盟的投入和介入，尤其是利用东盟少数国家与中国在南海问题上的争端，离间东盟与中国的合作关系，强化美在该地区的存在和主导权。东盟逐渐成为美国亚洲政策的重要支柱之一。

加快中东战略和中亚战略的调整，打压叙利亚和伊朗政府，力图将中东中亚在战略布局上连成一体，进一步压缩中俄战略空间。奥巴马上台后极为重视中东和中亚战略调整。其中东战略调整主要在三个方面：第一，走出伊拉克。一方面使美国卸掉一个大包袱，另一方面也改善美国的国际形象及其与伊斯兰世界的关系。但这决不意味着美国会放弃在伊拉克的利益，特别是能源利益。第二，管住以色列。奥巴马政府一直压制以色列与巴勒斯坦会谈，反对以色列在被占领土上建新的定居点。奥巴马政府意识到这是大势所趋，如果不能管住以色列，中东和平进程无法推进，美国的中东战略也无法推行。第三，遏制伊朗。这是美国的长远战略，也符合温和阿拉伯国家和以色列的利益。奥巴马着重使用软实力和多边外交，拉欧洲、俄罗斯、中国一起对伊制裁，但效果有限。奥巴马的中亚战略吸取了布什政府“颜色革命”的教训，接受了某些学者提出的“大中亚战略”，重点转向经济，极力推动中亚和南亚的整合。对俄罗斯在中亚和前苏联地区的转守为攻，美国并没有采取针锋相对的行动，同时还需要俄在签署核协议等问题上给予合作，因此在战略上保持了克制。

加速推进“两洋战略”，深化与巩固欧美合作，重返欧洲与重返亚太并重，成为美国构建21世纪全球霸权的双重支柱。欧洲始终是美国的战略重点所在，跨越大西洋的联盟是美国最重要的全球关系。实际上美国一直认为自己是一个欧洲国家，欧洲人也把美国视为“第X个欧盟成员国”。对于美国，既要拉上欧洲为它的全球战略服务，又要防止欧洲成为它的竞争对手。既联合又制约成为美国对欧洲的双重政策，而北约正是实现美国这一双重政策的最理想工具。针对近些年重返亚太对欧洲的“冷落”，奥巴马在其第二任期内已着手通过加强美欧传统盟友关系对“亚太再平衡”战略进行微调，进而加速推进“两洋战略”，巩固和强化其全球霸主地位。另外，美国的“亚太再平衡”战略也离不开欧洲。奥巴马在第一任期内大举推动“战略重心东移”的过程中，中东局势突变成为美国最为棘手的现实难题。中东问题的急迫性决定了美国修补美欧关系的必要性和先决性。毕竟，从意识形态、世界观和文化传统上，美欧才是真正意义上的统一战线。近些年，英、法、德等欧洲大国在出兵阿富汗、推翻卡扎菲、干预叙利亚等一系列重要问题上扮演了急先锋和主力军的角色，美国在对外战略收缩和国内经济疲软的形势下，需要欧洲传统盟友继续在中东问题上发挥重要作用，从而使美国得以腾出手来运用巧实力继续推进“亚太再平衡”战略。总的看，在亚洲日益成为世界经济和政治中心的现实面前，把重心转向亚太已成为美国的既定战略；而现阶段修补美欧关系，则是奥巴马政府对“亚太再平衡”战略的“再平衡”，其最终目标，是通过“两洋战略”继续维护好巩固其世界霸权地位。

加强对非洲的全方位渗透，巩固对拉美的全方位关系，服务美国的战略东移与全球霸权战略。美国对非洲的战略是随着非洲政治经济地位以及美国在非洲战略利益的变化而发展的。奥巴马政府上台后，继承了以往美国政府以加强经贸联系为主的对非战略，在继续对非洲援助的同时，把加强与非洲的贸易和投资联系作为对非战略的基础，加大对非洲全方位的关注和渗透，并注重通过外交和军事手段保障美国的战略利益。尽管当前非洲在美国全球战略中的地位仍然相对较轻，美国对非洲投入也相对较小，但鉴于美国强大的经济实力和政治影响力，其对非洲的战略足以对非洲乃至世界产生重要影响，也将对中国进一步发展与非洲的关系产生重要影响。

拉美作为美国最重要的地区贸易伙伴之一、最大的出口市场以及重要的能源资源来源地，是美实施全球经贸战略和全球再平衡战略的重要攸关方。传统认知上，拉丁美洲被视为美国的“后院”。长期以来，双方在经贸、政治、安全方面的关系非常密切。近些年来，随着美国全球战略重心的转移，美国对拉美关注和重视程度有所下降。同时，随着拉美国家经济实力增强，政治左翼化趋势明显，拉美地区“脱美化”、“去美化”现象日益明显。为稳住拉美这个战略“后院”，实施全球再平衡战略和实现战略重心“东移”，奥巴马政府上台后，采取了新的对拉美战略，以FTA和TPP为抓手，以建立美国主导的美洲自贸区为目标，为美国21世纪全球经贸战略寻求战略支点，夯实美国的“超级大国”地位。推动签署美洲自贸协定(FTAA)是美国对拉美的重要战略目标。目前美已与11个拉美国家签署自贸协定。美与签署FTA的拉美国家的贸易额已占美与拉美国家贸易额的三分之二。美冀图通过签署更多双边FTA加强与拉美国家的经贸联系，以迂回的方式来推进美洲经贸一体化。因此，FTA和TPP是美国“深耕拉美”战略和“重返亚太”战略的重要步骤，是以高标准推动西半球以及亚太地区贸易扩张的重要途径。

美国新一轮全球战略的经济布局

美国全球战略中的对外经济布局历来与美国在军事、政治和外交上推行的全球霸权主义遥相呼应、一脉相承。冷战结束后这些年来，全球政治、军事和经济形势都发生了很大变化。美国对外战略中的军事称霸和经济扩张，相伴而生：一方面，美国强调对外经济政策为其政治和军事霸权主义服务；另一方面，美国在全世界推行的政治和军事霸权主义又为其打开和占领国外市场鸣锣开道。面向未来，美国对外经济全球战略的主要目的在于，调动和开发全世界的资源为美国的“国家利益”服务。这种战略的核心是对外实行经济扩张和霸权主义，其布局大致可概括为四个方面：

在单边层次，美国通过“超级301条款”和“特别301条款”等，单方面向对方国提出经济制裁或以制裁相威胁。所谓“超级301条款”是根据美国1974年贸易法中的“301条款”修订的。它要求美国政府从1989年起，每年在4月30日以前确定一份美国认为在实行“自由贸易”方面做得不够的国家的名单，并向国会提出报告，然后在规定时间内，通过“谈判”迫使这些国家同意采取开放措施，否则将对其进行报复。所谓“特别301条款”是专门针对保护美国人的版权、专利和商标等知识产权问题而制定的。该条款与“超级301条款”一样，由美国单方面勒令对方在限定的时间内与美国谈判解决纠纷，如果不能满足美国的要求，将对这些国家向美国出口的产品征收高额关税，以示报复。美国先后对日本、欧盟、中国以及许多发展中国家单方面宣布使用“超级301条款”和以“特别301条款”相威胁，以图消除美国产品进入世界各国市场的障碍，迫使对方向美国商品和劳务开放市场。这种在事先不跟贸易伙伴讨论，单方面要求或威胁对方满足美国自身欲望的霸权做法，在现代国际经济关系中绝无仅有。美国这种单边层次的霸权主义遭到了中国和世界上绝大多数国家，包括日本、欧盟在内的反对。

在双边层次，美国利用各种手段，努力消除美国产品进入各国市场的障碍，迫使贸易伙伴为美国具有竞争力的商品和劳务的输出开放市场。这方面的谈判以日本、中国和欧盟等主要贸易伙伴为主，其任务是促使主要贸易伙伴国开放市场。这一层次的政策要实现的是短期和直接的目标，即缓解巨大贸易赤字的压力，促进出口。针对不同的贸易伙伴、不同的问题，美国通过双边谈判和单方面施压迫使日本、欧盟和一些发展中国家在金融、制造业、运输、农产品、知识产权保护等领域与它达成了协议。在双边经贸关系中，美国的霸权主义主要表现在三个方面：一是，把贸易问题与贸易不相干的“人权”等政治问题联系在一起，以施加政治压力来获取经济利益。中美经贸关系中美国国会每年一度的“最惠国待遇”审议问题，就是例证。更有甚者，为了达到政治和军事目的，美国先后对伊拉克、古巴、伊朗等国实行经济制裁。二是，推行贸易自由主义和贸易保护主义双重政策。美国在所谓“朝阳产业”实行对外扩张政策，而对所谓“夕阳产业”则实行保护政策。其逻辑是，“只许我实行保护主义，不许你实行保护主义”。三是，对所谓“贸易逆差”实行双重标准。美国宁可自己的石油埋在地下不开采，不怕扩大“贸易逆差”而花钱进口外国石油。这些都反映出美国保护本国自然资源和掠取外国稀缺自然资源的长远经济战略。

在区域层次，美国力图处处称霸。冷战后，世界经济呈现多元化、区域化和集团化的新趋向。全球出现十几个大的经济集团，其中影响最大的是以美国为核心，加拿大和墨西哥加盟的北美自由贸易区; 以欧盟为核心的欧洲统一市场; 以及东盟亚太自由贸易区。这三大自由贸易区将形成世界经济的新的三元框架。在势均力敌的三足鼎立格局中，美国主导的北美市场占相对优势。美国对北美自由贸易区的制约力远远大于日本对亚洲和德国对欧洲的制约力。美国对亚洲和对欧洲的渗透力大于日本对北美及欧洲以及德国对亚洲及北美的渗透力。在区域经济层次，美国的霸权主义渗透到欧洲和亚洲。而欧洲和亚洲的经济势力却很难触及美洲。不论欧洲采取何种方式重新组合，谋求统一，除美国参与外，日本和亚太国家都不可能在其重新组合范围之内；同样，不论亚太按哪种方式组成经济合作区，除美国参与外，欧洲也不可能在该地区发挥很大的作用。美国既可以利用欧洲压日本，又可以利用日本压欧洲。美国参与区域性经济层次的目标，是在区域经济范围内实现所谓“公平”自由贸易，使区域内经贸体系按美国的设想进行架构，即坐镇北美，以北美自由贸易协定为基础建设美洲自由贸易区，同时积极TPP的进程，并探索跨大西洋自由贸易区的建设。从而将世界主要贸易区均纳入美国领导下的国际经济新秩序，使美国的优势产业和经济霸权主义最终顺利地进入世界各主要区域经济的市场。

在多边层次，美国加紧利用经济全球化趋势，通过争夺国际多边合作游戏规则的制定权和修改权，以图主导国际经济秩序，建立在经济、贸易、投资、科技、金融领域中的全球霸主地位。当今世界，国际经济竞争不仅表现为商品贸易和服务贸易的竞争，同时还表现为争夺多边国际竞争规则的制定权和修改权的竞争。在多边国际经济关系层次，在世界三大国际经济组织（世界贸易组织、世界银行、国际货币基金组织）中，美国控制了世界贸易组织和世界银行，对国际货币基金组织也拥有很大的发言权。当美国在国际经济竞争中遇到障碍时，它常常通过制定有利于自己并修改不利于自己的国际游戏规则，诱压别国最大限度地开放市场，企图控制它们的经济命脉，从而巩固和加强自己的霸主地位。例如，美国在世界贸易组织中制定和修改保护知识产权的规则，依仗其科学技术优势，通过限制或鼓励高技术出口来制约他国；美国在世界银行通过制定和修改投资和外援的规则，依仗其资本优势，通过经济援助手段来干涉他国内政；美国在国际货币组织和西方七国集团中通过制定和协调经济、财政、金融、汇率规则，依仗其经济和金融优势，利用美元的特殊地位，影响和操纵汇率，大发其财，并不断提出一些“新构想”，以利主导国际金融体系改革，提升美国的金融霸主地位。从本质上说，单边、双边、区域和多边方式要达到的最终目标是一致的，即使美国产品自由进入各国市场，维护美国在国际经济新秩序中的霸权统治地位，而这种霸权主义却是在全球范围内建立所谓“公平”的自由经贸体制的旗号下推行的。